喻向前

（中共新邵縣委黨校）

一、K村互助養(yǎng)老的背景調(diào)查

（一）農(nóng)村老齡化和空巢化的迫切需要

人口老齡化和空巢化成為農(nóng)村社會(huì)的新常態(tài)，2021年第七次全國(guó)人口普查顯示，60歲及以上人口為26402萬(wàn)人，占全國(guó)人口總數(shù)的18.70%。與2010年相比，上升5.44個(gè)百分點(diǎn)，人口老齡化程度加深。有專家預(yù)計(jì)，到2050年前后，老年人口數(shù)量將達(dá)到4.87億人。未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，養(yǎng)老問(wèn)題是一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題。作為人口大規(guī)模流出的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村老齡化和養(yǎng)老問(wèn)題將尤為突出。伴隨農(nóng)村人口老齡化，空巢化問(wèn)題也凸顯出來(lái)。改革開(kāi)放以后，農(nóng)村富余年輕勞動(dòng)力從農(nóng)村大規(guī)模流入城市，農(nóng)村老人與成年子女長(zhǎng)期分開(kāi)成為常態(tài)，傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式發(fā)生變化。在K村，除去就學(xué)人數(shù)，20歲以上出省長(zhǎng)期遠(yuǎn)距離外出務(wù)工經(jīng)商的人數(shù)占比75.4%，省內(nèi)長(zhǎng)期務(wù)工人數(shù)占比8.2%，市、縣務(wù)工人數(shù)占比12.3%。農(nóng)村空巢化的趨勢(shì)短期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)。有專家預(yù)計(jì)，到2030年，空巢老人家庭比例或?qū)⑦_(dá)到90%。和城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度不健全、保障水平低，空巢老人面臨的養(yǎng)老難問(wèn)題更加突出。

（二）化解農(nóng)村養(yǎng)老需求與供給矛盾的需要

大規(guī)模的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式并不適應(yīng)目前農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求。K縣目前有條件較為成熟的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也有一些小型養(yǎng)老院。但是，在K村老年人看來(lái)，他們極力反對(duì)去這些機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。一方面，縣城的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老費(fèi)用較高，這類機(jī)構(gòu)雖然軟硬件設(shè)施較好，但是每月需要3000多元的基本養(yǎng)老費(fèi)用。目前對(duì)于K村乃至K縣的農(nóng)村家庭而言，承擔(dān)不起這么大的開(kāi)銷，即使兒女承擔(dān)得起這筆費(fèi)用，老人也舍不得。而在一些公辦的養(yǎng)老院、敬老院，軟硬件設(shè)施基礎(chǔ)較差，難以滿足養(yǎng)老需求。另一方面，就是故土難離情節(jié)的影響。絕大部分空巢老人不愿意離開(kāi)本村、本組到外面養(yǎng)老。心理上對(duì)土地的依賴和對(duì)鄉(xiāng)音的迷戀，讓這些空巢老人從心底里對(duì)到村外機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在嚴(yán)重的排斥心理。即便是K村的“五?！崩先?，也不愿去鎮(zhèn)里的敬老院養(yǎng)老。在空巢老人看來(lái)，外面養(yǎng)老不習(xí)慣，他們不愿意離開(kāi)故鄉(xiāng)。為了不給子女增添養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，不到萬(wàn)不得已，比如生大病，空巢老人不會(huì)要求兒女在身邊照顧自己?；ブB(yǎng)老具有鄉(xiāng)土特色，不用出村，有熟人社會(huì)優(yōu)勢(shì)，比較接近中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老理念。

