吳清翠，王 甜，徐 寬

中國(guó)人民警察大學(xué) 研究生院，河北 廊坊 065000

一、國(guó)籍管理概述

自然人的國(guó)籍是指一個(gè)人屬于一個(gè)國(guó)家的國(guó)民或者公民的法律資格，它體現(xiàn)了自然人與國(guó)家的法律上的聯(lián)系[1]。基于這種法律聯(lián)系，自然人接受國(guó)籍國(guó)的法律管轄，服從國(guó)家的屬人優(yōu)越權(quán)，享有和承擔(dān)該國(guó)法律為本國(guó)人所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)國(guó)家負(fù)有效忠的義務(wù)；同時(shí)，這種法律關(guān)系從國(guó)際方面講，也是國(guó)家對(duì)具有本國(guó)國(guó)籍的人實(shí)行外交保護(hù)的法律依據(jù)[2]。

我國(guó)國(guó)籍管理是指公安機(jī)關(guān)出入境管理部門依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)籍法》)的規(guī)定對(duì)具有國(guó)籍沖突的自然人的國(guó)籍進(jìn)行認(rèn)定，或者根據(jù)自然人的意思表示對(duì)其國(guó)籍進(jìn)行變更、登記、確認(rèn)的行政行為。我國(guó)國(guó)籍管理包括對(duì)國(guó)籍沖突人員進(jìn)行國(guó)籍認(rèn)定，以及依法受理審批退出國(guó)籍、恢復(fù)國(guó)籍、加入國(guó)籍申請(qǐng)等。國(guó)籍認(rèn)定是國(guó)籍管理的職能部門根據(jù)《國(guó)籍法》及相關(guān)法規(guī)，依法對(duì)相對(duì)人的國(guó)籍身份進(jìn)行審查，并給予認(rèn)定、證明的行政行為[3]。受理審批退出國(guó)籍、恢復(fù)國(guó)籍、加入國(guó)籍申請(qǐng)是公安機(jī)關(guān)出入境管理部門依法受理的行政許可業(yè)務(wù)。

本文所研究的我國(guó)國(guó)籍管理實(shí)務(wù)問題是指公安機(jī)關(guān)出入境管理部門在國(guó)籍管理過程中遇到的各種不利于國(guó)籍管理工作開展的問題，旨在提出問題，找到對(duì)策，推動(dòng)國(guó)籍管理制度改革。

二、我國(guó)國(guó)籍管理現(xiàn)狀

受理國(guó)籍申請(qǐng)的機(jī)關(guān)，在國(guó)內(nèi)為當(dāng)?shù)厥?、縣公安局。受理國(guó)籍認(rèn)定、加入國(guó)籍、恢復(fù)國(guó)籍、退出國(guó)籍的申請(qǐng)，最終由公安部確定國(guó)籍并頒發(fā)國(guó)籍證書。國(guó)籍認(rèn)定由公安機(jī)關(guān)出入境管理部門依據(jù)《國(guó)籍法》作出，為后續(xù)相關(guān)工作提供基礎(chǔ)判定，如簽證簽發(fā)、永居證申辦前的國(guó)籍審查，涉外案(事)件外籍身份的確認(rèn)，國(guó)籍沖突兒童的落戶登記，國(guó)籍沖突情形的住宿登記辦理等。當(dāng)認(rèn)定當(dāng)事人具有中國(guó)國(guó)籍時(shí)，當(dāng)事人可以按照戶籍管理規(guī)定進(jìn)行戶口登記，也可以申請(qǐng)退出中國(guó)國(guó)籍而被承認(rèn)具有他國(guó)國(guó)籍。有的當(dāng)事人被認(rèn)定具有外國(guó)國(guó)籍，就納入外國(guó)人管理范疇，對(duì)其進(jìn)行簽證簽發(fā)延期或者居留證件辦理等。

