● 黃 瑩 唐喬君 潘舒舒/文

監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)互相配合、互相制約。落實(shí)到具體案件中，監(jiān)檢程序的銜接成為關(guān)鍵問題。為此，Z省W市檢察院出臺(tái)了相關(guān)文件，確立了辦理職務(wù)犯罪案件的十項(xiàng)工作機(jī)制，規(guī)范試點(diǎn)期間職務(wù)犯罪案件提前介入、受理、審查、起訴、案后分析等各個(gè)環(huán)節(jié)。部分基層檢察院也與監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合會(huì)簽工作銜接方面的規(guī)范性文件，就檢察強(qiáng)制措施的作出、同步錄音錄像的移送和調(diào)取、退回補(bǔ)充偵查等進(jìn)一步細(xì)化，以協(xié)作促共建。本文以Z省W市職務(wù)犯罪案件的數(shù)據(jù)和實(shí)踐樣本為探討依據(jù)。

一、現(xiàn)狀管窺：職務(wù)犯罪案件的基本情況

根據(jù)樣本的數(shù)據(jù)分析，W市職務(wù)犯罪案件呈以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件罪名多集中在受賄罪、貪污罪、濫用職權(quán)罪、行賄罪等。以2020年辦理的案件為例，這四個(gè)罪名數(shù)量分別為40件、16件、11件、5件，占比達(dá)到總數(shù)的46%、 18.6%、13.2%、5%。［1］本文采用的部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于W市人民檢察院案件管理系統(tǒng)，數(shù)據(jù)采集中可能存在微小誤差。二是認(rèn)罪認(rèn)罰適用率逐年提高，自2018年修訂后的刑事訴訟法正式確定認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度以來，W市檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)高度重視在職務(wù)犯罪案件辦理中發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的優(yōu)勢(shì)。2018年至2020年的認(rèn)罪認(rèn)罰適用率分別為33%、78%、83%，適用率逐年提升。三是適用退回補(bǔ)充調(diào)查較少，其中2018年1件、2019年5件、2020年0件、2021年至今1件，比例均在4%以內(nèi)。四是案發(fā)地多以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為主，案件數(shù)量居前的為A區(qū)檢察院16件、B區(qū)檢察院8件、C縣檢察院7件，三地系該市經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，共受理案件31件，占全市案件總量的46%。

二、條分縷析：監(jiān)檢銜接的主要問題

（一）提前介入實(shí)際效果未達(dá)預(yù)期

檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的部分職務(wù)犯罪案件，通過“對(duì)證據(jù)收集、固定、法律適用等問題的。共同參與，體現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)的制約”［2］左衛(wèi)民、唐清宇：《制約模式：監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系模式思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第4期。。

1.提前介入時(shí)間不充分。Z省出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作配合的相關(guān)文件規(guī)定，提前介入后檢察人員審核案件材料的期限為15日。但是基層檢察院普遍反映提前介入實(shí)際閱卷時(shí)間過短，有些案件甚至在移送起訴前3、4天 （含周末）才邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。大部分職務(wù)犯罪案件涉及的犯罪事實(shí)多達(dá)十幾甚至幾十起，檢察人員要在十分緊迫的時(shí)間內(nèi)完成海量的證據(jù)審查工作。在留置案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)以盡早解除留置為由，催促閱卷進(jìn)度，審查效果可想而知。即便勉強(qiáng)完成閱卷審查工作，提出補(bǔ)充完善的意見，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身也沒有足夠時(shí)間進(jìn)一步調(diào)查取證，落實(shí)補(bǔ)充意見。

2.提前介入方式不規(guī)范。按照規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的重大疑難復(fù)雜案件在進(jìn)入審理階段后，可以書面商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員介入，并提供全部證據(jù)材料。但實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)口頭商情的情況?？陬^商情雖不違反規(guī)定，但由于非書面溝通，監(jiān)察人員重視度不高，補(bǔ)充調(diào)查意見不夠精準(zhǔn)，引導(dǎo)調(diào)查的作用未能充分發(fā)揮，提前介入工作流于形式。

3.提前介入反饋機(jī)制不明確。一是反饋主體不明確。相關(guān)規(guī)定中沒有明確反饋件的主體，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有以檢察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)承辦部門等各種名義進(jìn)行反饋的情況。二是反饋形式不統(tǒng)一。既有書面反饋，又有口頭反饋，即使是書面反饋也十分隨意，沒有固定的統(tǒng)一格式等。三是反饋效力存疑。監(jiān)察機(jī)關(guān)是否采納提前介入調(diào)查后提出的書面反饋建議，無明文規(guī)定，實(shí)踐中也存在爭(zhēng)議。