（三）互助養(yǎng)老具有一定的可行性

互助養(yǎng)老作為一種創(chuàng)新模式，具有一定的發(fā)展前景。一方面，互助養(yǎng)老模式得到了政府和相關(guān)部門的重視。早在2011年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》提出，要重點(diǎn)建設(shè)互助式養(yǎng)老服務(wù)中心等社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施。同年，“十二五”規(guī)劃明確指出，要鼓勵(lì)老人參加社區(qū)鄰里互助養(yǎng)老，大力發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要加快解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問(wèn)題。2018年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中首次提出要發(fā)展互助養(yǎng)老，把互助養(yǎng)老提到了新高度。黨的十九屆五中全會(huì)提出發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，這是黨的全會(huì)第一次對(duì)互助養(yǎng)老提出要求?！笆奈濉币?guī)劃又一次明確支持農(nóng)村普惠性養(yǎng)老服務(wù)和互助養(yǎng)老?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》鼓勵(lì)以村級(jí)鄰里互助點(diǎn)、農(nóng)村幸福院為依托發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)。由此可見(jiàn)，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式已經(jīng)得到了中央政府的重視。湖南省委、省政府同樣支持鼓勵(lì)農(nóng)村互助養(yǎng)老。2021年6月，《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)施意見(jiàn)》中明確大力發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)。在政府部門的支持下，互助養(yǎng)老模式日漸得到社會(huì)認(rèn)同。農(nóng)村傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”模式已經(jīng)被打破，存在瓦解的趨勢(shì)，各種新的養(yǎng)老模式都在探索中。相比機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，農(nóng)村空巢老人更愿意接受家庭養(yǎng)老和互助養(yǎng)老，因?yàn)檫@種養(yǎng)老模式有一定的農(nóng)村人文基礎(chǔ)，老人愿意在“我為人人、人人為我”的社會(huì)互助文化中發(fā)揮余熱，在熟人社會(huì)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。

二、K村互助養(yǎng)老存在的問(wèn)題

（一）互助養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡

與專業(yè)化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式相比，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式在服務(wù)上存在相當(dāng)大的短板。一方面，服務(wù)主體不是專業(yè)人員，很難提供高水平的養(yǎng)老服務(wù)。K村互助養(yǎng)老模式由老年人自我管理、自我服務(wù)，村“兩委”成員兼任管理人員，村里的低齡老年人肩負(fù)服務(wù)職能，這些管理和服務(wù)人員沒(méi)有一個(gè)是專業(yè)技能人才。年齡大、文化水平低、素質(zhì)不高是目前鄉(xiāng)村互助養(yǎng)老面臨的一個(gè)大難題，由于缺乏專業(yè)和高素質(zhì)的管理和醫(yī)護(hù)服務(wù)人員，村里高齡、體弱空巢老人很難得到好的照顧和服務(wù)。另外一方面，K村互助養(yǎng)老的普惠程度低，互助養(yǎng)老存在限入性門檻，出于各方面因素的考慮，村里要求入住老人必須具備一定的自理能力，這降低了互助養(yǎng)老的普惠程度，將那些不能自理的老年人排除在互助養(yǎng)老體系之外，互助養(yǎng)老有名無(wú)實(shí)。在K村，真正需要被照顧的恰恰是那些高齡且自理能力差的老年人，如果把這些人排除在外，互助養(yǎng)老模式意義存疑。再一方面，K村互助養(yǎng)老服務(wù)供給只能簡(jiǎn)單滿足老年人的衣食住需要，尚不能滿足老年人的醫(yī)療康養(yǎng)和精神慰藉需求。因?yàn)猷l(xiāng)村醫(yī)療設(shè)施不完善，醫(yī)術(shù)、醫(yī)療水平和資源有限，根本不能應(yīng)對(duì)突發(fā)性的重大疾病，目前的互助養(yǎng)老服務(wù)也滿足不了老年人的精神需求。