三、我國(guó)國(guó)籍管理實(shí)務(wù)問題

自中華人民共和國(guó)成立至1980年《國(guó)籍法》正式頒布實(shí)施，我國(guó)國(guó)籍管理制度越來越完善，形成了一個(gè)統(tǒng)一穩(wěn)定的國(guó)籍政策。而且我國(guó)國(guó)籍管理政策遵守國(guó)際公約，為著力消除無國(guó)籍人和避免國(guó)籍沖突情形作出努力。然而，在人員全球化流動(dòng)的今天，我國(guó)國(guó)籍管理工作遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)一些值得關(guān)注的問題。

(一)國(guó)籍認(rèn)定結(jié)果不準(zhǔn)確

國(guó)籍認(rèn)定是國(guó)家職能機(jī)關(guān)對(duì)具有國(guó)籍沖突的自然人是否具有中國(guó)國(guó)籍的一種確認(rèn)，結(jié)果必須是唯一準(zhǔn)確的，然而在實(shí)際國(guó)籍管理工作中存在著國(guó)籍認(rèn)定職能部門意見不一致、國(guó)籍認(rèn)定不準(zhǔn)確、國(guó)籍認(rèn)定結(jié)果反復(fù)等情形。

1.存在重復(fù)認(rèn)定國(guó)籍情形。假設(shè)A在國(guó)外出生，父母一方為中國(guó)人。第一種情況：A持有外國(guó)護(hù)照到中國(guó)駐外使領(lǐng)館申請(qǐng)簽證，駐外使領(lǐng)館認(rèn)定A不具有中國(guó)國(guó)籍，給其簽發(fā)入境簽證。A持入境簽證到國(guó)內(nèi)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門辦理簽證延期或者居留許可申請(qǐng)等業(yè)務(wù)時(shí)，地市級(jí)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門需要對(duì)其國(guó)籍情況進(jìn)行再次認(rèn)定。第二種情況：公安機(jī)關(guān)出入境管理部門認(rèn)定A不具有中國(guó)國(guó)籍，給其簽發(fā)了居留許可。為了方便居住、生活、學(xué)習(xí)，A擬申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留，此時(shí)需要再次對(duì)其進(jìn)行國(guó)籍認(rèn)定。

2.國(guó)籍認(rèn)定的“定居”標(biāo)準(zhǔn)不明確?！秶?guó)籍法》第五條明確規(guī)定父母雙方或一方為中國(guó)公民，本人出生在外國(guó)，具有中國(guó)國(guó)籍；但父母雙方或一方為中國(guó)公民并定居在外國(guó)，本人出生時(shí)即具有外國(guó)國(guó)籍的，不具有中國(guó)國(guó)籍。因此，對(duì)于在國(guó)外出生人員的國(guó)籍認(rèn)定需要考察其父母是否在國(guó)外定居。然而，一些國(guó)家有明確的永久居留制度，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等，有的國(guó)家則沒有，如土耳其、巴基斯坦、越南等。認(rèn)定“定居”標(biāo)準(zhǔn)的不明確，導(dǎo)致前后認(rèn)定結(jié)果不一致。

3.國(guó)籍認(rèn)定職能分散且存在不一致情形。在國(guó)外，申請(qǐng)中國(guó)護(hù)照或者中國(guó)簽證的人員需要經(jīng)過駐外使領(lǐng)館的國(guó)籍認(rèn)定；在國(guó)內(nèi)，則需要公安機(jī)關(guān)出入境管理部門進(jìn)行國(guó)籍認(rèn)定。由于部門間標(biāo)準(zhǔn)不一致，存在著國(guó)籍認(rèn)定結(jié)果不一致情形。

(二)國(guó)籍認(rèn)定程序不規(guī)范

《國(guó)籍法》規(guī)定：受理國(guó)籍申請(qǐng)的機(jī)關(guān)，在國(guó)內(nèi)為當(dāng)?shù)厥?、縣公安局，在國(guó)外為中國(guó)外交代表機(jī)關(guān)和領(lǐng)事機(jī)關(guān)。加入、退出和恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的申請(qǐng)，由公安部審批，經(jīng)批準(zhǔn)的，由公安部發(fā)給證書。法律條文只對(duì)國(guó)籍申請(qǐng)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范，但缺乏對(duì)國(guó)籍認(rèn)定程序的規(guī)定。

