楊華兵，張曉玲，馮新華

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)林業(yè)和草原資源監(jiān)測中心（兵團(tuán)濕地保護(hù)中心），新疆 烏魯木齊 830013）

兵團(tuán)整合優(yōu)化后各級(jí)各類自然保護(hù)地?cái)?shù)量為24 處，總面積為171 123.85 hm2，占兵團(tuán)土地總面積的2.42%。兵團(tuán)各類自然保護(hù)地在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。近年來，保護(hù)與發(fā)展矛盾日益突出，例如，瑪納斯河流域中上游濕地省級(jí)（兵團(tuán)）自然保護(hù)區(qū)，前期保護(hù)區(qū)區(qū)劃面積過大，部分地段與地方縣市有重疊和爭議，重點(diǎn)和民生項(xiàng)目占用保護(hù)區(qū)頻繁等。今后，如何協(xié)調(diào)處理保護(hù)與發(fā)展的矛盾問題，是兵團(tuán)保護(hù)地管理中應(yīng)重點(diǎn)解決的問題。因此，科學(xué)、合理、規(guī)范進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生物多樣性影響評(píng)價(jià)，慎重審批占用保護(hù)區(qū)項(xiàng)目，就是認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，持續(xù)推進(jìn)自然保護(hù)地保護(hù)和建設(shè)，確保重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，為維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全，建設(shè)美麗兵團(tuán)，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的生態(tài)支撐。

1 項(xiàng)目區(qū)概況

2005 年12 月14 日經(jīng)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（新兵函[2005]17 號(hào)）批準(zhǔn)設(shè)立瑪納斯河流域中上游濕地省級(jí)（兵團(tuán)）自然保護(hù)區(qū)（以下簡稱“瑪納斯河流域濕地自然保護(hù)區(qū)”或“保護(hù)區(qū)”），隸屬于第八師石河子市管轄。瑪納斯河流域濕地自然保護(hù)區(qū)由南至北依次分布著瑪納斯河中上游河道、蘑菇湖水庫、大泉溝水庫（北湖）、夾河子水庫、躍進(jìn)水庫等，總面積288.00 km2。按照《自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃技術(shù)規(guī)程》（GB/T35822—2018）要求，將保護(hù)區(qū)進(jìn)行功能區(qū)劃，包括核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則》（GB/T14529—93），瑪納斯河流域濕地自然保護(hù)區(qū)屬于自然生態(tài)系統(tǒng)類的內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型?，敿{斯河流域濕地自然保護(hù)區(qū)是以保護(hù)內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危水禽及棲息地為宗旨，集生物多樣性保護(hù)、科學(xué)研究、宣傳教育、生態(tài)旅游和可持續(xù)利用多重價(jià)值為一體的綜合性內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)建設(shè)屬于生態(tài)公益性事業(yè)。

保護(hù)區(qū)主要保護(hù)對(duì)象有濕地生態(tài)系統(tǒng)、珍稀動(dòng)植物資源和野生動(dòng)植物資源?，敿{斯河流域濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)主要濕地類型有人工濕地和沼澤濕地，區(qū)域內(nèi)的濕地生態(tài)系統(tǒng)是野生動(dòng)植物，特別是水禽賴以生存的棲息場所，也是維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的重要保障。保護(hù)區(qū)是珍稀瀕危野生動(dòng)植物資源及其棲息地，特別是白尾海雕Haliaeetus albicilla（Linnaeus）、東方白鸛Ciconia boycianaSwinhoe、大天鵝Cygnus cygnus（Linnaeus）、白尾鷂Circus cyaneus（Linnaeus）、蓑羽鶴Anthropoides virgo（Linnaeus）等國家珍稀瀕危動(dòng)物及其棲息地。生物多樣性包括瑪納斯河生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性、遺傳多樣性等?，敿{斯河流域濕地自然保護(hù)區(qū)具有良好的自然植被和豐富的鳥類食源，適于多類野生動(dòng)物棲息繁衍，野生動(dòng)物資源豐富，共有40 目92 科257種。其中，獸類10種、鳥類199種、爬行類3種、兩棲類3種、魚類6種、節(jié)肢類36種。有國家Ⅰ級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物4 種，國家Ⅱ級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物27 種，新疆維吾爾自治區(qū)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物19 種。保護(hù)區(qū)內(nèi)以庫塘、沼澤等濕地類型為主，濕地水域遼闊，灘涂寬闊，植物叢生，形成了天然蘆葦蕩、沼澤等典型的濕地植被類型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，保護(hù)區(qū)內(nèi)有維管植物44 科133屬191種。

