劉軍偉

成都市委提出的“三個做優(yōu)做強”決策部署，是在建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)統(tǒng)領(lǐng)下，對探索城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化新路子、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和增強經(jīng)濟人口承載能力時代使命的深切呼應(yīng)，其核心任務(wù)是提升城市功能能級、優(yōu)化城市功能空間格局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這要求中心城區(qū)、城市新區(qū)、郊區(qū)新城發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、應(yīng)對困難挑戰(zhàn)，各展其長、競相發(fā)展，形成整體發(fā)展合力，共同促進城市整體功能加快躍升。

“三個做優(yōu)做強”是提升城市功能能級、優(yōu)化空間功能布局的重大戰(zhàn)略部署

城市的發(fā)展史也是城市空間功能布局的演進史。從城市化不同階段，國內(nèi)外超大城市功能空間演進歷程可以發(fā)現(xiàn)，在“中心城區(qū)集聚→郊區(qū)化→大都市區(qū)化”演進過程中，城市功能布局相應(yīng)地呈現(xiàn)出“基于規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的集中布局→部分功能圈層式逐層向外分散疏解→多中心網(wǎng)絡(luò)化組團式發(fā)展”的演進規(guī)律。特別是在大都市區(qū)化階段，隨著互聯(lián)網(wǎng)、城市地鐵、城際鐵路的普及，交通運輸成本對不同區(qū)位選擇的影響逐漸下降，傳統(tǒng)的土地租金函數(shù)形式發(fā)生改變，城市功能逐漸打破行政區(qū)劃邊界和圈層束縛，在市域甚至更大區(qū)域（都市圈、城市群）范圍內(nèi)優(yōu)化布局；各區(qū)域更加強調(diào)基于自身基礎(chǔ)條件和特色優(yōu)勢領(lǐng)域做強功能，進而形成功能各異、互補支撐的大都市區(qū)發(fā)展格局。該階段城市人口和經(jīng)濟活動呈現(xiàn)群簇分布、組團形態(tài)，各區(qū)域在空間上體現(xiàn)出分散性、在功能上體現(xiàn)出整體性，城市功能布局呈現(xiàn)多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團式發(fā)展態(tài)勢，區(qū)域發(fā)展也逐步走向均衡。

當(dāng)前，成都常住人口超過2100萬，已晉升為超大城市，隨著人口快速集聚和城市快速發(fā)展，逐步進入大都市區(qū)化發(fā)展階段，多中心發(fā)展雛形出現(xiàn)，但一些發(fā)展不充分不平衡的問題迫切需要加以解決，主要表現(xiàn)為：一是城市發(fā)展的均衡性與高質(zhì)量發(fā)展要求不相匹配。中心城區(qū)和郊區(qū)新城發(fā)展差距較大，存在明顯的發(fā)展層次和能級差異，主要表現(xiàn)為錦江區(qū)、青羊區(qū)、金牛區(qū)、武侯區(qū)、成華區(qū)（下文簡稱：主城五區(qū)）人地矛盾突出、經(jīng)濟增長放緩、人均產(chǎn)出不高，主城五區(qū)以外的中心城區(qū)有效承載空間趨于飽和、人口集聚過快且人均產(chǎn)出增長較慢、發(fā)展質(zhì)效不高，郊區(qū)新城經(jīng)濟承載能力不足、經(jīng)濟發(fā)展面臨“凹陷”風(fēng)險。二是公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與人口分布不相匹配。主城五區(qū)人口高度集聚，建成區(qū)城鎮(zhèn)人口密度高達約1.59萬人/平方公里，集中了全市超50%的三甲醫(yī)院和省級重點中小學(xué)，但每千人醫(yī)療衛(wèi)生床位數(shù)和學(xué)前教育、中小學(xué)學(xué)位嚴重不足；主城五區(qū)以外的中心城區(qū)人口增長過快、新增流動人口最多，建成區(qū)城鎮(zhèn)人口密度約1.14萬人/平方公里，但區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)資源壓力較大，人均公服水平普遍低于主城五區(qū)和郊區(qū)新城。三是產(chǎn)業(yè)能級提升需求與產(chǎn)業(yè)空間承載能力不相匹配。中心城區(qū)還存在大量低效用地，郊區(qū)新城產(chǎn)業(yè)空間承載嚴重不足；同時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和土地供給存在錯配，工業(yè)用地占比相對不足，僅為建設(shè)用地總量的19%，遠低于上海的31%，且分布相對零散。