(三)國(guó)籍申請(qǐng)條件不具體

國(guó)籍申請(qǐng)是指申請(qǐng)退出、恢復(fù)、加入中國(guó)國(guó)籍?！秶?guó)籍法》第七條、第十條、第十三條分別規(guī)定了加入、退出、恢復(fù)國(guó)籍的申請(qǐng)條件，但三種情形均規(guī)定具有正當(dāng)理由即可。然而，“具有正當(dāng)理由”是一個(gè)非常籠統(tǒng)且不好界定的條件，在實(shí)踐中并無其他相應(yīng)的管理規(guī)范或?qū)嵤┘?xì)則對(duì)國(guó)籍申請(qǐng)審批原則或具體標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，缺乏操作性。當(dāng)前，國(guó)籍申請(qǐng)業(yè)務(wù)量各地不均，退出國(guó)籍業(yè)務(wù)完成數(shù)量占比較大，因國(guó)籍申請(qǐng)條件寬泛、可操作性差，導(dǎo)致恢復(fù)國(guó)籍及加入國(guó)籍業(yè)務(wù)完成量占比較小。

(四)國(guó)籍管理手段落后

1.缺乏信息化管理。目前，國(guó)籍審批和國(guó)籍認(rèn)定工作沒有錄入系統(tǒng)，以紙質(zhì)材料提交申請(qǐng)、下發(fā)國(guó)籍證書。這既不利于提高工作效率，也不利于檔案保存。國(guó)籍認(rèn)定結(jié)果只有參與受理審批的公安機(jī)關(guān)出入境管理部門掌握，如申請(qǐng)人不提供國(guó)籍證書，則其他出入境管理部門或邊檢部門無從核查該人國(guó)籍變動(dòng)情況，不利于國(guó)家移民管理部門整體工作的開展。

2.缺乏固定化流程。在公安機(jī)關(guān)出入境管理部門負(fù)責(zé)的外國(guó)人管理工作中，很多時(shí)候都需要對(duì)國(guó)籍進(jìn)行認(rèn)定。該項(xiàng)內(nèi)容因融入外國(guó)人簽證簽發(fā)、外國(guó)人住宿登記管理等工作流程內(nèi)部，并沒有作為單獨(dú)工作記錄存檔，沒有具體的工作流程。國(guó)籍認(rèn)定缺乏具體的操作規(guī)范，也一直未被列為單獨(dú)的行政確認(rèn)事項(xiàng)，目前僅作為出入境管理工作中的一個(gè)審查項(xiàng)目，國(guó)籍認(rèn)定的主管機(jī)關(guān)、認(rèn)定對(duì)象、申請(qǐng)材料、認(rèn)定程序、認(rèn)定結(jié)果證明等均無法律法規(guī)或業(yè)務(wù)規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。這導(dǎo)致出入境管理部門往往只能依靠對(duì)相關(guān)法律的解讀和日常積累的工作經(jīng)驗(yàn)開展此項(xiàng)工作[4]。

3.國(guó)籍與戶籍缺乏銜接。經(jīng)國(guó)籍認(rèn)定具有中國(guó)國(guó)籍的人是否應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制登記戶口？是否應(yīng)該強(qiáng)制其明確國(guó)籍登記戶籍，辦理中國(guó)護(hù)照出境？其落戶后繼續(xù)使用外國(guó)證件應(yīng)該如何處理？這些問題在國(guó)籍管理制度和戶籍管理制度中沒有規(guī)定。在國(guó)籍變更程序中，退籍后的戶口注銷銜接得很好，但對(duì)于應(yīng)該在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)領(lǐng)取退籍證書，應(yīng)該在領(lǐng)取退籍證書多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)辦理停居留證件還不明確。對(duì)于申請(qǐng)人入籍或恢復(fù)國(guó)籍后的原國(guó)籍應(yīng)該如何處理不明確，缺乏入籍及恢復(fù)國(guó)籍后的落戶規(guī)定。