2 生物多樣性影響評(píng)價(jià)的必要性

國務(wù)院辦公廳于2010 年12 月28 日發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》，自2010年12月28日起施行的法律法規(guī)，提出：“嚴(yán)格限制涉及自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。自然保護(hù)區(qū)屬禁止開發(fā)區(qū)域，在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)禁止開展任何形式的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)；在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開展的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，不得影響其功能，不得破壞其自然資源或景觀。加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)管理，限期對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)探礦和采礦活動(dòng)予以清理。加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游活動(dòng)的監(jiān)管”。濕地保護(hù)條例第十七條也明確指出：“禁止擅自改變濕地用途，工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地。必須占用或者征收地方重要濕地的，用地單位應(yīng)當(dāng)在省級(jí)林業(yè)等有關(guān)部門審核同意后，方可依法辦理用地審批手續(xù)”。

根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（2011年1 月8 日）、《新疆維吾爾自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（1997年1月22日）的規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目占用保護(hù)區(qū)必須辦理相關(guān)手續(xù)”。按照《自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生物多樣性影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（LY//T2242—2014），規(guī)定了在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)從事各類建設(shè)項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)生物多樣性影響評(píng)價(jià)的基本要求、指標(biāo)體系及權(quán)重、方法和報(bào)告編寫要求。適用于森林生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)、內(nèi)陸濕地生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)物和野生植物類型自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)開展建設(shè)項(xiàng)目的生物多樣性影響評(píng)價(jià)，其他類型自然保護(hù)區(qū)和其他保護(hù)地的生物多樣性影響評(píng)價(jià)可參照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

因此，作為自然保護(hù)區(qū)行政主管部門在批復(fù)同意占用自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)時(shí)，需要組織專家現(xiàn)地踏勘并對(duì)項(xiàng)目占用自然保護(hù)區(qū)生物多樣性影響評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行論證，提出是否同意占用的論證意見，作為自然保護(hù)區(qū)行政主管部門批復(fù)的重要的決策依據(jù)。

3 評(píng)價(jià)的方法

開展自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生物多樣性影響評(píng)價(jià)是利用森林資源“二類”調(diào)查成果、國土“三調(diào)”成果、林地“一張圖”更新成果、濕地保護(hù)區(qū)規(guī)劃等疊加最新的遙感影像，采用樣方法、樣線法對(duì)野生植物、野生動(dòng)物影響調(diào)查，結(jié)合現(xiàn)地調(diào)查、走訪，完成景觀/生態(tài)系統(tǒng)、生物群落、種群/物種、主要保護(hù)對(duì)象、生物安全、社會(huì)因素，一共六個(gè)方面按權(quán)重打分，按《自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生物多樣性影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（LY//T2242—2014）要求，需要不少于9位專家評(píng)分，計(jì)算出生物多樣性影響指數(shù)（BI），低于60 分為中低度影響，60～80 分之間為中高度影響、80 分及以上嚴(yán)重影響。兵團(tuán)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門會(huì)組織行業(yè)內(nèi)知名專家現(xiàn)地踏勘和論證，由專家提出論證意見后，作為批復(fù)占用保護(hù)區(qū)的主要依據(jù)。專家論證通常會(huì)論證通過確實(shí)有必要建設(shè)的非盈利性的公益類項(xiàng)目，不可避讓且面積不大，有合理的占補(bǔ)平衡方案及各項(xiàng)環(huán)境措施，生物多樣性影響指數(shù)（BI）在60 分以下屬于中低度影響的項(xiàng)目。兵團(tuán)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門出具同意占用自然保護(hù)區(qū)的批復(fù)意見后，建設(shè)方才可以獲得自然資源部門建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見，在保護(hù)區(qū)內(nèi)涉及林地、草地的還需要辦理使用林地手續(xù)，最后才能獲得建設(shè)用地批準(zhǔn)。