（二）運(yùn)營(yíng)資金支持力度不足

資金不足是目前K村互助養(yǎng)老面臨的首要難題?；ブB(yǎng)老需要大量資金，目前K村互助養(yǎng)老資金短缺嚴(yán)重。村集體收入有限，很難在財(cái)力上支持。盡管從中央到省、市、縣都加大了對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的投入，但是在互助養(yǎng)老方面的專項(xiàng)投入還很有限。近幾年，財(cái)政支出投入雖然逐年增加，但是空巢老人群體基數(shù)本來(lái)就大，而且每年都在增加，這造成資金支持力度不夠，增加了互助養(yǎng)老模式的不確定性。無(wú)奈之下，K村將新農(nóng)保納入互助養(yǎng)老體系，但是每個(gè)老人每月一百多元的養(yǎng)老補(bǔ)貼很難維持其基本生活開(kāi)支?；ブB(yǎng)老也缺乏向社會(huì)籌措資金的渠道和能力。社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)互助養(yǎng)老的前景尚不看好，他們?nèi)狈Τ掷m(xù)支持互助養(yǎng)老的動(dòng)力。政府的有限投入、沒(méi)有財(cái)力的村委會(huì)、負(fù)債的村集體經(jīng)濟(jì)組織、微薄的養(yǎng)老補(bǔ)貼，這些讓K村互助養(yǎng)老舉步維艱。

（三）多元主體參與不足

養(yǎng)老問(wèn)題是一個(gè)社會(huì)多元主體參與聯(lián)動(dòng)的過(guò)程，除政府承擔(dān)資金支持、政策制定和政策保障等責(zé)任，社會(huì)組織、志愿群體、企業(yè)等都需要加入到互助養(yǎng)老體系中。國(guó)家雖然鼓勵(lì)社會(huì)多元主體參與鄉(xiāng)村互助養(yǎng)老，但是在K村，互助養(yǎng)老的落實(shí)主要在村一級(jí)層面，缺乏多元主體的參與與扶持。一方面，志愿服務(wù)者缺乏。在K村，幾乎沒(méi)有非營(yíng)利性服務(wù)組織和志愿者群體，社會(huì)組織缺乏主動(dòng)參與鄉(xiāng)村互助養(yǎng)老的意愿，這是K縣存在的共性問(wèn)題。村級(jí)互助組織要么沒(méi)有，要么有名無(wú)實(shí)，根本沒(méi)有參與互助養(yǎng)老的能力。另一方面，K縣以農(nóng)業(yè)為主，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，缺乏中、大型制造型企業(yè)，也沒(méi)有旅游、飲食等獨(dú)具特色的服務(wù)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少之又少。因此，幾乎很少有來(lái)自企業(yè)的資金支持。最后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與互助養(yǎng)老的積極性不高。究其原因，多元主體參與互助養(yǎng)老受環(huán)境影響，農(nóng)村互助養(yǎng)老相關(guān)的法律政策、優(yōu)惠政治與管理細(xì)則有待出臺(tái)和進(jìn)一步完善，政府參與多元主體協(xié)同關(guān)系尚未厘清等。

三、完善K村互助養(yǎng)老的建議

（1）政府擔(dān)主責(zé)，提高互助養(yǎng)老水平。政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，在互助養(yǎng)老體系中扮演好決策者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色，在法律法規(guī)、資金支持、政策制度等方面作好頂層設(shè)計(jì)。一要設(shè)計(jì)和完善配套政策。出臺(tái)與農(nóng)村互助養(yǎng)老相關(guān)的立法，制定規(guī)范性法律文件，明確互助養(yǎng)老在社會(huì)保障體系中的地位；制定保障性政策，鼓勵(lì)老年人參與互助養(yǎng)老，消除部分老年人參與互助養(yǎng)老的顧慮；出臺(tái)配套政策，完善資金扶持、人才支撐、稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)等方面的配套政策和執(zhí)行方案；制定和完善與互助養(yǎng)老相關(guān)的監(jiān)管責(zé)任。

（2）加大資金支持，確?；ブB(yǎng)老資金的及時(shí)性和暢通性。加快構(gòu)建農(nóng)村互助養(yǎng)老體系，提高農(nóng)村互助養(yǎng)老成效。政府可以設(shè)立互助養(yǎng)老專項(xiàng)資金，將農(nóng)村互助養(yǎng)老納入每年財(cái)政預(yù)算，發(fā)揮公共財(cái)政資金的主渠道作用，財(cái)力有限的地區(qū)可以探索發(fā)展互助養(yǎng)老公共基金。政府對(duì)基金的籌集標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)和程序以及后續(xù)的使用進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作和監(jiān)管，確?；饘？顚Ｓ?，有效運(yùn)行。拓寬創(chuàng)新資金來(lái)源渠道，通過(guò)制定和出臺(tái)一系列鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)與市場(chǎng)參與互助養(yǎng)老相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，多元主體積極參與農(nóng)村互助養(yǎng)老體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多主體參與、多渠道籌措資金的局面。