4.國(guó)籍管理主動(dòng)性差。國(guó)籍管理是一項(xiàng)依申請(qǐng)開展的行政管理活動(dòng)，只要申請(qǐng)人不到公安部門辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，工作人員幾乎無法發(fā)現(xiàn)國(guó)籍相關(guān)問題，國(guó)籍管理工作主動(dòng)性差[5]。在實(shí)踐中，有的申請(qǐng)人長(zhǎng)期使用外國(guó)護(hù)照作為身份證件，但在一次辦理簽證延期過程中被告知仍具有中國(guó)國(guó)籍。

(五)事實(shí)雙重國(guó)籍客觀存在

《國(guó)籍法》明確規(guī)定，不承認(rèn)雙重國(guó)籍，但由于各個(gè)國(guó)家國(guó)籍法適用沖突，以及部分加入外籍人員不主動(dòng)申報(bào)，加之《國(guó)籍法》缺乏責(zé)任條款，存在著事實(shí)上的雙重國(guó)籍情況[6]。例如，2018年發(fā)現(xiàn)一長(zhǎng)期在國(guó)內(nèi)生活并在當(dāng)?shù)刂髽I(yè)任職的外國(guó)人仍然具有中國(guó)國(guó)籍，其常住戶籍仍然沒有被注銷。個(gè)別投資移民獲取他國(guó)護(hù)照后并沒有注銷國(guó)內(nèi)戶籍，回到中國(guó)使用中國(guó)身份證，在外國(guó)使用外國(guó)護(hù)照。一部分在中國(guó)出生的跨國(guó)婚姻兒童，因出生在中國(guó)具有中國(guó)國(guó)籍，但由于外籍父母國(guó)籍法按照血統(tǒng)主義給予其外籍父母國(guó)國(guó)籍，導(dǎo)致他們既具有中國(guó)國(guó)籍，又具有外國(guó)國(guó)籍。

(六)國(guó)籍管理法律依據(jù)不完善

從時(shí)間上看，《國(guó)籍法》及國(guó)籍管理配套規(guī)范性文件制定時(shí)間都比較早，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)已發(fā)生很大變化，部分內(nèi)容與新時(shí)代國(guó)籍管理實(shí)際不相適應(yīng)。從體系上看，《國(guó)籍法》在一定時(shí)間內(nèi)較好地處理了我國(guó)國(guó)籍事務(wù)，但隨著時(shí)代、社會(huì)、國(guó)際環(huán)境變化，其在實(shí)施過程中遇到與實(shí)踐不相適應(yīng)等問題，缺乏法律解釋或?qū)嵤┘?xì)則等其他配套性文件。從內(nèi)容上看，《國(guó)籍法》存在著對(duì)于國(guó)籍認(rèn)定的關(guān)鍵概念“定居”規(guī)定不明確、國(guó)籍申請(qǐng)條件中的“具有其他正當(dāng)理由”相對(duì)籠統(tǒng)、國(guó)籍與戶籍銜接規(guī)定缺失、沒有違法責(zé)任等強(qiáng)制性條款等問題。從實(shí)踐上看，在執(zhí)行國(guó)籍管理過程中，公安部以對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市所提出具體事務(wù)問題進(jìn)行復(fù)函的形式給予指導(dǎo)，但個(gè)案答復(fù)較多，可供參照?qǐng)?zhí)行的判例性指示較少。