如已經(jīng)論證和批復(fù)完成的G312 線呼圖壁至瑪納斯公路項(xiàng)目、S101瑪納斯南山至巴音溝公路建設(shè)項(xiàng)目、第八師莫索灣墾區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化備用水源工程對(duì)瑪納斯河流域中上游濕地省級(jí)（兵團(tuán)）自然保護(hù)區(qū)生物多樣性影響評(píng)價(jià)，就是通過工程影響評(píng)價(jià)對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源類型及分布、自然生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)狀況、保護(hù)對(duì)象分布及棲息環(huán)境的實(shí)地調(diào)查，評(píng)價(jià)區(qū)范圍是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)道路或供水管線兩側(cè)直線距離各1 000 m，通過樣方、樣線法調(diào)查評(píng)價(jià)區(qū)范圍內(nèi)野生動(dòng)植物名錄。分析建設(shè)項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源、自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾作用，科學(xué)合理、客觀公正地評(píng)價(jià)和預(yù)測工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)生物多樣性的實(shí)際影響，提出控制、減輕、消除工程影響的措施和建議，制定生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)方案，為工程建設(shè)決策、勘察規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工管理、運(yùn)營監(jiān)測、區(qū)域生態(tài)保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)，滿足各級(jí)政府、工程管理機(jī)構(gòu)、建設(shè)實(shí)施單位、生態(tài)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)各個(gè)方面的管理需要，將保護(hù)管理和生態(tài)恢復(fù)落實(shí)到工程建設(shè)和運(yùn)營管理的全過程，以提高建設(shè)方的生物多樣性保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)其保護(hù)責(zé)任，為自然保護(hù)區(qū)行政主管部門做出行政許可決定時(shí)提供科學(xué)決策依據(jù)。

4 存在的問題

4.1 兵團(tuán)部分師市對(duì)保護(hù)區(qū)認(rèn)識(shí)不足，保護(hù)不到位

在中央環(huán)保督察對(duì)包括瑪納斯河流域中上游濕地自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的4個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)反饋出現(xiàn)的主要問題有，在保護(hù)區(qū)內(nèi)耕種、養(yǎng)殖、放牧問題，開礦問題、違規(guī)開發(fā)旅游問題、違規(guī)開發(fā)建設(shè)及企業(yè)問題，勘界立標(biāo)滯后等問題。一些建設(shè)項(xiàng)目一開始立項(xiàng)就沒有充分考慮到涉及自然保護(hù)區(qū)的問題，更不要說盡量和主動(dòng)避讓等，或者明明知道涉及占用到自然保護(hù)區(qū)還想強(qiáng)行立項(xiàng)，認(rèn)為占用保護(hù)區(qū)手續(xù)也好辦，甚至想占用政策不允許的緩沖區(qū)。通過個(gè)別師市反復(fù)咨詢擬在濕地保護(hù)區(qū)上建設(shè)“景觀橋”，可以反映出對(duì)保護(hù)區(qū)的認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足。

4.2 個(gè)別項(xiàng)目生物多樣性影響評(píng)價(jià)不符合實(shí)際

專家論證按建設(shè)項(xiàng)目委托方意愿行事，生物多樣性影響等級(jí)均為中低度，分?jǐn)?shù)偏低（生物多樣性影響指數(shù)（BI）在60 分以下屬于中低度影響的項(xiàng)目）。論證的幾個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中對(duì)瑪納斯河流域中上游濕地省級(jí)（兵團(tuán)）自然保護(hù)區(qū)生物多樣性影響評(píng)價(jià)最低的50.91 分。通過現(xiàn)場踏勘和論證，專家組認(rèn)為評(píng)分專家個(gè)別不太專業(yè)，不是從事林草、濕地、生態(tài)環(huán)境及野生動(dòng)植物方面的專家，有的是從事煤炭、電力領(lǐng)域的研究學(xué)者，加之沒有到現(xiàn)地調(diào)查了解，評(píng)分表“閉門造車”。綜合評(píng)定認(rèn)為分?jǐn)?shù)在57分比較合理。