4.獲取證據(jù)資料不完整。檢察機(jī)關(guān)提前介入時(shí)案件證據(jù)材料收集完畢是較為理想的情況，但也存在部分證據(jù)收集工作尚未進(jìn)入收尾階段的情況。導(dǎo)致檢察人員審查的只能是部分證據(jù)材料，無法實(shí)現(xiàn)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)彌補(bǔ)取證漏洞、規(guī)范取證行為、補(bǔ)救取證瑕疵的預(yù)期效果。

（二）退回補(bǔ)充調(diào)查作用發(fā)揮面臨掣肘

1.對(duì)退回補(bǔ)充調(diào)查工作認(rèn)識(shí)不足。從2018年至2020年辦理的6件退查案件看，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)證要求都比較重視，均能及時(shí)提供，為檢察機(jī)關(guān)的精準(zhǔn)指控打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但部分監(jiān)察人員仍存在抵觸情緒。一是部分經(jīng)辦人會(huì)質(zhì)疑檢察人員為什么在提前介入時(shí)未提出補(bǔ)充意見，而需要退查予以解決。二是部分經(jīng)辦人對(duì)查辦案件的顧慮未消解。在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)言詞證據(jù)往往起到關(guān)鍵作用，但是言詞證據(jù)具有極強(qiáng)的主觀性，在監(jiān)察調(diào)查的任何階段，甚至在庭審過程中，也有出現(xiàn)過當(dāng)場(chǎng)翻供的案例，若無足夠的客觀證據(jù)印證，一旦退查，言詞證據(jù)恐難再進(jìn)一步突破。

2.強(qiáng)制措施與訴訟程序銜接邏輯尚未理順。如犯罪嫌疑人在檢察階段（刑事訴訟程序）采取的羈押強(qiáng)制措施為逮捕，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序中對(duì)應(yīng)的則為留置。退查時(shí)，如何變更強(qiáng)制措施，刑事訴訟法及監(jiān)察法沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中爭(zhēng)議較大。有學(xué)者認(rèn)為，退回補(bǔ)充調(diào)查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“案退人不退”的原則［3］參見卞建林：《配合與制約:監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，《法商研究》2019年第1期。，犯罪嫌疑人不再被采取留置措施，仍由檢察機(jī)關(guān)控制而非交還監(jiān)察機(jī)關(guān)羈押。［4］參見楊宇冠、高童非：《監(jiān)察機(jī)關(guān)留置問題研究》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期。但也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)刑事訴訟一直遵循“人案合一、人隨案走”的模式，前述銜接模式欠缺法理上的正當(dāng)性。實(shí)務(wù)中，臨時(shí)變通的辦法是案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查時(shí)，不變更犯罪嫌疑人逮捕的強(qiáng)制措施，不辦理退查的換押手續(xù)，由檢察機(jī)關(guān)出具相關(guān)證明文件商請(qǐng)看守所等羈押場(chǎng)所予以配合。

（三）配套機(jī)制建設(shè)存在位差

1.訴判不一案件的協(xié)商機(jī)制有待完善。目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三家的溝通機(jī)制僅有原則性規(guī)定，即審判機(jī)關(guān)在案件定性、處理等方面與檢察機(jī)關(guān)有重大分歧的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)溝通，聽取意見。實(shí)務(wù)中，由于缺乏操作細(xì)則，三方溝通不暢，案件處理有時(shí)會(huì)出現(xiàn)尷尬局面。如某縣黃某某貪污案，在判決前法院經(jīng)辦人以電話形式聽取監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的意見，但三方并未達(dá)成共識(shí)，法院最后判決未采納監(jiān)檢意見。再如柯某等人私分國(guó)有資產(chǎn)案，某縣檢察院經(jīng)第一次檢委會(huì)討論擬作相對(duì)不起訴處理，并征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見。監(jiān)察機(jī)關(guān)未及時(shí)反饋意見，該院第二次召開檢委會(huì)討論決定提起公訴。一審判決后，4名被告人上訴，二審改判其中2人免予刑事處罰。

2.未采取留置措施人員移交方式不明確。刑事訴訟法只規(guī)定對(duì)留置案件要先行拘留，但沒有規(guī)定對(duì)未留置案件檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取何種強(qiáng)制措施。在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)2018年1月至2019年7月未留置案件被調(diào)查人未當(dāng)面移交的共22件，這些案件多數(shù)是監(jiān)察機(jī)關(guān)將案卷移送至檢察院后，由檢察機(jī)關(guān)自行通知被調(diào)查人。雖然目前沒有出現(xiàn)被調(diào)查人脫逃的情形，但仍存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。事實(shí)上，個(gè)別地區(qū)已經(jīng)發(fā)生案件移交后未被留置人員沒有到案的情況。