四、我國(guó)國(guó)籍管理工作改進(jìn)建議

(一)完善國(guó)籍法律體系

1.修改《國(guó)籍法》實(shí)體性內(nèi)容。一是明確“定居”標(biāo)準(zhǔn)?！秶?guó)籍法》第五條、第九條規(guī)定都提到“定居”國(guó)外。在工作中遇到的在國(guó)外定居類型有很多情況，如：(1)實(shí)際長(zhǎng)期居住在有永久居留制度的國(guó)家并且具有永久居留資格。(2)實(shí)際長(zhǎng)期居住在有永久居留制度的國(guó)家但不具有該國(guó)家永久居留資格。(3)實(shí)際長(zhǎng)期居住在沒有永久居留制度的國(guó)家。由于每個(gè)國(guó)家是否有永久居留制度，以及各個(gè)國(guó)家對(duì)“定居”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，因此需要明確一個(gè)中國(guó)國(guó)籍認(rèn)定參照的中國(guó)“定居”標(biāo)準(zhǔn)，不能以其他國(guó)家的“定居”標(biāo)準(zhǔn)來決定中國(guó)國(guó)籍的認(rèn)定。一段時(shí)間以來，對(duì)未成年人國(guó)籍認(rèn)定時(shí)，只看其父母有無在國(guó)外定居，按照《國(guó)籍法》第五條進(jìn)行判定。父母定居情況判定標(biāo)準(zhǔn)如下：在有長(zhǎng)期居留、永久居留制度的國(guó)家，以其取得永久居留權(quán)或者長(zhǎng)期居留權(quán)(“形式定居”)作為定居證明；在沒有永久居留制度的國(guó)家以其“是否在住在國(guó)連續(xù)居留滿2年或者5年內(nèi)累計(jì)不少于30個(gè)月”(“事實(shí)定居”)作為判定依據(jù)。對(duì)成年人認(rèn)定國(guó)籍時(shí)，按照《國(guó)籍法》第九條進(jìn)行判定，“定居”標(biāo)準(zhǔn)參照以上。建議制定分層次“定居”標(biāo)準(zhǔn)：第一層，對(duì)于有形式定居制度的國(guó)家以這種定居資格來認(rèn)定；符合取得條件但沒有申請(qǐng)，認(rèn)定為沒有定居。第二層，對(duì)于沒有形式定居制度的國(guó)家以連續(xù)居住或者長(zhǎng)期居住一定時(shí)間來認(rèn)定，該時(shí)間應(yīng)由國(guó)家根據(jù)實(shí)際情況或?qū)ζ渌麌?guó)家考量后予以確定。第三層，留有自由裁量空間，在特殊情況下按照個(gè)案研究確定，該特殊情況需要在實(shí)踐中不斷積累和調(diào)整。二是明確國(guó)籍認(rèn)定職責(zé)及分工。建議在《國(guó)籍法》中增加國(guó)籍認(rèn)定內(nèi)容，形成以在國(guó)外使領(lǐng)館認(rèn)定國(guó)籍為原則，在國(guó)內(nèi)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門辦理國(guó)籍申請(qǐng)為程序的統(tǒng)一做法。通過在駐外使領(lǐng)館派駐移民官等形式，對(duì)在國(guó)外以外國(guó)人身份申領(lǐng)中國(guó)簽證或申請(qǐng)中國(guó)護(hù)照的人員確定國(guó)籍，即：只要出國(guó)后取得外國(guó)護(hù)照且具有中國(guó)簽證就承認(rèn)其外籍；沒有出國(guó)境即獲得外籍護(hù)照的一律不予承認(rèn)，除非其申請(qǐng)退出中國(guó)國(guó)籍。對(duì)于歷史遺留問題在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一申報(bào)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，認(rèn)定后將結(jié)果登記在案，并通報(bào)全國(guó)移民系統(tǒng)[7]。三是修改自動(dòng)喪失國(guó)籍條款。建議將自動(dòng)喪失國(guó)籍條款修改為登記喪失國(guó)籍條款，因在外國(guó)定居或者其他合法方式取得外國(guó)國(guó)籍的到國(guó)籍管理機(jī)關(guān)登記，登記核查后喪失國(guó)籍。同時(shí)，禁止國(guó)家工作人員、軍人、掌握國(guó)家秘密人員，以及畏罪潛逃人員等登記喪失中國(guó)國(guó)籍。以列舉方式規(guī)定禁止退出國(guó)籍或者禁止喪失國(guó)籍條款，并設(shè)置兜底條款，確保國(guó)家利益不受損害。四是增設(shè)違法責(zé)任或者強(qiáng)制執(zhí)行章節(jié)。在現(xiàn)實(shí)工作中，存在著申請(qǐng)退出中國(guó)國(guó)籍后反悔，拒絕領(lǐng)取國(guó)籍證書，不愿意放棄中國(guó)國(guó)籍的情形。對(duì)此，建議設(shè)計(jì)不按規(guī)定辦理國(guó)籍事務(wù)的相應(yīng)處罰及其法律后果?；蛘哒f，賦權(quán)予以強(qiáng)制執(zhí)行，如強(qiáng)制注銷戶籍、宣告國(guó)籍喪失、限制國(guó)籍變更申請(qǐng)次數(shù)等，以維護(hù)國(guó)籍的嚴(yán)肅性。

