劉雙柳，陳鵬，程亮，徐順青，高軍，焦闊

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境保護(hù)投資績效管理中心，北京 100012）

引言

2020 年9 月，國家主席習(xí)近平向國際社會做出中國CO2排放2030 年前達(dá)峰、2060 年前中和的莊嚴(yán)承諾。能源作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是碳排放的主要來源，在保障能源安全的前提下，推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、實施可再生能源替代是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必然要求。2021 年9 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，提出加快構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系，嚴(yán)格控制化石能源消費，積極發(fā)展非化石能源[1]。2021 年10 月，國務(wù)院印發(fā)《2030 年前碳達(dá)峰行動方案》（國發(fā)〔2021〕23 號），能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動作為碳達(dá)峰十大行動之一，對大力發(fā)展可再生能源也提出了具體要求[2]。為了促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家實施了一系列財稅宏觀調(diào)控政策，取得了積極成效，截至2020 年底，我國可再生能源發(fā)電裝機容量占全部電力裝機的42.4%[3]。與此同時，現(xiàn)有政策執(zhí)行中也存在一些問題和制約，亟待進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，探索出更適合我國國情的可再生能源產(chǎn)業(yè)財稅政策體系，助力碳達(dá)峰碳中和。在對可再生能源產(chǎn)業(yè)財稅政策梳理的基礎(chǔ)上，本文對存在的問題進(jìn)行了識別，提出了相應(yīng)的建議，以期為有關(guān)部門決策提供參考。

1 財稅政策實施情況

1.1 財政補貼

（1）產(chǎn)業(yè)設(shè)備補貼。2008 年，國家對滿足支持條件的企業(yè)首50 臺風(fēng)能發(fā)電機組按600 元/kW 的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補貼，整機制造企業(yè)與關(guān)鍵零部件制造企業(yè)各占50%，各關(guān)鍵零部件制造企業(yè)補貼金額按成本占比確定[4]。該政策的出臺吸引了大量社會資本投向風(fēng)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)設(shè)備制造業(yè)，對降低風(fēng)能發(fā)電機組造價成本發(fā)揮了重要作用。

（2）項目投資補貼。以太陽能發(fā)電為例，2009 年實施的“金太陽示范工程”是我國首次對太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)實施大范圍補貼，裝機容量大于50 kW 的太陽能光電建設(shè)項目補助標(biāo)準(zhǔn)為20 元/W。同年，并網(wǎng)光伏發(fā)電項目的補貼政策出臺，偏遠(yuǎn)地區(qū)獨立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資額的70%補助，其他地區(qū)按光伏發(fā)電系統(tǒng)和配套輸配電工程總投資額的50%補助，對光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和基礎(chǔ)能力建設(shè)項目通過貸款貼息予以支持[5]。

（3）消費補貼。為鼓勵清潔能源產(chǎn)品消費，提高清潔能源產(chǎn)品市場占有率，2012 年，國家對太陽能熱水器消費提供財政補貼[6]。地方政府也采用補貼的方式推動當(dāng)?shù)厍鍧嵞茉串a(chǎn)品消費。

（4）風(fēng)電、光伏發(fā)電補貼。我國分別從2009 年、2013 年開始對風(fēng)電和光伏發(fā)電實施標(biāo)桿上網(wǎng)電價政策，按照電量進(jìn)行補貼。十余年來，隨著風(fēng)電和光伏發(fā)電規(guī)?；l(fā)展、技術(shù)基本成熟、商業(yè)化模式基本完善及成本競爭力提升，風(fēng)電和光伏發(fā)電補貼機制已向市場化機制轉(zhuǎn)變，國家補貼逐步退坡[7]。2020 年中央財政風(fēng)電、光伏發(fā)電補貼額分別為29.6 億元、21.6 億元，較上年分別減少12.7 億元、9.2 億元。受國家政策指引，各地陸續(xù)推進(jìn)陸上風(fēng)電平價上網(wǎng)，目前還在實施的光伏發(fā)電補貼也所剩不多。

（5）生物質(zhì)發(fā)電補貼。針對生物質(zhì)發(fā)電的補貼政策包括價格補貼、項目補貼、稅收優(yōu)惠等，其中價格補貼政策最多，自2006 年起就提出按發(fā)電量進(jìn)行補貼。在實施價格補貼的同時，通過逐步弱化補貼力度推動生物質(zhì)發(fā)電的市場化進(jìn)程，價格補貼標(biāo)準(zhǔn)也從固定價格補貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為根據(jù)浮動的電網(wǎng)企業(yè)收購價格、燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價格和部門預(yù)算補助進(jìn)行計算[8]?！蛾P(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4 號）及其有關(guān)事項的補充通知明確提出，生物質(zhì)發(fā)電項目自并網(wǎng)起滿15 年不再享受中央財政補貼。