（3）完善互助養(yǎng)老人才支撐。農(nóng)村缺少專業(yè)的互助養(yǎng)老管理和服務(wù)人員，互助養(yǎng)老質(zhì)量跟不上空巢老人的需求。因此，提升互助養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)能力和服務(wù)水平迫在眉睫。一方面，培養(yǎng)本土專業(yè)服務(wù)人才，重視互助養(yǎng)老供給者的培育工作。鼓勵(lì)農(nóng)村低齡健康老人參與互助養(yǎng)老，加大養(yǎng)老護(hù)理人才的培養(yǎng)，出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)他們到基層服務(wù)。支持服務(wù)人員提升技能，有計(jì)劃地安排互助養(yǎng)老服務(wù)人員到技工院校和大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。另一方面，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式提升互助養(yǎng)老水平人才支撐力度。比如，通過(guò)購(gòu)買和人才引進(jìn)，引導(dǎo)社工組織進(jìn)入農(nóng)村互助養(yǎng)老領(lǐng)域。社工組織不僅可以為農(nóng)村互助養(yǎng)老制定專業(yè)化和規(guī)范化的運(yùn)行制度，而且可以為農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)者提供專業(yè)技能指導(dǎo)和培訓(xùn)，讓農(nóng)村互助養(yǎng)老走上專業(yè)化和可持續(xù)的道路。

（4）社會(huì)組織應(yīng)積極參與互助養(yǎng)老?；ブB(yǎng)老的核心是大家共同參與，只有政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人積極參與，才能完善農(nóng)村互助養(yǎng)老體系。各企事業(yè)單位可以利用自身資源，積極服務(wù)農(nóng)村空巢老人，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)的模式向農(nóng)村空巢老人提供生活用品；各大醫(yī)院可以定期下鄉(xiāng)為空巢老人提供醫(yī)療服務(wù)；媒體可以發(fā)揮宣傳優(yōu)勢(shì)，制作和宣傳關(guān)愛(ài)空巢老人的紀(jì)錄片和公益廣告，呼吁全社會(huì)關(guān)注農(nóng)村空巢老人；非政府組織可以通過(guò)募捐，幫助農(nóng)村地區(qū)修建和完善互助養(yǎng)老場(chǎng)所生活和娛樂(lè)設(shè)施，組織農(nóng)村空巢老人開(kāi)展各種文體活動(dòng)，豐富老年人的精神世界；村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村互助養(yǎng)老體系的直接參與者和中堅(jiān)力量，村集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)通過(guò)整合村級(jí)資源，積極發(fā)展好農(nóng)村互助養(yǎng)老。村集體組織要廣泛宣傳互助養(yǎng)老的好處，調(diào)動(dòng)空巢老人參與互助養(yǎng)老的積極性。村集體經(jīng)濟(jì)組織要及時(shí)掌握空巢老人的養(yǎng)老需求，針對(duì)不同需求提供差異化服務(wù)，不能將不能自理的空巢老人排除在外，村委會(huì)要組建一只互助養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為老人提供上門服務(wù)。