2.制定《國(guó)籍法》實(shí)施細(xì)則規(guī)定程序性內(nèi)容。一是在程序上增加國(guó)籍與戶籍管理銜接制度。建議規(guī)定在退出中國(guó)國(guó)籍證書后一定時(shí)間內(nèi)注銷戶籍，并規(guī)定違法責(zé)任。在一定時(shí)間內(nèi)，如三個(gè)月內(nèi)(時(shí)間的設(shè)定需要考慮留出處理與戶籍相關(guān)的事務(wù)注銷變更事宜，如動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)過戶、財(cái)產(chǎn)變更等)不按照規(guī)定注銷戶籍，則退籍證書失去效力。在恢復(fù)國(guó)籍后的恢復(fù)戶籍設(shè)計(jì)中，可考慮按照在戶籍原來所在地恢復(fù)原有戶籍，經(jīng)原有戶籍直接相關(guān)人員同意，恢復(fù)其中國(guó)戶籍，特殊情況參照現(xiàn)有戶籍登記、戶籍遷移政策給予獨(dú)立落戶，然后再根據(jù)一般戶籍規(guī)定予以分戶、遷移等。在加入中國(guó)國(guó)籍后的戶籍銜接中，考慮參照一般戶籍登記、戶口遷移規(guī)定將戶口落到最密切聯(lián)系人的戶籍上，或者在最密切聯(lián)系地，以合理事由落戶。以上兩個(gè)環(huán)節(jié)涉及外國(guó)人移民到我國(guó)并落戶，需要考慮我國(guó)國(guó)民尚不能自由遷移戶籍的國(guó)情與現(xiàn)狀，參照相關(guān)規(guī)定對(duì)可以直接落戶的外國(guó)人予以一定限制(如，要求有房產(chǎn)或者一定期限的納稅時(shí)間、居住時(shí)間等)，避免給予加入中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人超國(guó)民待遇。二是細(xì)化恢復(fù)國(guó)籍以及加入國(guó)籍的條件和操作流程。其一，華裔恢復(fù)或者加入國(guó)籍從寬。出于民族情感和文化認(rèn)同以及血緣因素，對(duì)華裔恢復(fù)加入中國(guó)國(guó)籍應(yīng)當(dāng)從寬，這也在一定程度上有利于解決華人落葉歸根以及與家人團(tuán)聚的情感需要。其二，中國(guó)人的近親屬加入國(guó)籍需要考慮配額。其關(guān)乎普通群眾利益，尤其是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)解決婚姻問題以及跨國(guó)婚姻后續(xù)問題的特殊群體民生問題。其三，對(duì)其他種類人員需要開展移民測(cè)試，且從嚴(yán)考量。如，對(duì)于與中國(guó)文化差異較大的其他種類人員，在國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期居住就業(yè)生活后申請(qǐng)入籍，應(yīng)該從嚴(yán)，除符合國(guó)家戰(zhàn)略人才等特殊原因的應(yīng)予以限制。其四，參照不準(zhǔn)入境人員設(shè)計(jì)不準(zhǔn)入籍人員標(biāo)準(zhǔn)，如可考慮國(guó)家安全、社會(huì)秩序安全、公共衛(wèi)生安全、民族情感等方面。其五，增加社區(qū)融入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來考量群眾接受度，如是否遵守社區(qū)服務(wù)管理、是否對(duì)社區(qū)公益事業(yè)作出貢獻(xiàn)、有無不服從社區(qū)衛(wèi)生和防疫管理規(guī)定等相關(guān)表現(xiàn)等。

