孫永平

（中國南水北調(diào)集團有限公司科技發(fā)展部，100097，北京）

跨流域調(diào)水工程是關(guān)系國計民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有準(zhǔn)公益性、多目標(biāo)性、利益主體復(fù)雜性以及管理復(fù)雜性等特征。改革開放以來，為解決缺水地區(qū)水資源緊張問題，我國陸續(xù)規(guī)劃建設(shè)了一大批不同類型、不同規(guī)模的流域性、區(qū)域性調(diào)水工程，如南水北調(diào)工程、引灤入津工程、引江濟太工程等，解決了由于水資源時空分布不均導(dǎo)致的水資源短缺及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活用水困難等問題，有的調(diào)水工程同時承擔(dān)了航運、發(fā)電、防洪、除澇等功能。

進入新時代，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，強化生態(tài)文明建設(shè)、踐行綠色發(fā)展理念逐步深化。跨流域調(diào)水工程也隨之加快綠色轉(zhuǎn)型，以實現(xiàn)工程與經(jīng)濟、社會、生態(tài)和諧發(fā)展。但跨流域調(diào)水工程多為復(fù)雜巨系統(tǒng)，往往多主體交織，多種矛盾和利益關(guān)系交互，要保證其綠色運行管理，需遵循綠色發(fā)展理念并應(yīng)用科學(xué)方法，方能最終實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的目的。

一、綠色運行績效路徑框架體系

綜合分析來看，當(dāng)前我國典型調(diào)水工程綠色運行績效仍有待提高，基于多主體視角的研究結(jié)論為：政策連續(xù)性、監(jiān)管水平與公眾認(rèn)知水平的組態(tài)化因素是影響調(diào)水工程綠色運行績效的關(guān)鍵多重因素。因此，在多主體視角下，研究構(gòu)建多主體合作、多因素協(xié)調(diào)的提升跨流域調(diào)水工程綠色運行績效整體路徑框架體系，見圖1。

圖1 跨流域調(diào)水工程綠色運行績效提升路徑框架

跨流域調(diào)水工程實現(xiàn)綠色運行管理，首先要遵循綠色發(fā)展理念，構(gòu)建提高綠色運行績效路徑；其次，要推進運行管理企業(yè)改革與轉(zhuǎn)型，重點從技術(shù)研發(fā)及綠色文化兩方面加強調(diào)水工程運行管理能力；第三，鼓勵公眾積極參與綠色運行，增強公眾水環(huán)境保護意識和對調(diào)水水質(zhì)的關(guān)注度，進而加強對調(diào)水工程綠色運行監(jiān)督；第四，跨流域調(diào)水工程一般規(guī)模較大、距離較長，整個工程會涉及不同流域及區(qū)域，有必要在區(qū)域間、流域間以及區(qū)域與流域間構(gòu)建一種協(xié)同管理機制。

為保障上述路徑順利實施，處理好政府主管部門與運行管理企業(yè)關(guān)系顯得尤為重要。政府尊重企業(yè)、企業(yè)順應(yīng)政府，推進政府、企業(yè)相關(guān)信息公開，構(gòu)建信息透明公開機制；充分發(fā)揮市場作用，讓市場機制促進各調(diào)水工程運行管理綠色轉(zhuǎn)型與發(fā)展；加強多主體協(xié)同管理，做好政府與企業(yè)協(xié)同管理，理順調(diào)水工程運行企業(yè)管理體制。

二、做好頂層設(shè)計

1.扎實推進總體規(guī)劃

跨流域調(diào)水工程是與流域、區(qū)域交互影響的綜合性工程。國家宏觀管理層面立足流域整體和水資源空間均衡配置，堅持“一盤棋”思想，統(tǒng)籌推進水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害治理，科學(xué)制定國家水網(wǎng)建設(shè)總體規(guī)劃，以水而定、量水而行、因水制宜，統(tǒng)籌存量與增量，加強互聯(lián)互通，謀劃好、落實好、管理好對國家水網(wǎng)具有重要支撐作用的跨流域調(diào)水工程，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力的水安全保障。

