張帆 福建省能源石化集團(tuán)有限責(zé)任公司

引言

20世紀(jì)80年代，EPC工程總承包開始引入我國，并于21世紀(jì)得到快速發(fā)展。2003年，建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市〔2003〕30號），明確將EPC總承包模式作為一種主要的工程總承包模式予以政策推廣。2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號），提出要大力推進(jìn)工程總承包，提升工程質(zhì)量和效益。2019年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號），要求規(guī)范工程總承包活動，并實施對工程總承包活動的監(jiān)督管理。EPC工程總承包模式因其統(tǒng)籌性和全局性的工程項目管理特點，既大大減輕業(yè)主管理工作，又提高總承包商統(tǒng)一管理效率，提升工程品質(zhì)，滿足市場經(jīng)濟發(fā)展需要。因此，國家積極推進(jìn)EPC模式，EPC項目也深受國內(nèi)業(yè)主青睞。

但隨著EPC應(yīng)用范疇的不斷擴大，其風(fēng)險性和局限性也逐步出現(xiàn)，直接或間接影響業(yè)主工程項目的質(zhì)量、工期、安全、效益等諸多方面。為有效防范和化解風(fēng)險，企業(yè)亟須加強對項目風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的監(jiān)督，而風(fēng)險導(dǎo)向下EPC工程總承包審計毋庸置疑成為企業(yè)必不可少的利器。風(fēng)險導(dǎo)向下EPC工程總承包審計，作為公司治理的重要組成部分，是以關(guān)注風(fēng)險為核心，通過對EPC工程總承包項目主要風(fēng)險點的識別、分析和評估，提出針對性審計建議，積極發(fā)揮審計在EPC項目中控制造價、提高質(zhì)量、保證工期、防范風(fēng)險等作用，最大化EPC總承包模式效益，不斷完善和提升企業(yè)工程項目建設(shè)管理水平。

一、EPC工程總承包模式主要特點

EPC工程總承包，即項目設(shè)計（Engineering）、設(shè)施采購（Procurement）和項目施工（Construction）的英文縮寫，是對工程項目“設(shè)計-采購-施工”實行一體化的總承包管理模式。EPC工程總承包模式具有如下主要特點：

（一）厘清多方關(guān)系，提高項目效率

一是厘清業(yè)主與總承包商關(guān)系。業(yè)主僅與EPC工程總承包商或EPC聯(lián)合體承包商簽訂合同，明確了業(yè)主作為消費者，主要把握項目整體要求和方向，不參與具體項目工作，而總承包商作為制造者，負(fù)責(zé)項目設(shè)計、采購、施工等環(huán)節(jié)的組織、實施與協(xié)調(diào)。二是厘清總包與分包的關(guān)系。業(yè)主確定總承包商后，由總承包商確定是否分包，并選擇分包隊伍，避免了傳統(tǒng)模式中業(yè)主平行發(fā)包而導(dǎo)致總包與分包主次不分的現(xiàn)象。三是厘清設(shè)計在工程項目中的定位。設(shè)計工作由單一完成設(shè)計轉(zhuǎn)變?yōu)镋PC總承包模式下全局性、全過程地進(jìn)行設(shè)計，為有效指導(dǎo)后續(xù)采購和施工，并對項目的效率、質(zhì)量、造價都起到關(guān)鍵作用。

（二）責(zé)任主體明確，強化項目質(zhì)量管理

傳統(tǒng)承包模式下業(yè)主要同時面對勘察、設(shè)計、采購和施工等多個責(zé)任主體，而在EPC工程總承包模式中，多個責(zé)任主體合并為工程總承包商這一個責(zé)任主體，總承包商要對工程總承包項目的質(zhì)量、安全和造價全面負(fù)責(zé)，工程總承包商和工程總承包項目經(jīng)理依法承擔(dān)質(zhì)量終身責(zé)任。責(zé)任主體的明晰，有利于總承包商在充分發(fā)揮EPC項目主導(dǎo)作用的同時，也重視建設(shè)項目安全和質(zhì)量管理，推動總承包商自覺自主加強對EPC項目質(zhì)量的管控。如有的總承包商會成立專門的質(zhì)檢小組，對項目開展中的安全和質(zhì)量情況進(jìn)行檢測和監(jiān)督，并對發(fā)現(xiàn)問題及時采取解決措施，為完善質(zhì)量和安全提供有力保障，有效提升建設(shè)項目水平。