3.完善戶籍管理相關(guān)規(guī)定。完善我國(guó)戶籍管理與國(guó)籍管理相關(guān)的“戶籍登記”“注銷戶籍”等規(guī)定，以法律或政策形式對(duì)戶籍管理中涉及國(guó)籍變更的情形予以規(guī)制。

(二)明確國(guó)籍管理隊(duì)伍組成及職權(quán)范圍

國(guó)籍管理業(yè)務(wù)涉及派出所戶籍管理人員、外國(guó)人住宿登記工作人員、外國(guó)人簽證簽發(fā)管理工作人員、涉外案(事)件辦理工作人員、國(guó)籍業(yè)務(wù)辦理人員、派遣的駐外國(guó)籍管理工作人員等。國(guó)籍認(rèn)定由公安機(jī)關(guān)出入境管理部門負(fù)責(zé)，其他工作人員日常業(yè)務(wù)的開展都涉及業(yè)務(wù)對(duì)象國(guó)籍認(rèn)定，當(dāng)國(guó)籍認(rèn)定不明確或有疑問時(shí)需向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門核查。建議明確國(guó)內(nèi)國(guó)籍認(rèn)定結(jié)果要由公安機(jī)關(guān)出入境管理部門出具，因其他業(yè)務(wù)需要進(jìn)行國(guó)籍認(rèn)定的，在公安機(jī)關(guān)出入境管理部門未出具國(guó)籍認(rèn)定結(jié)果之前不能辦理具體業(yè)務(wù)，駐外使領(lǐng)館對(duì)中國(guó)護(hù)照的首次發(fā)放必須先行開展國(guó)籍認(rèn)定；明確國(guó)籍申請(qǐng)?jiān)趪?guó)內(nèi)要由公安機(jī)關(guān)出入境管理部門受理，國(guó)外由公安部委托的外交機(jī)構(gòu)受理或者派駐移民官；國(guó)籍認(rèn)定結(jié)果或者國(guó)籍證書頒發(fā)后要由戶籍管理部門進(jìn)行國(guó)籍與戶籍間的對(duì)接，確保人口管理工作銜接順暢。當(dāng)然，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，國(guó)籍管理工作量也不平均，可根據(jù)本地常住境外人員數(shù)量確定國(guó)籍管理機(jī)構(gòu)工作人員的具體設(shè)置，確保工作人員與工作量成正相關(guān)。

(三)提升國(guó)籍管理信息化平臺(tái)建設(shè)水平

1.研發(fā)符合工作需要的國(guó)籍管理系統(tǒng)，或在現(xiàn)有全國(guó)出入境管理信息系統(tǒng)中增加國(guó)籍管理模塊，將已取得國(guó)籍證書或已進(jìn)行國(guó)籍認(rèn)定的申請(qǐng)人信息錄入系統(tǒng)，使國(guó)籍管理工作成果數(shù)據(jù)化，檔案信息電子化，形成國(guó)籍庫(kù)。

2.經(jīng)國(guó)籍認(rèn)定后不具有中國(guó)國(guó)籍的登記上報(bào)國(guó)籍認(rèn)定結(jié)果，納入外國(guó)實(shí)有人口管理。經(jīng)國(guó)籍認(rèn)定后具有中國(guó)國(guó)籍的：一是申請(qǐng)退出中國(guó)國(guó)籍，退出后在系統(tǒng)內(nèi)登記并注銷戶籍；二是放棄外國(guó)國(guó)籍，辦理落戶登記，登記后在系統(tǒng)內(nèi)標(biāo)記已認(rèn)定并落戶。