3.認(rèn)罪認(rèn)罰協(xié)商機(jī)制流轉(zhuǎn)不暢。監(jiān)檢兩家對(duì)個(gè)案是否適用認(rèn)罪認(rèn)罰存在爭(zhēng)議是正?，F(xiàn)象。但由于監(jiān)察機(jī)關(guān)不同意適用認(rèn)罪認(rèn)罰而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)撤回認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的情況，在實(shí)務(wù)中卻時(shí)有出現(xiàn)。如某基層檢察院反映在辦理一起受賄案件中，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)與犯罪嫌疑人簽署了認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書，但監(jiān)察機(jī)關(guān)不認(rèn)可認(rèn)罪認(rèn)罰的結(jié)果，認(rèn)為量刑過輕，檢察機(jī)關(guān)最終未對(duì)被告人適用認(rèn)罪認(rèn)罰，量刑建議較原具結(jié)書上的相對(duì)加重。

三、優(yōu)化路徑：完善銜接機(jī)制的三個(gè)維度

（一）凝聚協(xié)作理念，形成辦案合力

1.監(jiān)檢配合協(xié)作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的法律依據(jù)是監(jiān)察法，調(diào)查權(quán)被定性為“不同于刑事偵查權(quán)”，因而難以將其劃入檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍之內(nèi)。［5］參見《調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年11月16日。人民檢察院具有從司法角度以居中和客觀的立場(chǎng)對(duì)整個(gè)司法活動(dòng)予以法律監(jiān)督的權(quán)力，是從司法監(jiān)察的視角來審視整個(gè)司法活動(dòng)。［6］肖亮、崔曉麗：《對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的司法詮釋》，《政治與法律》2008年第2期。對(duì)職務(wù)犯罪的打擊，需要監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)互助，順暢銜接。職務(wù)犯罪案件中監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的有序銜接就成為監(jiān)察法與刑事訴訟法“法法銜接”的重要體現(xiàn)。兩者各自分工，合力實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范地完成職務(wù)犯罪案件調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)高效精準(zhǔn)審查起訴的目標(biāo)。

2.落實(shí)以審判為中心的訴訟制度改革?！侗O(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?！北O(jiān)檢法三家在統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，檢察機(jī)關(guān)通過提前介入和退回補(bǔ)充調(diào)查等程序，引導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)共塑取證高標(biāo)準(zhǔn)，通過提前介入調(diào)查盡可能將刑事審判的證據(jù)和監(jiān)察調(diào)查階段的證據(jù)在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成高度的一致，及早解決在監(jiān)察階段出現(xiàn)的案件事實(shí)和證據(jù)的爭(zhēng)議和問題。其后通過退回補(bǔ)充調(diào)查引導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)彌補(bǔ)取證漏洞、補(bǔ)救取證瑕疵。

（二）完善辦案程序，提高辦案質(zhì)效

監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院的分工更為明確、科學(xué)，從各自的權(quán)力特點(diǎn)和層面實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的制約。刑事訴訟法對(duì)監(jiān)檢銜接配合機(jī)制作出了指導(dǎo)性的規(guī)定，大體是對(duì)監(jiān)察法條文的援引，鑒于實(shí)務(wù)中存在的辦案程序銜接問題，需構(gòu)建一套符合監(jiān)檢工作規(guī)律、簡(jiǎn)明高效、規(guī)范快捷的職務(wù)犯罪辦案銜接模式。

1.提高提前介入的精準(zhǔn)度。監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院可以就提前介入的原則、工作流程、介入的時(shí)間等方面達(dá)成一致意見，建議由監(jiān)察機(jī)關(guān)以明確的書面形式進(jìn)行商情。書面商請(qǐng)后，檢察機(jī)關(guān)指派由專業(yè)性較強(qiáng)的辦案人員組成的專案小組，履行提前介入職責(zé)。充分發(fā)揮監(jiān)察檢察工作會(huì)議、辦案人員定期會(huì)商等機(jī)制作用，在提前介入實(shí)現(xiàn)全面書面化的情況下，進(jìn)一步提高提前介入的精準(zhǔn)度。對(duì)介入的具體內(nèi)容和手段可以作出細(xì)化的規(guī)定，包括案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)認(rèn)定、定性定罪、法律適用以及采取強(qiáng)制措施等。

2.健全提前介入反饋機(jī)制。審查意見是提前介入調(diào)查的重要結(jié)果，審查意見的反饋十分重要。一是反饋建議應(yīng)當(dāng)以檢察機(jī)關(guān)的名義提出。提前介入調(diào)查的前提是由監(jiān)察機(jī)關(guān)提出介入，經(jīng)檢察長(zhǎng)同意后指定專案檢察官調(diào)查，此時(shí)的專案檢察官代表的是檢察機(jī)關(guān)，而不是某一公訴案件的經(jīng)辦人，所以以檢察機(jī)關(guān)名義反饋為妥。二是在反饋形式上進(jìn)一步規(guī)范。檢察院指派的檢察人員在確保充分閱卷、熟悉案件全貌后，根據(jù)自己的專業(yè)素養(yǎng)提出意見建議，并形成規(guī)范的文字材料，應(yīng)包含案件的基本情況、介入過程、形成的意見建議等。三是建立監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)反饋建議的文字材料留痕機(jī)制，確保可詢可查。