1.2 稅收優(yōu)惠

（1）增值稅優(yōu)惠。對納稅人銷售自產(chǎn)的利用風(fēng)力生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實行增值稅即征即退50%的政策[9]；納稅人銷售自產(chǎn)的利用餐廚垃圾、禽畜糞便等農(nóng)林剩余物生產(chǎn)的電力，享受增值稅100%即征即退政策[10]。

（2）企業(yè)所得稅優(yōu)惠。對屬于《公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》的可再生能源項目，享受企業(yè)所得稅“三免三減半”政策，符合條件的可再生能源發(fā)電企業(yè)均可依法享受上述稅收優(yōu)惠政策[11]。

1.3 市場機制引導(dǎo)

（1）實行配額制。國家發(fā)改委聯(lián)合國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807 號），提出建立可再生能源電力消納保障機制。為提高可再生能源消納水平，設(shè)立消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)進(jìn)行約束。同時，借助消納保障機制優(yōu)化可再生能源配置，打破省域間壁壘，促進(jìn)跨省域交易，提高受端省份可再生能源消納意愿。2021 年5 月，兩部委再次聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于2021 年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重及有關(guān)事項的通知》（發(fā)改能源〔2021〕704 號）[12]，提出建立健全可再生能源電力消納保障機制，核心是確定各省級區(qū)域可再生能源電量在電力消費中的占比目標(biāo)，即“可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重”。

（2）綠色證書交易。2017 年2 月，我國出臺綠證自愿認(rèn)購交易政策，2017 年7 月啟動綠證自愿認(rèn)購交易。截至2020 年11 月9 日，我國綠證核發(fā)總量達(dá)2753.2 萬個，其中，風(fēng)電占86.0%，光伏發(fā)電占14.0%。從地域分布看，風(fēng)電項目涉及24 個省份，光伏發(fā)電項目涉及19 個省份。從綠證交易形式和交易量來看，綠證掛牌總量達(dá)629.0 萬個，實際交易3.9 萬個，僅占核發(fā)總量的0.14%、掛牌總量的0.62%[13]。交易金額不到1000 萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于可再生能源補貼資金缺口。

（3）碳市場交易。2011 年10 月，國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)7 ?。▍^(qū)、市）開展碳排放權(quán)交易試點工作，試點地區(qū)自2013 年起陸續(xù)開始交易，之后市場建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。碳市場主要為配額交易和國家核證自愿減排量（CCER）項目交易，以碳配額交易為主，項目交易為輔，試點碳市場允許CCER 抵消的比例大多在5%～10%。自2021 年2 月起，全國碳排放權(quán)交易市場及其系統(tǒng)正式投入運行，采用CCER 形式抵消的碳排放配額不超過5%。可再生能源企業(yè)溫室氣體減排效果明顯，可成為CCER 的主要提供方，額外獲取減排量收益，促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型。

2 存在的問題

2.1 棄風(fēng)棄光現(xiàn)象影響財政資金使用效益

雖然近年來棄風(fēng)棄光率有所下降，但問題依然存在。造成棄風(fēng)棄光的原因是多方面的，包括布局不合理，發(fā)電與負(fù)荷的空間不匹配，很多風(fēng)能資源豐富的地區(qū)距離大規(guī)模電力需求中心較遠(yuǎn)；受技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施影響，如可再生能源發(fā)電不平穩(wěn)、一定程度上“靠天吃飯”以及配套電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)滯后等。風(fēng)電消納難的問題主要集中在西北地區(qū)，2020 年，新疆、甘肅、內(nèi)蒙古三省區(qū)棄風(fēng)率仍超5%，棄風(fēng)電量合計106.1 億kW·h，占全國棄風(fēng)電量的63.9%。光伏發(fā)電量消納難也主要出現(xiàn)在西北地區(qū)，2020 年，西藏、青海、新疆三省區(qū)棄光率分別為25.4%、8.0%、4.6%，棄光/電量，非光量合計26.4 億kW·h，占全國的50.2%[14]。