（三）系統(tǒng)管理整體把控，縮短項目工期

傳統(tǒng)承包模式存在兩大硬傷，一是由于項目勘察、設(shè)計、采購、施工等各項內(nèi)容分別進(jìn)行承包，易出現(xiàn)各環(huán)節(jié)銜接不利，各承包商之間難以協(xié)調(diào)，相互推諉，最終影響工程質(zhì)量，拖延工期；二是由于各階段工序強調(diào)依次進(jìn)行，首尾相連，因此項目工期也通常較長。而EPC工程總承包模式強調(diào)項目的系統(tǒng)性和整體性，通過總承包商進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)，可以較快達(dá)成一致，減少責(zé)任盲區(qū)，順利推進(jìn)項目開展；同時，由于總承包商可以統(tǒng)籌安排整個項目，實現(xiàn)各工序的合理交叉和深度融合，保證了工程建設(shè)的連續(xù)性，既優(yōu)化了項目質(zhì)量，又減少了工期。

（四）控制投資成本，降低項目造價

一是EPC總承包商可以引導(dǎo)業(yè)主加強項目前期工作，提高項目可行性研究和初步設(shè)計深度，減少投資風(fēng)險。同時，可以簡化項目前期工作，業(yè)主開展的招標(biāo)次數(shù)、合同管理、總體協(xié)調(diào)等工作量較傳統(tǒng)模式大幅減少，工程成本也會相應(yīng)降低。二是設(shè)計、采購、施工三階段的深度融合，可以有效減少項目錯、碰、缺、漏，能夠依設(shè)計采用合適的設(shè)備材料，選取合理的技術(shù)工藝，整體降低工程成本。三是基于總承包商與分包商、供應(yīng)商長期的合作關(guān)系，可以有效降低協(xié)調(diào)管理成本，優(yōu)化資源配置，控制投資總額。

二、EPC工程總承包模式審計風(fēng)險點

（一）法律法規(guī)及配套制度不完善，存在EPC實踐中無據(jù)可依的風(fēng)險

一是缺乏針對EPC相關(guān)法律法規(guī)。國家雖然制定了《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，但缺乏專門針對EPC總承包模式的相關(guān)法律法規(guī)條文，易導(dǎo)致業(yè)主和總承包商在EPC項目實施中產(chǎn)生分歧和爭議時，雙方較難尋求法律層面依據(jù)以達(dá)成一致，最終影響到項目建設(shè)的質(zhì)量和進(jìn)度。二是缺乏EPC具體事項制度性依據(jù)。國家雖然出臺了一系列政策文件，如前述提及《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》等，但這些文件多是出臺原則性和指導(dǎo)性措施，更多是為了提倡大力發(fā)展EPC總承包模式，而對于開展EPC總承包過程中會涉及的如總承包投標(biāo)報價、合同價格確定、總承包商市場準(zhǔn)入等具體事項，均缺乏制度性依據(jù)。三是項目業(yè)主關(guān)于EPC內(nèi)部管理制度不完善。業(yè)主對于EPC各主體管理職責(zé)界定、設(shè)備材料招標(biāo)及訂貨要求、HSE管理計劃與控制等方面都需要制定更為細(xì)化的管理制度，以規(guī)范EPC總承包商行為，確保建設(shè)項目處于受控狀態(tài)。

（二）業(yè)主控制力較弱，存在監(jiān)管不足風(fēng)險

一是業(yè)主對項目的監(jiān)管缺乏有效途徑。在EPC項目中，業(yè)主多以宏觀管控和整體把握為主，不介入項目具體工作，主要依靠監(jiān)理單位實施管控。雖然業(yè)主減少了人員投入，節(jié)約了管理成本，但對項目全過程參與度低，對項目的風(fēng)險識別與應(yīng)對能力也隨之降低，業(yè)主難以控制工程投資、進(jìn)度及質(zhì)量。二是業(yè)主對總承包商的管控力有所不足。業(yè)主缺乏對總承包商，特別是總承包商分包行為的監(jiān)管，總承包商存在通過調(diào)整設(shè)計方案、材料以次充好、降低施工安全標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)分包轉(zhuǎn)包等手段來壓低成本，擴大利潤的風(fēng)險。如有的企業(yè)由于業(yè)主對采購標(biāo)準(zhǔn)和采購品牌缺乏細(xì)節(jié)控制，出現(xiàn)總承包商采購設(shè)備與設(shè)計要求不符、采購材料存在安全缺陷等管理失控現(xiàn)象，從而影響項目投資成本、建設(shè)工期和項目質(zhì)量等。