3.加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)，重視國(guó)籍庫(kù)與戶籍庫(kù)的銜接，暢通數(shù)據(jù)庫(kù)間相互核查通道，確保我國(guó)有戶籍信息人員持有外國(guó)護(hù)照入境時(shí)能夠被發(fā)現(xiàn)，及時(shí)予以處理。

(四)加強(qiáng)國(guó)籍管理協(xié)作

1.建立公安部與外交部的有效溝通機(jī)制。一是建議協(xié)調(diào)外交部駐外使領(lǐng)館將我國(guó)公民在外國(guó)定居或取得外國(guó)國(guó)籍情況通報(bào)至公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)根據(jù)所掌握情況開展人口(注銷戶籍)和出入境管理(國(guó)籍認(rèn)定)工作。二是建議建立公安機(jī)關(guān)向駐外使領(lǐng)館的信息互通或核查機(jī)制，公安部門在受理國(guó)籍申請(qǐng)業(yè)務(wù)時(shí)，可通過信息核查機(jī)制向駐外使領(lǐng)館調(diào)查核實(shí)申請(qǐng)人在國(guó)外定居或違法犯罪情況。另外，建議將已經(jīng)發(fā)放加入或者恢復(fù)國(guó)籍證書的原外籍人員通報(bào)至我國(guó)駐該國(guó)使領(lǐng)館。三是保持駐外使領(lǐng)館和國(guó)內(nèi)公安機(jī)關(guān)認(rèn)定國(guó)籍結(jié)果的一致性。國(guó)籍認(rèn)定應(yīng)該設(shè)有救濟(jì)程序，在救濟(jì)程序沒有結(jié)束前，暫停國(guó)籍相關(guān)業(yè)務(wù)辦理。國(guó)家內(nèi)外對(duì)國(guó)籍認(rèn)定應(yīng)該執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)國(guó)家政策的穩(wěn)定和政府權(quán)威。

2.加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)同管理。加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門與戶政管理部門密切聯(lián)系，建立信息存疑核查制度和信息通報(bào)制度，確保國(guó)籍、戶籍業(yè)務(wù)銜接順暢，共同做好國(guó)家人口管理工作。退出中國(guó)國(guó)籍的申請(qǐng)人需要到公安機(jī)關(guān)戶政部門注銷戶籍，加入或恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍人員需要辦理落戶手續(xù)，國(guó)籍有爭(zhēng)議人員未經(jīng)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門國(guó)籍認(rèn)定不予落戶。

(五)加強(qiáng)國(guó)籍管理政策研究宣傳

倡導(dǎo)專家學(xué)者與移民管理工作人員聯(lián)合，持續(xù)研究當(dāng)前國(guó)情下的國(guó)籍管理政策，指導(dǎo)國(guó)籍管理實(shí)踐和國(guó)籍管理立法工作。加強(qiáng)對(duì)國(guó)籍法理或《國(guó)籍法》制定初衷以及國(guó)際法相關(guān)準(zhǔn)則的學(xué)習(xí)研究，更好地理解國(guó)籍管理法律依據(jù)，更加科學(xué)合理地開展執(zhí)法、宣傳工作，引導(dǎo)大家形成正確的國(guó)籍意識(shí)，遵守國(guó)籍管理法律。

五、結(jié)語

國(guó)籍管理事關(guān)國(guó)家全局，牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)于國(guó)籍管理改革、《國(guó)籍法》修訂應(yīng)當(dāng)持十分審慎的態(tài)度。在保持我國(guó)單一國(guó)籍制度不變基礎(chǔ)上，對(duì)公安機(jī)關(guān)國(guó)籍管理實(shí)踐具體內(nèi)容和環(huán)節(jié)進(jìn)行完善，有利于進(jìn)一步提高我國(guó)國(guó)籍管理制度的科學(xué)化水平。相信在眾多專家學(xué)者及政策制定者共同努力下，一定可以逐步解決改革進(jìn)程中遇到的國(guó)籍管理問題，更好地推動(dòng)我國(guó)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化。