2.2 可再生能源電價補貼不到位

由于可再生能源電價附加入不敷出，存在較大缺口，部分可再生能源發(fā)電企業(yè)未能及時獲得補貼。為彌補資金缺口，國家發(fā)展改革委多次調(diào)整可再生能源發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)，2006 年7 月至2015 年12 月先后6 次的電價調(diào)整中，可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)從0.001 元/（kW·h）提高到0.019 元/（kW·h），但補貼不到位問題依然存在。究其原因，包括：2016 年以后電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)未及時調(diào)整，資金來源不足導(dǎo)致缺口逐步擴(kuò)大；電價附加未依法嚴(yán)格征收，對自備電廠、地方電網(wǎng)用電長期未征或少征；一些地方規(guī)模管理失控，本地區(qū)裝機規(guī)模已遠(yuǎn)超國家規(guī)劃確定的數(shù)量；價格調(diào)整滯后于成本下降速度，使得價格和成本嚴(yán)重背離，刺激一些地方不顧現(xiàn)實情況，盲目核準(zhǔn)、搶裝機、搶上網(wǎng)等問題突出，造成行業(yè)無序發(fā)展、過度投資。

2.3 財稅優(yōu)惠政策形式相對單一

從稅收優(yōu)惠看，可再生能源稅收優(yōu)惠政策主要為減稅和免稅，加速折舊、稅收抵免等政策較為缺乏，手段應(yīng)用的局限性一定程度上導(dǎo)致稅收調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不充分；優(yōu)惠政策分布于所得稅、增值稅等稅種中，呈現(xiàn)碎片化，缺乏系統(tǒng)性，企業(yè)受益不均，執(zhí)行效果大打折扣。從財政補貼看，中央和地方大規(guī)模的財政補貼支持力度，極大地促進(jìn)了光伏發(fā)電、風(fēng)電、生物質(zhì)能發(fā)電等的推廣應(yīng)用，補貼標(biāo)準(zhǔn)和方式不斷優(yōu)化。但政策設(shè)計與執(zhí)行過程中仍存在一些問題，如政策工具選擇單一、缺乏系統(tǒng)性，以財政補貼為主，低息貸款等政策工具利用不多，過重的財政負(fù)擔(dān)導(dǎo)致補貼資金滯后、拖欠等。

2.4 優(yōu)惠政策執(zhí)行的配套機制不足

財政監(jiān)督機制不完善，生物質(zhì)能等領(lǐng)域財政補貼政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)騙補現(xiàn)象，導(dǎo)致不同程度的資金浪費，影響政策執(zhí)行效果。補貼政策設(shè)計與地方重點戰(zhàn)略規(guī)劃有效銜接不足，為獲取補助，地方項目集中上馬，盲目投資、重復(fù)建設(shè)問題突出，也造成財政補貼支出時間軸分布不均衡，加重補貼資金滯后、拖欠現(xiàn)象[15]。政策間的配套協(xié)同有待進(jìn)一步銜接優(yōu)化，如可再生能源電價補貼資金來自可再生能源電價附加收入，但電價附加收入又難以覆蓋補貼需求，存在較大的補貼缺口。

3 政策優(yōu)化建議

3.1 建立完善可再生能源電力消納保障機制

為促進(jìn)可再生能源消納，美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)大力支持可再生能源發(fā)電配套設(shè)施建設(shè)，對于蓄電儲能技術(shù)研發(fā)等予以經(jīng)費保障。我國可借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，一方面加大對智能電網(wǎng)的財政補貼力度，增強調(diào)峰力度，實現(xiàn)可再生能源發(fā)電量順利并網(wǎng)，進(jìn)而解決由于消納不足產(chǎn)生的棄風(fēng)棄光現(xiàn)象；另一方面加大對儲能蓄電技術(shù)的財政支持力度，在電力需求低峰期存儲電量，高峰期釋放電量，提高可再生能源發(fā)電量消納力度。

3.2 多種渠道解決可再生能源補貼缺口問題

鼓勵金融機構(gòu)結(jié)合可再生能源項目實際和現(xiàn)金流情況給予貸款展期、續(xù)貸或者調(diào)整還款進(jìn)度和還款期限，保證企業(yè)現(xiàn)金流。創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，對已納入財政補貼清單的可再生能源項目發(fā)放補貼確權(quán)貸款。以企業(yè)備案的貸款合同等材料為依據(jù)，向企業(yè)核發(fā)綠證，通過綠證交易的方式減輕企業(yè)利息負(fù)擔(dān)，分擔(dān)利息壓力。做好可再生能源電價附加資金的應(yīng)收盡收，適當(dāng)提高收費標(biāo)準(zhǔn)，以此擴(kuò)大財政補貼收入來源和收入規(guī)模。優(yōu)化補貼資金管理，對自愿轉(zhuǎn)為平價的項目企業(yè)優(yōu)先發(fā)放補貼資金，同時鼓勵對自愿轉(zhuǎn)為平價的項目和企業(yè)繼續(xù)加大信貸支持。