（5）加強(qiáng)新農(nóng)合、新農(nóng)保的保障能力。農(nóng)村新型合作醫(yī)療和新型養(yǎng)老保險(xiǎn)在一定程度上緩解了農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老壓力。通過(guò)提高農(nóng)村地區(qū)新農(nóng)合、新農(nóng)保保障水平，能夠較好地改善農(nóng)村地區(qū)空巢老人的養(yǎng)老水平。一要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，根據(jù)物價(jià)水平變動(dòng)因素，對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行適度合理調(diào)整，發(fā)揮新農(nóng)保對(duì)農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障功能。二要適度加大對(duì)農(nóng)村空巢老人群體的醫(yī)療救助強(qiáng)度，適度提高農(nóng)合報(bào)銷比例。三要切實(shí)提高農(nóng)村醫(yī)療水平。目前，農(nóng)村醫(yī)療水平和條件與城市差距很大?？梢劳行录夹g(shù)推動(dòng)城鄉(xiāng)醫(yī)療資源共享，用城市成熟的醫(yī)療資源推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療水平的發(fā)展；推動(dòng)城鄉(xiāng)醫(yī)護(hù)人員之間的交流學(xué)習(xí)，定期組織縣級(jí)以上醫(yī)護(hù)人員下鄉(xiāng)為空巢老人進(jìn)行體檢，通過(guò)宣傳欄、講座等形式講解如何防范老年?；技膊。约盎疾『蟮淖跃群图本戎R(shí)。加大對(duì)農(nóng)村公共醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的投入，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室的服務(wù)能力。

（6）豐富空巢老人的精神生活。當(dāng)前的互助養(yǎng)老還只停留在空巢老人衣食住等基本生活需求上，空巢老人對(duì)精神慰藉、自我價(jià)值等的需要被長(zhǎng)期忽視?；ブB(yǎng)老場(chǎng)所可以通過(guò)娛樂(lè)、互動(dòng)、交流等方式滿足空巢老人的精神需求，因?yàn)榫裥枨笠彩强粘怖先损B(yǎng)老需求的重要部分。一是可以組織文體活動(dòng)，比如，學(xué)習(xí)太極拳、表演歌舞劇、學(xué)習(xí)廣場(chǎng)舞等。通過(guò)這些文體活動(dòng)，不僅可以增強(qiáng)空巢老人的身體素質(zhì)，而且可以愉悅他們的身心，實(shí)現(xiàn)老有所樂(lè)。二是可以適度安排空巢老人從事一些生產(chǎn)活動(dòng)和志愿服務(wù)活動(dòng)。很多空巢老人種了一輩子地，他們對(duì)土地有很深厚的感情。村集體組織可以適度組織他們種植蔬菜瓜果，并且聯(lián)系商家采購(gòu)，不僅可以鍛煉身體，還可以為集體活動(dòng)賺取經(jīng)費(fèi)；在自愿的基礎(chǔ)上，可以安排空巢老人在村里做志愿者，比如照顧“留守兒童”、在村里打掃衛(wèi)生、宣傳黨的方針政策、照顧其他不能自理的老人等等，實(shí)現(xiàn)老有所為。

（7）強(qiáng)化監(jiān)督，推動(dòng)互助養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村互助養(yǎng)老資源稀缺，為確?；ブB(yǎng)老資源用到實(shí)處、用對(duì)地方，需要建立互助養(yǎng)老的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)互助養(yǎng)老資金運(yùn)行、運(yùn)營(yíng)管理和相關(guān)人員的全覆蓋。一要建立完善內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化政府監(jiān)督，在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上制定切實(shí)可行的考評(píng)和監(jiān)督制度，嚴(yán)格規(guī)范互助養(yǎng)老的運(yùn)行過(guò)程；強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，建立獎(jiǎng)懲制度，對(duì)群眾認(rèn)可度高、養(yǎng)老成效好的互助養(yǎng)老場(chǎng)所進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)群眾認(rèn)可度低、效果不理想的互助養(yǎng)老場(chǎng)所要進(jìn)行問(wèn)責(zé)，并提出整改方案，督促落實(shí)到位。二是可以引入第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)互助養(yǎng)老運(yùn)行中的資金使用、服務(wù)情況等進(jìn)行全方位評(píng)估。三要多聽(tīng)取村民的意見(jiàn)。空巢老人及其家屬對(duì)互助養(yǎng)老的質(zhì)量有最為直觀的感受，政府要暢通民意表達(dá)和投訴渠道，保障空巢老人因?yàn)楣芾聿划?dāng)和服務(wù)不妥遭受不公平待遇時(shí)有投訴渠道。