孫文潔

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)畜牧獸醫(yī)工作總站 830022）

病死動(dòng)物無(wú)害化處理關(guān)系到生態(tài)環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物疫病防控和動(dòng)物食品安全等諸多社會(huì)性問(wèn)題，越來(lái)越受到國(guó)家及社會(huì)各方面的關(guān)注。國(guó)務(wù)院辦公廳2014 年就下發(fā)了《關(guān)于建立病死畜禽無(wú)害化處理機(jī)制的意見(jiàn)》，對(duì)病死畜禽無(wú)害化處理工作提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也多次發(fā)文提出了明確的要求。多年來(lái)，各地加大了病死畜禽無(wú)害化處理的工作力度，但全國(guó)病死畜禽無(wú)害化處理工作存在的問(wèn)題依然很多，面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。我國(guó)多部法律都有條款涉及病死畜禽無(wú)害化處理的內(nèi)容，特別是今年5 月1 日開(kāi)始實(shí)施的新修訂的《動(dòng)物防疫法》專門(mén)增加了“病死動(dòng)物和病害動(dòng)物產(chǎn)品的無(wú)害化處理”一章，調(diào)整規(guī)范了各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)病死動(dòng)物、病害動(dòng)物產(chǎn)品無(wú)害化處理相關(guān)活動(dòng)，進(jìn)一步明確了各環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，填補(bǔ)了原法的制度性空白，同時(shí)加大了對(duì)相關(guān)違法行為的處罰力度。作為病死動(dòng)物無(wú)害化處理工作主要的管理部門(mén)，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)著艱巨的監(jiān)管任務(wù)，從事日常監(jiān)管工作的官方獸醫(yī)掌握并正確運(yùn)用病死動(dòng)物無(wú)害化處理中違法行為所涉及的法律法規(guī)處理相關(guān)事務(wù)，能夠有效遏制相關(guān)的違法行為。

1 存在的問(wèn)題

1.1 存在隨意丟棄現(xiàn)象

在農(nóng)村很多地方畜禽養(yǎng)殖以散養(yǎng)戶占比很高，畜禽死亡后集中無(wú)害化處理難度很大，同時(shí)，養(yǎng)殖戶防范意識(shí)較差，畜禽死亡后不報(bào)告，多采取自行處理的方式。加上其也未能對(duì)死亡畜禽做規(guī)范化處理，隨意丟棄的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這樣不僅不利于畜禽的疾病防控，也對(duì)環(huán)境造成破壞，更不符合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求。甚至部分養(yǎng)殖戶受利益驅(qū)使，還會(huì)將病死的畜禽設(shè)法賣掉，帶來(lái)較大的安全隱患，直接危害到人民生命安全。

1.2 掩埋方式隱患多

在偏遠(yuǎn)地區(qū)，受地理環(huán)境的限制，我國(guó)推廣的病死動(dòng)物無(wú)害化處理方式多為深埋法，但在實(shí)際生產(chǎn)中，絕大多數(shù)的個(gè)體養(yǎng)殖戶在操作方法及掩埋深度上沒(méi)有完全按照規(guī)范進(jìn)行操作，造成一定的安全隱患。例如，當(dāng)遇到較大雨水時(shí)，如果掩埋深度不夠，畜禽尸體很容易因沖刷而裸露，存在導(dǎo)致疫病擴(kuò)散的可能。也有部分掩埋過(guò)淺的動(dòng)物尸體被狗等動(dòng)物扒出造成疫病傳播的現(xiàn)象。此外，不規(guī)范的掩埋還容易發(fā)生二次污染，造成土壤污染、水污染和大氣污染等問(wèn)題，造成更大的社會(huì)問(wèn)題。

1.3 基層監(jiān)管不到位

隨著機(jī)構(gòu)改革和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的推進(jìn)，各地承擔(dān)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門(mén)，特別是基層普遍存在防疫檢疫人員大量減少，經(jīng)費(fèi)保障不足等問(wèn)題，很多地區(qū)基層獸醫(yī)需要承擔(dān)從防疫、檢疫、檢測(cè)、審核、審批和出證的工作，且需參與大量的社會(huì)性事務(wù)，運(yùn)動(dòng)員、教練、裁判員一人身兼多職，行政職責(zé)和技術(shù)職能責(zé)任主體不明，病死畜禽無(wú)害化處理工作責(zé)任無(wú)法得到有效落實(shí)。