成都推進“三個做優(yōu)做強”，強化功能導(dǎo)向、推動城市功能空間布局優(yōu)化，既是奮力打造中國西部具有全球影響力和美譽度的現(xiàn)代化國際大都市，提升城市發(fā)展能級位勢，引領(lǐng)構(gòu)建區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展新格局的使命擔(dān)當(dāng)；又是順應(yīng)超大城市功能格局演進規(guī)律，打破以行政區(qū)劃為導(dǎo)向進行單片區(qū)域、單個體系謀劃城市功能的傳統(tǒng)思路，強化以經(jīng)濟區(qū)視角統(tǒng)籌謀劃全域功能，促進城市功能多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團式發(fā)展；更是促進城市核心功能在市域內(nèi)統(tǒng)籌謀劃布局，形成若干功能組團，推動基本功能供給向常住人口覆蓋，有效破解“三個不相匹配”問題的戰(zhàn)略部署。

中心城區(qū)：要立足“先行引領(lǐng)”，打造具有國際競爭力影響力的核心功能集聚高地

隨著成都加快打造中國西部具有全球影響力和美譽度的現(xiàn)代化國際大都市，“成都服務(wù)”和交流合作輻射影響范圍將不再局限于周邊區(qū)域，而是拓展至全國、全球；中心城區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)和內(nèi)涵底蘊無疑是成都提升城市發(fā)展能級、拓展影響力競爭力的核心支撐地。這就要求中心城區(qū)做優(yōu)做強高端要素運籌、國際交流交往、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐、文化傳承創(chuàng)新、時尚消費引領(lǐng)等核心功能，打造具有國際競爭力影響力的核心功能集聚高地，引領(lǐng)成都輻射力影響力向全國、全球拓展。圍繞做優(yōu)做強以上功能，中心城區(qū)既有優(yōu)勢，同時也面臨挑戰(zhàn)。

優(yōu)勢方面主要有：一是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，主城五區(qū)服務(wù)業(yè)增加值比重均在70%以上，且多以金融服務(wù)、商務(wù)商貿(mào)為主，金融服務(wù)已在東大街、騾馬市、建設(shè)路形成連片聚集；龍泉驛區(qū)、新都區(qū)、郫都區(qū)、新津區(qū)、溫江區(qū)等地汽車產(chǎn)業(yè)、軌道交通、智能家居、電子信息、醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)已成鏈成群。二是文化底蘊深厚，集聚大熊貓、金沙遺址、武侯祠、東郊記憶等文化IP，文化資源總量占全市的2/3以上，形成了寬窄巷子、文殊坊等知名特色街區(qū)。三是時尚消費引領(lǐng)功能突出，提質(zhì)打造春熙路、蓉北等高品質(zhì)商圈，其中，主城五區(qū)社會消費品零售總額占全市的比重近60%。四是國際交流交往基礎(chǔ)較好。全市已開館領(lǐng)事機構(gòu)均位于中心城區(qū)；成都熊貓國際美食節(jié)、中國成都國際非遺節(jié)、成都國際時裝周等重大活動相繼在成華區(qū)、青羊區(qū)、錦江區(qū)舉辦。

挑戰(zhàn)方面主要有：中心城區(qū)特別是主城五區(qū)還存在制造業(yè)低端環(huán)節(jié)、商品批發(fā)貿(mào)易市場、大體量倉儲物流等非核心功能，核心功能升級缺乏空間支撐；體現(xiàn)中心城區(qū)“流量”優(yōu)勢、文化底蘊的特色功能顯示度不高、競爭力不強；主城五區(qū)以外的中心城區(qū)隨著人口快速集聚，基本教育、醫(yī)療、體育資源供給數(shù)量短缺問題更加突出、供給品質(zhì)也有待提升。