3.優(yōu)化案件退查流程。2021年9月國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第226、227條等對(duì)退回補(bǔ)充調(diào)查的定性、適用情形、程序等作出明確規(guī)定，特別是明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)要積極配合退回補(bǔ)充調(diào)查。雙方可召開退補(bǔ)聯(lián)席會(huì)，邀請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人和檢察機(jī)關(guān)的辦案人員等就案件需要補(bǔ)查的原因、方向、內(nèi)容進(jìn)行面對(duì)面交流溝通，并對(duì)退查提綱等重要內(nèi)容充分說明，充分認(rèn)識(shí)補(bǔ)查的必要性，以達(dá)到目的上的一致性，促成合力。

4.細(xì)化認(rèn)罪認(rèn)罰等配套協(xié)商機(jī)制。一是明確監(jiān)檢雙方負(fù)責(zé)溝通的具體部門，案件審理部門是監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審核部門，職務(wù)犯罪檢察部門是檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件的審查逮捕和起訴的部門。在會(huì)議紀(jì)要形成之前，可由檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪檢察部門與監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門負(fù)責(zé)。二是協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)通過會(huì)議紀(jì)要，以書面形式固定。三是根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察調(diào)查階段啟動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的條件相比刑事訴訟程序的條件更為嚴(yán)格［7］《監(jiān)察法》第31條規(guī)定，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，有下列情形之一的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在移送人民檢察院時(shí)提出從寬處罰的建議： （一）自動(dòng)投案，真誠(chéng)悔罪悔過的；（二）積極配合調(diào)查工作，如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的；（三）積極退贓，減少損失的；（四）具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國(guó)家重大利益等情形的。，這就容易出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)未提出從寬處罰建議，但是在審查起訴過程中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為符合刑事訴訟法規(guī)定的啟動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序的情形。一般而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取監(jiān)察機(jī)關(guān)意見。

5.完善未留置被調(diào)查人員交接機(jī)制。移送審查起訴時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)建議對(duì)被調(diào)查人員采取強(qiáng)制措施的案件，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)將案卷和被調(diào)查人當(dāng)面同步移送至檢察院。《實(shí)施條例》第220條規(guī)定，對(duì)于未采取留置措施的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件具體情況，向人民檢察院提出對(duì)被調(diào)查人采取刑事強(qiáng)制措施的建議。實(shí)踐當(dāng)中此類案件如何操作未作明確規(guī)定。按目前的運(yùn)行情況，案卷和被調(diào)查人員當(dāng)面同步移交是最能厘清責(zé)任，確保未被留置的被調(diào)查人員安全交接的方式。交接之后，檢察機(jī)關(guān)可以視情況作出決定。

（三）借力數(shù)字改革，賦能案件辦理

某省公檢法已經(jīng)實(shí)現(xiàn)一體化數(shù)字化辦案系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)采集共享，以一份電子卷宗辦案。監(jiān)察系統(tǒng)同樣可以借助數(shù)字辦案，探索建立數(shù)字化辦案機(jī)制，從而解決提前介入方式的隨意性、隨案移送財(cái)物混亂等問題，實(shí)現(xiàn)辦案行為的留痕與可追溯性。

1.構(gòu)建清晰的證據(jù)脈絡(luò)。圍繞犯罪事實(shí)，在證據(jù)框架結(jié)構(gòu)內(nèi)，借助數(shù)字化平臺(tái)對(duì)涉案證據(jù)進(jìn)行智能梳理。特別是在證據(jù)數(shù)量比較龐雜的情況下，這種方式有助于判斷所持證據(jù)是否充分。如貪污、受賄、濫用職權(quán)案中，通過數(shù)字化證據(jù)重組，可以主犯為核心，以其他涉案人員為脈絡(luò)分層展現(xiàn)，同時(shí)每個(gè)分層鎖定相應(yīng)證據(jù)庫，列明金額等重要內(nèi)容，案件全貌一覽無遺。

2.實(shí)現(xiàn)證據(jù)材料的數(shù)字化?？紤]到監(jiān)察辦案的特殊性和保密性，根據(jù)相關(guān)法律及法規(guī)對(duì)必須移送的證據(jù)材料進(jìn)行數(shù)字化處理，形成電子卷宗，這樣有利于固定相關(guān)證據(jù)和加強(qiáng)移送材料的規(guī)范化。