4.3 存在一些未批先建的情況

瑪納斯河主城區(qū)段河道及岸線整治工程（一期）占用第八師瑪納斯河流域中上游濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)（在瑪納斯河河道內(nèi)），沒有進(jìn)行生物多樣性影響評(píng)價(jià)，沒有經(jīng)過專家論證，亦沒有獲得自然保護(hù)區(qū)主管部門批復(fù)就施工建設(shè)，破壞了濕地資源。

5 建議

5.1 加強(qiáng)監(jiān)督管理

各級(jí)政府、各個(gè)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理。

按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)[2015]57 號(hào)），“地方各有關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入審查。建設(shè)項(xiàng)目選址（線）應(yīng)盡可能避讓自然保護(hù)區(qū)，確因重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自然條件等因素限制無法避讓的，要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)等制度，涉及國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的，建設(shè)前須征得省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)主管部門同意，并接受監(jiān)督。對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)同意在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開展的建設(shè)項(xiàng)目，要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目施工期和運(yùn)營期的監(jiān)督管理，確保各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)措施落實(shí)到位。保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全過程跟蹤，開展生態(tài)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理和報(bào)告”。這就要求建設(shè)項(xiàng)目審批所在地各級(jí)行政主管部門，如發(fā)改委、交通局、水利局等對(duì)立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)、慎重立項(xiàng)，本著從保護(hù)生態(tài)環(huán)境出發(fā)，建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地。

5.2 建立兵團(tuán)范圍內(nèi)的專家?guī)?/h3>

邀請(qǐng)中科院、林科院和大學(xué)院校濕地保護(hù)、林草調(diào)查規(guī)劃、野生動(dòng)植物保護(hù)方面的專家學(xué)者參與項(xiàng)目評(píng)價(jià)，提供專業(yè)的技術(shù)支撐。由專家參與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生物多樣性影響評(píng)價(jià)，公平公正評(píng)分，科學(xué)合理論證，從實(shí)際出發(fā)，對(duì)保護(hù)區(qū)生物多樣性和生態(tài)環(huán)境影響大、能夠避讓的項(xiàng)目堅(jiān)決提出反對(duì)意見。

5.3 對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目未批先建實(shí)施“零容忍”

對(duì)未批已建項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰并責(zé)令恢復(fù)原貌，按規(guī)范程序論證和審批。各級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理部門要加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)及各類自然保護(hù)地保護(hù)的宣傳教育，加強(qiáng)日常巡護(hù)巡查，提高監(jiān)測監(jiān)督科技手段和水平，實(shí)行遙感影像判讀，運(yùn)用監(jiān)控?cái)z像和無人機(jī)，發(fā)現(xiàn)有破壞保護(hù)區(qū)和未批先建項(xiàng)目立即制止。

6 結(jié)語

兵團(tuán)地處我國最西北，生態(tài)區(qū)位重要，生態(tài)敏感脆弱；不僅是國家重大戰(zhàn)略絲路經(jīng)濟(jì)帶和生態(tài)文明廊道的重要組成部分，而且是我國生態(tài)治理最重要、最緊迫、最艱巨的地區(qū)之一。兵團(tuán)轄區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，森林、濕地、草原、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)均有分布，生物多樣性較為豐富，生態(tài)價(jià)值較高。兵團(tuán)的各級(jí)各類自然保護(hù)地在保護(hù)區(qū)域生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。濕地更是有“地球之腎”、“物種基因庫”、“鳥類的天堂”等美譽(yù)，發(fā)揮著不可替代的作用，是區(qū)域生態(tài)安全體系的重要組成部分和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，必須持續(xù)有效加強(qiáng)保護(hù)和管理。