（三）EPC固定總價較難準(zhǔn)確確定，存在項目結(jié)算風(fēng)險

EPC總承包項目國際通行是采用固定總價合同模式，國內(nèi)法律法規(guī)及文件規(guī)定也是首推該模式，而事實上，在招投標(biāo)和簽訂合同的階段，業(yè)主和總承包商都不能準(zhǔn)確核定工程量及價格。正因為準(zhǔn)確確定EPC固定總價存在困難，后續(xù)工程結(jié)算也會出現(xiàn)一系列問題。如有的企業(yè)采用參考批復(fù)概算價格“降點”后確定EPC總承包招標(biāo)限價或合同固定總價的方式，但該方式因項目實際投資和概算差異較大，并可能嚴(yán)重偏離市場價格，易導(dǎo)致雙方在最終結(jié)算工作量和價格時產(chǎn)生較大爭議。又如總承包商在EPC項目實施中，建議對建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計進(jìn)行優(yōu)化，并得到業(yè)主同意，該設(shè)計優(yōu)化有效節(jié)約了工程成本，但由于固定總價合同中未約定總承包商優(yōu)化變更的利益分享條款，導(dǎo)致工程結(jié)算時雙方容易產(chǎn)生分歧，存在節(jié)約的工程成本全部歸屬總承包人，而業(yè)主未能共享經(jīng)濟利益的風(fēng)險。

（四）招標(biāo)文件和合同條款內(nèi)容不明確，存在招標(biāo)及合同履約風(fēng)險

EPC工程總承包模式下，業(yè)主應(yīng)通過招標(biāo)文件和合同條款對建設(shè)內(nèi)容、要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)約定，盡量避免因未盡事項而造成分歧和爭議，影響后續(xù)履約和項目質(zhì)量。如有的EPC項目在建設(shè)過程中涉及不小金額的設(shè)計變更，但對于設(shè)計變更的原因是前期地勘不準(zhǔn)還是設(shè)計缺陷所致；變更責(zé)任是歸于業(yè)主還是總承包商；若屬業(yè)主調(diào)增范圍，則確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是哪些，原項目又如何扣除等事項，均未在合同中進(jìn)行明確，若出現(xiàn)較大分歧，則難以達(dá)成一致意見。又如有的業(yè)主不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)合同履約，在以招標(biāo)方式確定總承包商后，又與總承包商進(jìn)行二次談判，要求調(diào)整工程范圍、質(zhì)量、工期、造價等背離中標(biāo)合同的實質(zhì)性內(nèi)容，出現(xiàn)工程糾紛后，總承包商要求業(yè)主按照中標(biāo)合同履行權(quán)利義務(wù)，取得了法院支持，而業(yè)主除面臨法院處罰外，工程項目建設(shè)也未達(dá)原有預(yù)期。

三、EPC工程總承包模式審計建議

（一）構(gòu)建完善的EPC法律制度體系，確保有據(jù)可依

一是從國家角度，建立健全針對EPC總承包模式的相關(guān)法律法規(guī)和政策制度，搭建涵蓋工程項目發(fā)包、總承包商選擇、合同價格確定、工程結(jié)算、風(fēng)險管理等方面內(nèi)容的法律法規(guī)體系建設(shè)，做到有法可遵，有據(jù)可依。二是從業(yè)主角度，不斷完善EPC內(nèi)部管理制度，通過做好項目后評價，持續(xù)總結(jié)項目管理經(jīng)驗，研究細(xì)化企業(yè)內(nèi)部對EPC項目管理制度，進(jìn)一步提高項目組織和管控能力，有效防范項目風(fēng)險。三是從總承包商角度，不斷加強包含質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)健康安全等在內(nèi)的EPC總承包項目管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提高項目管理水平，提升項目質(zhì)量。