1.4 集中處理廠建設(shè)難度大

由于我國(guó)城市化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，農(nóng)村用地急劇減少，有限的土地資源價(jià)格也越來(lái)越高，投資建設(shè)集中處理病死動(dòng)物無(wú)害化處理廠，一是在辦理土地使用審批方面存在一定困難；二是環(huán)評(píng)方面存在很大的困難。另一方面，在像新疆、內(nèi)蒙古等牧區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布存在面寬點(diǎn)長(zhǎng)的特點(diǎn)，畜禽養(yǎng)殖相應(yīng)地呈現(xiàn)星羅棋布的狀態(tài)，牧場(chǎng)放牧普遍存在。全面施行建設(shè)專業(yè)化病死動(dòng)物無(wú)害化處理廠無(wú)法實(shí)現(xiàn)病死動(dòng)物無(wú)害化處理全覆蓋，并容易造成資金浪費(fèi)和設(shè)備閑置。

1.5 經(jīng)費(fèi)投入不足

病死動(dòng)物無(wú)害化處理工作具有很強(qiáng)的公益性性質(zhì)，雖然國(guó)家多年來(lái)采取多種手段，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)并運(yùn)營(yíng)專業(yè)化、集中處理病死動(dòng)物無(wú)害化處理廠，但處理病死動(dòng)物往往需要多個(gè)流程，運(yùn)行中存在收集成本、設(shè)施建設(shè)成本和實(shí)際處理成本等因素，而大部分地區(qū)僅有病死豬無(wú)害化處理補(bǔ)助，尚未覆蓋全部畜禽，且“誰(shuí)處理、補(bǔ)給誰(shuí)”的財(cái)政補(bǔ)助原則也未能保證相關(guān)資金全部補(bǔ)助給無(wú)害化處理廠，因此，很多病死動(dòng)物無(wú)害化處理廠運(yùn)行狀況不容樂(lè)觀。

2 涉及的法律問(wèn)題

2.1 《動(dòng)物防疫法》相關(guān)規(guī)定

2.1.1 對(duì)于開(kāi)辦動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品無(wú)害化處理場(chǎng)所，未取得動(dòng)物防疫條件合格證的，以及未按照規(guī)定處理或隨意棄置病死動(dòng)物、病害動(dòng)物產(chǎn)品的情況，新修訂的《動(dòng)物防疫法》第九十八條予以了處罰規(guī)定，由原法“處一千元以上一萬(wàn)元以下罰款”提高到“處三千元以上三萬(wàn)元以下罰款”[1]，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，由“處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下罰款”提高到“處三萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款”，并增加了“責(zé) 令停業(yè)整頓”的前置處罰內(nèi)容。

2.1.2 對(duì)于藏匿、轉(zhuǎn)移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的行為，新修訂的《動(dòng)物防疫法》第一百零四條也將原法“處一千元以上一萬(wàn)元以下罰款”提高到“處三千元以上三萬(wàn)元以下罰款”。

2.1.3 新修訂的《動(dòng)物防疫法》第一百零八條對(duì)從事無(wú)害化處理活動(dòng)的單位和個(gè)人，存在“（一）發(fā)現(xiàn)動(dòng)物染疫、疑似染疫未報(bào)告，或者未采取隔離等控制措施的；（二）不如實(shí)提供與動(dòng)物防疫有關(guān)的資料的；（三）拒絕或者阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查的；（四）拒絕或者阻礙動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、評(píng)估的；（五）拒絕或者阻礙官方獸醫(yī)依法履行職責(zé)的?！币?guī)定“由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)責(zé)令改正，可以處一萬(wàn)元以下罰款；拒不改正的，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款，并可以責(zé)令停業(yè)整頓?！?/p>

2.1.4 新修訂的《動(dòng)物防疫法》第一百零九條還對(duì)從事無(wú)害化處理活動(dòng)中，由于違法行為而造成重大后果的情況予以了更加明確的規(guī)定“造成人畜共患傳染病傳播、流行的，依法從重給予處分、處罰。構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。給他人人身、財(cái)產(chǎn)造成損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。

2.2 《食品安全法》相關(guān)條款

第三十四條第七款規(guī)定“禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物肉類及其制品”[2]。從《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定中我們可以看出，此類違法行為不屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)處罰的范圍，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查或官方獸醫(yī)依法履行職責(zé)時(shí)，發(fā)現(xiàn)本職責(zé)范疇內(nèi)的違法行為已經(jīng)或可能延伸至此類違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照《食品安全法》第一百一十九條第二款的規(guī)定，及時(shí)向相關(guān)的縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)通報(bào)。