2.完善管理體制機制

調(diào)水工程規(guī)模大、涉及面廣，涉及部門繁多，部門與部門之間由于職責(zé)權(quán)限不同，對調(diào)水工程運行管理存在片面性、非系統(tǒng)性。在綠色發(fā)展戰(zhàn)略背景下，政府作為綠色經(jīng)濟主導(dǎo)者，在指導(dǎo)調(diào)水工程綠色運行管理時，首先要理順管理體制，理順政府、市場在工程運行管理中的作用，并貫徹執(zhí)行；其次需優(yōu)化水資源調(diào)度權(quán)限調(diào)配機制；最后應(yīng)理順?biāo)畠r機制，利用政府和市場不同的定位和作用，用價格杠桿實現(xiàn)可持續(xù)調(diào)水。

3.加強行政監(jiān)管

一方面，完善監(jiān)管制度與政策，建立綠色工程、綠色運行、綠色產(chǎn)品等科學(xué)認(rèn)證體系。調(diào)水工程可在各種綠色標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)下，減少調(diào)水過程中污水排放及能源消耗，提供符合水質(zhì)與水量要求的綠色服務(wù)，同時還可提供綠色發(fā)電、防洪、除澇等服務(wù)；另一方面，需建立并完善調(diào)水工程綠色運行績效評價制度。通過定期的綠色運行績效評價，量化監(jiān)督每個調(diào)水工程的運行情況，通過不同調(diào)水工程間橫向比較，樹立標(biāo)桿綠色調(diào)水工程，建立激勵機制。

4.有效溝通協(xié)調(diào)

調(diào)水工程涉及流域、區(qū)域等多個政府管理部門，流域機構(gòu)與地方政府間、流域機構(gòu)間以及政府部門間均需做好溝通協(xié)調(diào)工作。一方面，中央政府以及流域機構(gòu)要擔(dān)負管理責(zé)任，地方政府需做好屬地管理工作，統(tǒng)籌進行水資源優(yōu)化配置，通過完善與嚴(yán)格執(zhí)行各種相關(guān)制度，例如最嚴(yán)格水資源管理制度、環(huán)保督察制度以及縱向生態(tài)補償制度等來保障調(diào)水工程綠色運行，通過流域與地方以及地方區(qū)域間的溝通協(xié)調(diào)提高調(diào)水工程的綠色運行效率；另一方面，中央政府和流域機構(gòu)必須尊重地方政府的合理訴求，在水資源調(diào)配計劃制定、流域水治理過程中立足流域及區(qū)域整體效益，形成流域利益共同體。

5.建立生態(tài)補水長效機制

生態(tài)補水是通過補水，達到改善、修復(fù)、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能及實現(xiàn)自我調(diào)節(jié)能力的目的，也是節(jié)約利用水資源，優(yōu)化水資源配置的有力措施。如南水北調(diào)東線工程利用自身富余的引水能力進行華北地區(qū)地下水回補，對沿線地下水補充、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境改善、水資源優(yōu)化配置發(fā)揮了重要作用，充分體現(xiàn)生態(tài)工程的積極作用，對工程屬性、定位、功能有巨大的提升。為保證生態(tài)補水的長效實施，需要進一步完善相關(guān)的管理制度與措施，包括完善的工作機制，生態(tài)補水定價、收繳機制。同時，生態(tài)補水目標(biāo)、內(nèi)容、補水對象優(yōu)先級等均需要制定相應(yīng)的政策依據(jù)。

三、運行管理企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型

調(diào)水工程運行管理企業(yè)作為調(diào)水工程的直接運營管理單位,應(yīng)倡導(dǎo)和樹立綠色文化理念，并在調(diào)水工程的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)及運行的每個環(huán)節(jié)滲透綠色理念，讓調(diào)水工程體系成為充滿綠色的和諧體系。

1.增強綠色技術(shù)研發(fā)力度

影響調(diào)水工程運行管理的相關(guān)技術(shù)包括調(diào)水工程自身技術(shù)及運行管理技術(shù)，需從這兩方面技術(shù)入手，進行綠色、節(jié)能、降成本等方面技術(shù)研發(fā)，以提高工程運行效率。

①研發(fā)調(diào)水工程綠色技術(shù)。調(diào)水工程在規(guī)劃、建設(shè)階段所使用的技術(shù)是否為綠色技術(shù)直接影響調(diào)水工程綠色運行績效。因此，調(diào)水工程綠色技術(shù)研發(fā)，需要在規(guī)劃階段著手介入。對一些建設(shè)較早的調(diào)水工程，可以對其實施綠色技術(shù)改造項目，實現(xiàn)節(jié)能、降成本、減少環(huán)境污染。