（二）加強業(yè)主對EPC全過程管理，增強控制力

開展EPC工程總承包，業(yè)主應(yīng)走出做甩手掌柜，項目全程交由總承包商實施的誤區(qū)，避免出現(xiàn)管理失控，難以把握項目投資、進(jìn)度和質(zhì)量的現(xiàn)象。業(yè)主應(yīng)強化EPC工程總承包全過程管理，督促總承包商嚴(yán)格履行合同義務(wù)，確保建設(shè)項目水平。一是有效借助項目管理單位和監(jiān)理單位力量，委托專業(yè)的項目管理單位和監(jiān)理單位對項目的安全、質(zhì)量、工期、價格進(jìn)行把關(guān)，維護(hù)業(yè)主利益，注意項目管理單位和監(jiān)理單位不得與總承包商具有利害關(guān)系。二是充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，通過開展全過程跟蹤審計加強對EPC項目的控制力，及時發(fā)現(xiàn)存在問題，積極化解潛在風(fēng)險，保障業(yè)主利益，不斷提升建設(shè)項目精細(xì)化管理水平。

（三）重視工程變更管理，有效推進(jìn)工程結(jié)算

高度重視并認(rèn)真做好工程變更管理，是推進(jìn)合同履約和工程結(jié)算順利進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要步驟。一是從源頭規(guī)范，明確變更條款。業(yè)主可以參照住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家市場監(jiān)督管理總局2020年聯(lián)合印發(fā)的《建設(shè)項目工程總承包合同示范文本》（GF—2020—0216）通用合同第13條“變更與調(diào)整”對于變更引發(fā)爭議提供的標(biāo)準(zhǔn)范本，結(jié)合企業(yè)EPC項目實際情況對專用合同條款部分進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，特別是關(guān)于“利益分享約定”條款，最大化維護(hù)和支持業(yè)主合理利益。當(dāng)總承包商提出書面變更申請，并經(jīng)業(yè)主認(rèn)可后，雙方可依據(jù)合同關(guān)于“利益分享約定”條款共享因變更帶來的效益，有效保障了業(yè)主權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失。二是嚴(yán)格變更程序，通過實施覆蓋重要節(jié)點的工程變更審批流程，并執(zhí)行到位，以規(guī)避總承包商不按合同約定隨意修改工程設(shè)計的風(fēng)險。

（四）強化招標(biāo)及合同管理，防范履約風(fēng)險

一是嚴(yán)格遵守國家和地方招投標(biāo)法律法規(guī)及實施條例。屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的EPC項目且達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)采用招標(biāo)方式選擇工程總承包商。公開、公正選擇優(yōu)質(zhì)總承包商，有利于防范腐敗滋生，保證EPC項目質(zhì)量，提高項目建設(shè)水平。二是規(guī)范做好招標(biāo)文件的編制工作。鑒于招標(biāo)文件會直接關(guān)系到EPC項目后續(xù)合同履約情況，業(yè)主應(yīng)關(guān)注招標(biāo)文件合同范本的編制，按照國家合同示范文本要求，再結(jié)合項目實際特點約定專用條款，充分保障業(yè)主權(quán)益。三是設(shè)置明確合同條款內(nèi)容。EPC合同條款應(yīng)對工程總承包范圍、要求、責(zé)任等進(jìn)行準(zhǔn)確界定和清晰描述，防止項目實施過程中出現(xiàn)不必要爭議，也為在發(fā)生爭議時最大化保護(hù)業(yè)主權(quán)益。

結(jié)語

EPC工程總承包模式在我國工程領(lǐng)域雖發(fā)展迅猛，但仍處在尚未成熟階段，需要企業(yè)進(jìn)一步加強對EPC模式的理解和運用，積極開展和充分借助EPC工程總承包審計，及時發(fā)現(xiàn)存在問題，落實落細(xì)審計建議，增強風(fēng)險意識，強化風(fēng)險防控，真正發(fā)揮出EPC工程總承包模式的優(yōu)勢，促進(jìn)我國建設(shè)項目水平高效率、高質(zhì)量發(fā)展。