3.3 進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策

發(fā)達(dá)國家在支持可再生能源產(chǎn)業(yè)方面也出臺了一些財稅支持政策。例如，美國針對企業(yè)和個人均實施所得稅優(yōu)惠，稅收優(yōu)惠抵免包括生產(chǎn)稅、投資稅及個人可再生能源稅抵免等；居民購買太陽能設(shè)備支出的30%可用于抵繳個人所得稅；還出臺了固定資產(chǎn)加速折舊政策。又如，法國允許個人可再生能源發(fā)電裝置支出的50%用于抵扣個人所得稅。再如，意大利規(guī)定納稅人安裝家用可再生能源發(fā)電或供暖系統(tǒng)的財產(chǎn)稅以低于0.4%的稅率征收[16]。建議我國進(jìn)一步加強可再生能源產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠統(tǒng)籌，綜合采用研發(fā)費用加計扣除、投資抵免等所得稅優(yōu)惠，降低增值稅稅率，采取進(jìn)口關(guān)稅減免和出口退稅優(yōu)惠等多種方式。加大可再生能源領(lǐng)域技術(shù)研發(fā)補貼力度，提高貸款擔(dān)保、財政貼息等非直接資金補助手段的應(yīng)用比例和范圍，對前期資金投入巨大的可再生能源企業(yè)適當(dāng)延長貼息期限。出臺相關(guān)抵扣標(biāo)準(zhǔn)，對于消費者購買的可再生能源產(chǎn)品予以所得稅專項扣除優(yōu)惠。

3.4 適時優(yōu)化調(diào)整財政支持政策

財政出臺補貼政策前需事前開展全面論證，充分考慮各級財政財力，合理劃分支出責(zé)任，降低試錯成本。從財政補貼介入環(huán)節(jié)來看，若運營階段無財政補貼則難以為繼，且可預(yù)見的較長時期內(nèi)狀況難以顯著改善，則該領(lǐng)域政策推行前應(yīng)審慎考慮。對于建設(shè)投資的補貼，也應(yīng)充分與國家或地方有關(guān)發(fā)展規(guī)劃相銜接，控制補貼項目數(shù)量和規(guī)模，避免項目盲目上馬，導(dǎo)致行業(yè)產(chǎn)能過剩，造成財政資金浪費，不能充分發(fā)揮使用效益。對新技術(shù)領(lǐng)域的補貼，建議以技術(shù)研究取得階段性成果后的事后獎勵為主，向具有應(yīng)用優(yōu)勢和成本優(yōu)勢、市場競爭力強的技術(shù)路徑傾斜。研究將基于“3060”目標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)納入行業(yè)補貼政策的審核體系中。同時，有必要針對資金使用效果進(jìn)行階段性評估，以避免發(fā)生騙補現(xiàn)象。

3.5 與其他政策協(xié)同發(fā)揮作用

加強碳排放權(quán)交易與配額制、綠證交易制度的銜接。推進(jìn)可再生能源發(fā)電企業(yè)參與碳市場交易，探索基于綠色證書的碳市場抵消機制。以CCER 的方式抵消重點減排企業(yè)碳排放量，在大幅降低減排企業(yè)履約成本的同時，可有效促進(jìn)可再生能源發(fā)電等環(huán)境效益明顯、碳減排效果突出的項目發(fā)展。綠色證書具有綠電屬性標(biāo)識，能準(zhǔn)確衡量二氧化碳減排量，可與碳排放權(quán)交易制度有效銜接。電力行業(yè)作為我國碳排放大戶，其碳排放量占全國碳排放總量的50%左右，電力行業(yè)的碳減排成效對于碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)有重要意義。應(yīng)充分考慮碳市場對電源結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，合理確定可再生能源電力配額制指標(biāo)，發(fā)揮政策協(xié)同作用，促進(jìn)化解可再生能源發(fā)電、上網(wǎng)和市場消納過程中面臨的問題。