②提升綠色數(shù)字化管理技術(shù)。加強對工程調(diào)度運行管理系統(tǒng)的數(shù)字化改進并建立智慧調(diào)水工程，進而達到提高運行管理效率、精簡冗余人員、降低工程運行管理成本的目的。一是充分運用智能感知、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段，建設(shè)數(shù)字孿生工程，樹立數(shù)字化調(diào)水工程運行管理標(biāo)桿；二是進一步完善已建成的工程調(diào)度運行管理系統(tǒng)內(nèi)容，增加工程安全、水質(zhì)水量自動監(jiān)測設(shè)備數(shù)量并改進布局，提高信息采集能力，加強對數(shù)據(jù)的處理分析，并注意提高調(diào)度運行系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全水平，對工程全線各點各段進行實時動態(tài)模擬，以此提高調(diào)度運行系統(tǒng)的準(zhǔn)確性；三是建立跨流域調(diào)水工程不同區(qū)域運行管理系統(tǒng)之間的接口，開展“一套信息標(biāo)準(zhǔn)、一張地圖展示、一個應(yīng)用平臺”建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合和全面共享，逐步構(gòu)建統(tǒng)一高效的信息管理平臺，提升全線統(tǒng)一調(diào)度運行管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。

2.提高綠色管理水平

從優(yōu)化設(shè)備綜合利用、完善損失水量管理等方面降低運行管理成本，提高調(diào)水工程綠色運行績效。

①優(yōu)化設(shè)備綜合利用。一是規(guī)范泵站、閘門、分水口門的控制操作，加快設(shè)備運行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，實現(xiàn)調(diào)水系統(tǒng)梯級蓄量、水位、流量動態(tài)響應(yīng)，利用自然水位差減少做功，制定各單級泵站短期經(jīng)濟運行最優(yōu)方案；二是制定機電設(shè)備故障獎罰制度，落實設(shè)備包機責(zé)任制與檢修崗位責(zé)任制，對設(shè)備進行嚴(yán)格的日檢、周檢和月檢，實施點檢，提升檢修效率，提高設(shè)備綜合利用率；三是建立設(shè)備故障庫，開設(shè)各類小課堂，組織技術(shù)競賽，通過實踐培養(yǎng)各類機電技術(shù)人才。

②完善水量損失管理。減少調(diào)水工程在調(diào)水過程中由于蒸發(fā)、滲漏等原因?qū)е碌乃繐p失與水資源浪費。一是優(yōu)化水量調(diào)度機制，加強湖泊聯(lián)合調(diào)蓄，降低蒸發(fā)滲漏、河道沖洗、河道生態(tài)補水等水量損失；二是優(yōu)化水庫蓄水方案，降低水庫蒸發(fā)損失水量；三是改善河道、湖泊滲漏狀況，加強沿線居民抽水管理，降低輸水水量損失；四是合理安排調(diào)水與調(diào)蓄，避免汛期盲目棄水導(dǎo)致運行成本增加。

四、社會公眾參與監(jiān)督

社會公眾需從提高綠色認(rèn)知水平和加深綠色參與度兩個方面參與調(diào)水工程綠色運行績效提高路徑的構(gòu)建。

1.引導(dǎo)綠色發(fā)展觀

社會公眾作為綠色發(fā)展的重要參與者，其消費偏好對調(diào)水工程綠色運行效率起到重要影響作用。政府與企業(yè)需要協(xié)同進行宣傳培訓(xùn)，積極引導(dǎo)社會公眾偏向消費綠色產(chǎn)品、環(huán)保與節(jié)能產(chǎn)品，從而驅(qū)動調(diào)水工程運行管理企業(yè)為滿足社會公眾的需求而主動變化，保證工程綠色運行。

2.提升公眾參與度

首先，積極創(chuàng)造綠色市場，充分利用各類媒體宣傳綠色發(fā)展、綠色消費以及綠色市場。如對小學(xué)生從培養(yǎng)綠色生活習(xí)慣入手，成年人從對身體健康的關(guān)注入手，引導(dǎo)社會公眾消費觀念、消費習(xí)慣發(fā)生轉(zhuǎn)變，進而影響企業(yè)綠色銷售利潤，激勵綠色科技與創(chuàng)新活動。其次，政府需積極建立并完善信息公開與溝通渠道，讓社會公眾的監(jiān)督與反饋切實起到作用；運行管理企業(yè)通過召開聽證會、咨詢會、發(fā)布會等形式，及時披露工程運行情況、調(diào)水狀況以及與綠色運行相關(guān)的財務(wù)情況等信息，使社會公眾及時了解調(diào)水工程運行管理的進展和成果。最后，對社會公眾公開與水資源有關(guān)的項目規(guī)劃、項目執(zhí)行及評價等相關(guān)工作，增加信息公開力度與透明度。