由于主城五區(qū)與中心城區(qū)其他區(qū)域在發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)位稟賦等方面的差異性，未來就主城五區(qū)來說，一是更好地發(fā)揮“流量”優(yōu)勢，強化時尚消費潮流引領(lǐng)，推動國際時尚型、樞紐商業(yè)型、文旅體驗型商圈及場景打造。二是緊扣產(chǎn)業(yè)能級提升和消費市場變化趨勢，提質(zhì)升級金融、健康、科創(chuàng)、文創(chuàng)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；創(chuàng)新發(fā)展都市工業(yè)，推動其向服務(wù)型制造、平臺化經(jīng)營和個性化服務(wù)轉(zhuǎn)型。三是打造系列文化交流國際品牌，拓展國際交往合作，提升城市形象國際標識度，在增強城市實力上發(fā)揮更大引領(lǐng)示范作用。四是在基本功能上要突出“優(yōu)功能、提品質(zhì)”，注重高品質(zhì)居住、高質(zhì)量教育、高水平醫(yī)療、多彩文體服務(wù)、便捷出行服務(wù)、智慧治理等供給。而主城五區(qū)以外的中心城區(qū)在未來發(fā)展上，應(yīng)充分發(fā)揮其承上啟下的區(qū)位優(yōu)勢，一是要更好接續(xù)主城五區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展勢能，突出“強功能、擴總量”，大幅提升公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量，應(yīng)對人口快速集聚態(tài)勢；著力促進制造業(yè)和服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，大力發(fā)展直接面向先進制造業(yè)需求的物流、貿(mào)易、研發(fā)設(shè)計、檢驗檢測等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。二是聯(lián)動城市新區(qū)更好夯實功能承載，全市重大功能設(shè)施和產(chǎn)業(yè)載體主要集中在主城五區(qū)以外的中心城區(qū)和城市新區(qū)，將功能平臺載體聯(lián)動起來，共同夯實功能承載基礎(chǔ)關(guān)鍵在于這兩個區(qū)域。這就要求未來應(yīng)強化陸港空港等開放平臺一體打造、聯(lián)動發(fā)展，產(chǎn)業(yè)平臺以建圈強鏈為抓手強化共建。三是輻射郊區(qū)新城協(xié)調(diào)發(fā)展，強化對郊區(qū)新城的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)協(xié)同、消費及公共服務(wù)輻射，在輻射帶動中提升自身發(fā)展能級、促進市域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

城市新區(qū)：要強化“牽引帶動”，打造高質(zhì)量發(fā)展的動力引擎和新的增長極

成都將加快打造帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極和新的動力源，要求持續(xù)增強產(chǎn)業(yè)高端環(huán)節(jié)引領(lǐng)、創(chuàng)新策源、開放門戶等核心功能支撐，這就需要更多擁有高能級平臺、樞紐或具有資源要素集聚優(yōu)勢的區(qū)域差異化承擔(dān)或共擔(dān)城市核心功能，支撐城市功能能級躍升。因此，在中心城區(qū)“先行引領(lǐng)”基礎(chǔ)上，有必要做優(yōu)做強四川天府新區(qū)、成都東部新區(qū)、成都高新區(qū)的創(chuàng)新策源轉(zhuǎn)化，國際門戶樞紐、新興產(chǎn)業(yè)集聚等核心功能承載能力，通過功能延展、聯(lián)動，形成核心功能差異化分區(qū)，增強城市核心功能聯(lián)動共擔(dān)合力。圍繞做優(yōu)做強以上功能，城市新區(qū)有特色優(yōu)勢，但也面臨不少挑戰(zhàn)。

優(yōu)勢方面主要有：一是圍繞創(chuàng)新策源轉(zhuǎn)化功能，四川天府新區(qū)加速打造成渝（興隆湖）綜合性科學(xué)中心、西部（成都）科學(xué)城、天府實驗室等重大科技平臺；成都高新區(qū)深化成都未來科技城、成都新經(jīng)濟活力區(qū)等平臺載體建設(shè)。二是圍繞國際門戶樞紐功能，成都東部新區(qū)持續(xù)推進成都天府國際機場空港綜合保稅區(qū)、天府國際航空經(jīng)濟區(qū)等建設(shè)，四川天府新區(qū)積極建設(shè)中國西部國際博覽城、天府國際會議中心等載體，成都高新區(qū)高起點建設(shè)中日（成都）地方發(fā)展合作示范區(qū)等開放平臺。三是圍繞新興產(chǎn)業(yè)集聚功能，成都高新區(qū)規(guī)劃建設(shè)交子公園金融商務(wù)區(qū)、成都天府國際生物城等承載金融、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)；四川天府新區(qū)高標準建設(shè)天府?dāng)?shù)字文創(chuàng)城、天府總部商務(wù)區(qū)等承載數(shù)字文創(chuàng)和總部經(jīng)濟集聚；成都東部新區(qū)加快建設(shè)簡州智能裝備制造新城、成都未來醫(yī)學(xué)城等承載先進制造業(yè)集聚。