五、實現(xiàn)高績效組態(tài)的路徑

影響跨流域調(diào)水工程綠色運營管理績效的因素并非獨立發(fā)揮作用，往往存在組合交替影響，某些條件變量的組合能夠?qū)G色績效起到核心和關(guān)鍵作用。在政府主體、工程主體和社會公眾主體三個方面，不同組合可以產(chǎn)生不同結(jié)果，影響機理也可能存在不對稱性。

研究表明，政策連續(xù)性、監(jiān)管水平與公眾認(rèn)知水平的交疊效應(yīng)，也就是當(dāng)政策連續(xù)性、監(jiān)管水平與公眾認(rèn)知水平協(xié)同作用時，跨流域調(diào)水工程可達到綠色運行管理高績效。這三個條件變量的組合路徑是綠色績效核心影響因素。這一條件組態(tài)體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)力，表明政府主體在跨流域調(diào)水工程綠色運行管理績效評價中的關(guān)鍵作用。

1.保持政策連續(xù)性

包括國家水資源實現(xiàn)綠色發(fā)展的相關(guān)政策、對調(diào)水工程運行的管理政策、水價政策、投融資政策及優(yōu)惠政策等。調(diào)水工程綠色運行的目標(biāo)要列入國家以及水利部門的戰(zhàn)略規(guī)劃，完善以市場運行為主的調(diào)水工程運行機制；建立多元化的生態(tài)環(huán)境保護與投融資機制；制定合理的水價政策。同時，如水源區(qū)與受水區(qū)分屬不同行政區(qū)域，兩者之間也要保持政策的連續(xù)性與一致性，使調(diào)水方案能滿足社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的需求，實現(xiàn)人與自然和諧。

2.加強監(jiān)管水平

實施有效監(jiān)管是政府治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。監(jiān)管是事中、事后的行政行為，是持續(xù)的過程管理。政府部門在加強調(diào)水工程綠色運行績效監(jiān)管過程中需把握以下幾點：一要注重關(guān)鍵指標(biāo)。均衡中央與地方間的責(zé)權(quán)、事權(quán)以及財權(quán)關(guān)系，做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一，充分發(fā)揮地方政府積極性。二要關(guān)注成本—效益間關(guān)系，提高效率。政府采取的監(jiān)管內(nèi)容、環(huán)節(jié)、方式方法以及相關(guān)的制度必須考慮投入成本與監(jiān)管效益的配比關(guān)系，在無法取得最優(yōu)方案時，應(yīng)以監(jiān)管成本較低的代價換取較高監(jiān)管成效，采用滿意原則來降低監(jiān)管成本。三要創(chuàng)新監(jiān)管手段。利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，以及行為決策管理等科學(xué)管理理論方法，創(chuàng)新監(jiān)管手段提高監(jiān)管效率。

3.引導(dǎo)公眾樹立綠色發(fā)展觀

社會公眾作為調(diào)水工程綠色運行重要參與方，其對綠色發(fā)展的認(rèn)知水平，對調(diào)水工程綠色運行、綠色市場的參與度，以及對調(diào)水工程綠色發(fā)展會產(chǎn)生重要影響。需積極引導(dǎo)社會公眾建立對綠色發(fā)展觀的認(rèn)知，促成綠色消費市場。

同時，也要關(guān)注和研究低績效組態(tài)，避免出現(xiàn)政策不連續(xù)、綠色管理水平不高、綠色技術(shù)投入不夠、公眾參與度不高等一項或幾項同時發(fā)生的低績效組態(tài)。

六、結(jié) 語

本文基于多主體視角，構(gòu)建了多主體合作、多因素協(xié)調(diào)，提升跨流域調(diào)水工程綠色運行績效的整體路徑框架。研究提出包括政府層面的頂層設(shè)計與監(jiān)管、調(diào)水工程運行管理企業(yè)層面的改革、社會公眾層面的參與和監(jiān)督，以及多方協(xié)同管理的提升跨流域調(diào)水工程綠色運行績效路徑，研究成果可為跨流域調(diào)水工程綠色運行實踐提供參考和借鑒。 ■