挑戰(zhàn)方面主要有：一是核心功能打造尚需時日和加大投入，且與周邊區(qū)域延續(xù)互動不足。如四川天府新區(qū)的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施仍在布局建設(shè)階段，創(chuàng)新業(yè)態(tài)布局和產(chǎn)業(yè)鏈有待完善，創(chuàng)新要素輻射帶動能級不高；成都天府國際機場處于運營初期、臨空經(jīng)濟區(qū)還處于起步階段，臨空產(chǎn)業(yè)有待集聚；承載國家科技創(chuàng)新中心功能的成都高新區(qū)、四川天府新區(qū)都難以獨立支撐，必須在創(chuàng)新策源轉(zhuǎn)化功能方面強化聯(lián)動共擔(dān)。二是基本功能短板突出?；踞t(yī)療、養(yǎng)老、文體資源供給水平低，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源嚴重不足，對人才吸附力還有待增強。城市新區(qū)千人口醫(yī)療衛(wèi)生床位數(shù)遠低于全市平均水平，一級幼兒園占全市的比重也偏少。

下一步，城市新區(qū)應(yīng)強化“牽引帶動”，高效協(xié)同中心城區(qū)和郊區(qū)新城提質(zhì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈，加快形成優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展格局，打造高質(zhì)量發(fā)展的動力引擎和新的增長極。具體而言，一是四川天府新區(qū)要突出創(chuàng)新策源轉(zhuǎn)化功能，聯(lián)動成都高新區(qū)及周邊區(qū)域打造學(xué)科內(nèi)涵關(guān)聯(lián)、空間分布集聚的原始創(chuàng)新集群，打造以“基礎(chǔ)研究+產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新+企業(yè)創(chuàng)新”為核心的功能組團，共同支撐科技中心建設(shè)。二是成都東部新區(qū)應(yīng)主動推動“兩場一體化”運營、臨空經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展，做強空港樞紐國際鏈接功能以及臨空經(jīng)濟區(qū)的國際物流、國際消費功能，共同支撐成都國際門戶樞紐建設(shè)。三是成都高新區(qū)聚焦“發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”，發(fā)揮國家自主創(chuàng)新示范區(qū)輻射帶動作用，持續(xù)提高經(jīng)濟質(zhì)效和綜合競爭力，努力爭創(chuàng)世界領(lǐng)先科技園區(qū)。四是城市新區(qū)都需要重視基本功能加快建設(shè)問題，其中，四川天府新區(qū)應(yīng)突出“先行示范、高標準建設(shè)”，著力先行塑優(yōu)公園城市形態(tài)、加大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給、優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、提升城市智慧治理能力；成都東部新區(qū)應(yīng)突出“適度超前、前瞻性布局”，重點營建高品質(zhì)綠色空間、前瞻布局優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施、超前建設(shè)城市主干路網(wǎng)、建立智慧治理體系；成都高新區(qū)應(yīng)突出“產(chǎn)城融合、優(yōu)化提升”，加快高品質(zhì)社區(qū)建設(shè)、優(yōu)化提升公共服務(wù)供給、推動職住平衡、提升城市智慧治理能力。

郊區(qū)新城：要突出“戰(zhàn)略支撐”，打造超大城市持續(xù)健康發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間

城市新區(qū)更加突出高端產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新策源、開放門戶等核心功能打造，而基本功能需要與相鄰郊區(qū)新城聯(lián)動，共同做強功能組團，強化對外輻射、引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展。從這個意義上講，郊區(qū)新城可以說是成都可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，其作用包括承接產(chǎn)業(yè)及功能、截流外地來蓉人口、與核心功能承載區(qū)域聯(lián)動打造功能組團，輻射周邊區(qū)域；而鑒于郊區(qū)新城以城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、生態(tài)為主的地域景觀和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，在功能上賦予其做優(yōu)做強生態(tài)價值轉(zhuǎn)化、促進鄉(xiāng)村全面振興、公園城市鄉(xiāng)村表達、糧食安全等核心功能。圍繞做優(yōu)做強以上功能，郊區(qū)新城有特色亮點，但也面臨很大風(fēng)險挑戰(zhàn)。

優(yōu)勢方面主要表現(xiàn)為：在功能培育上已具備一定的基礎(chǔ)，簡陽市依托簡陽臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園、成都空天產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，聯(lián)動成都天府國際機場，正加快集聚發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)；都江堰市依托青城山—都江堰旅游景區(qū)、大熊貓國家公園、融創(chuàng)成都文旅城等，發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)；彭州市依托成都高分子新材料產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、天府中藥城等，發(fā)展新材料、中醫(yī)藥大健康產(chǎn)業(yè)，依托天府蔬香現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、中國（成都）國際農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園（彭州）核心區(qū)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展；邛崍市依托平樂古鎮(zhèn)·天臺山國家5A級景區(qū)、龍門山山地旅游國際度假區(qū)、天府現(xiàn)代種業(yè)園等，發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)；崇州市依托觀勝鎮(zhèn)嚴家彎灣林盤景區(qū)、崇州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等，創(chuàng)新公園城市鄉(xiāng)村表達和促進鄉(xiāng)村全面振興；金堂縣依托淮州新城、金堂工業(yè)園、成都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備產(chǎn)業(yè)園等承載先進制造業(yè)；大邑縣依托西嶺雪山景區(qū)、安仁·大邑博物館、南岸美村林盤景區(qū)特色小鎮(zhèn)等，發(fā)展文旅文創(chuàng)，創(chuàng)新公園城市鄉(xiāng)村表達；蒲江縣依托天府農(nóng)創(chuàng)園、中德（蒲江）中小企業(yè)合作區(qū)、川藏鐵路交通優(yōu)勢資源推動智能制造、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

挑戰(zhàn)方面主要有：一是經(jīng)濟密度不高、規(guī)模偏小，有經(jīng)濟“凹陷”風(fēng)險，亟需加快發(fā)展；人才、技術(shù)等高端要素集聚缺乏吸引力，同時西部區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任壓力較大。二是特色功能顯示度不高，如生態(tài)價值轉(zhuǎn)化功能不強，有特色、有品位、有代表性的旅游品牌較為缺乏，據(jù)“2021年10月5A級景區(qū)品牌100強榜單”顯示，成都唯一上榜的青城山—都江堰旅游景區(qū)居第70位，遠落后于峨眉山景區(qū)（5位）、閬中古城旅游區(qū)（29位）、黃龍景區(qū)（34位）。三是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置不足，基礎(chǔ)教育資源相對緊缺，作為承載全市24.5%常住人口的區(qū)域，三甲醫(yī)院占全市的比重僅為15.8%；普通小學(xué)、普通中學(xué)每一教師負擔(dān)學(xué)生均高于全市平均水平。

下一步，郊區(qū)新城首要任務(wù)就是推進以縣城為主要載體的新型城鎮(zhèn)化，突出“補短板、強弱項”，以縣城為主戰(zhàn)場，推動綜合交通便捷高效、著力公共服務(wù)提標擴面、加快市政設(shè)施提檔升級，全面提升對人口的吸附力、對經(jīng)濟發(fā)展的承載能力。同時，發(fā)揮生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢，深入實施生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)?（EOD）模式試點，創(chuàng)新生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品供給，健全生態(tài)產(chǎn)品價值評價與保護體系，建立生態(tài)資源市場交易機制，探索生態(tài)價值轉(zhuǎn)化新路徑。還應(yīng)注重深化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)，提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，統(tǒng)籌推進兩項改革“后半篇”文章，以城帶鄉(xiāng)引領(lǐng)推動鄉(xiāng)村全面振興。

（作者系成都市經(jīng)濟發(fā)展研究院區(qū)域經(jīng)濟研究所所長）