常紀(jì)文

（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

引言

黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力保障。黨的十八大以來，生態(tài)文明進(jìn)入“五位一體”的總體布局，生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷加強并成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)既為黨領(lǐng)導(dǎo)國家和人民建設(shè)美麗中國奠定了法治基礎(chǔ)，也為構(gòu)建人類文明新形態(tài)注入了新的活力。目前，生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)取得重大進(jìn)展，但也存在一些不足，需要采取針對性措施予以全面系統(tǒng)完善。

1 我國生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)取得重大進(jìn)展

按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）第3 條規(guī)定，黨內(nèi)生態(tài)文明法規(guī)是體現(xiàn)黨的生態(tài)文明統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的生態(tài)文明領(lǐng)導(dǎo)和黨的生態(tài)文明建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的生態(tài)文明專門規(guī)章制度。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》為新時代生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建奠定了規(guī)則基礎(chǔ)。按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022 年）》的階段性部署和中共中央《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》的指導(dǎo)，生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)在以下兩個方面取得重大進(jìn)展。

1.1 生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系初步建立

生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)分為生態(tài)文明的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)4 類，其體系由黨章、生態(tài)文明專門黨內(nèi)法規(guī)、生態(tài)文明相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)及支持和保障生態(tài)文明建設(shè)與改革的其他黨內(nèi)法規(guī)組成。

黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，指導(dǎo)生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建。經(jīng)過2012 年和2017 年兩次修改，現(xiàn)行黨章已將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局，并對“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”的工作理念、政策、方針、制度、方式和目標(biāo)做了基本規(guī)定，這為生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)、全面規(guī)范黨的生態(tài)文明建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)活動奠定了基礎(chǔ)和依據(jù)。

生態(tài)文明專門黨內(nèi)法規(guī)作為生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系的支柱，常以條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則來命名，規(guī)范生態(tài)文明工作的主要方面，體現(xiàn)生態(tài)文明工作的黨內(nèi)法治特色。黨的十八大以來，中共中央及其工作機關(guān)已制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》（已失效）等生態(tài)文明專門黨內(nèi)法規(guī)，為生態(tài)文明建設(shè)和改革提供了著力點，促進(jìn)了我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，撬動形成了黨和國家生態(tài)文明工作的新局面。

生態(tài)文明相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作為生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系的基礎(chǔ)和配套，常以準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則來命名，明確包括“五位一體”、生態(tài)文明、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。如《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》第6 條規(guī)定，黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局；《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第3 條指出，黨的地方委員會對本地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)實行全面領(lǐng)導(dǎo)；《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》專門設(shè)立第18 條，規(guī)定加強黨對農(nóng)村生態(tài)文明工作的領(lǐng)導(dǎo)；《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第7 條規(guī)定的關(guān)于黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)的情形，就包括“推進(jìn)……生態(tài)文明建設(shè)中，出現(xiàn)重大偏差和失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失，產(chǎn)生惡劣影響的”“在……生態(tài)環(huán)境保護(hù)等涉及人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為，損害和侵占群眾利益問題得不到整治，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法問題突出，群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題嚴(yán)重，造成惡劣影響的”兩種情形。

支持和保障生態(tài)文明建設(shè)與改革的其他黨內(nèi)法規(guī)，常以準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則來命名，未明確規(guī)定“五位一體”、生態(tài)文明、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容，但其設(shè)置的基礎(chǔ)性和配套性規(guī)范能夠支持與保障生態(tài)文明專門黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)運轉(zhuǎn)和實施的黨內(nèi)法規(guī)。如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018）盡管未明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)文明建設(shè)方面的內(nèi)容，但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)文明建設(shè)和改革方面的紀(jì)律處分須按照該條例執(zhí)行，因此也歸入生態(tài)文明相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)體系。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2021年11 月公布的數(shù)據(jù)，生態(tài)文明相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)及支持與保障生態(tài)文明工作的黨內(nèi)法規(guī)目前共計40 余件。

需要指出的是，由黨中央與國務(wù)院或者中共中央有關(guān)工作機關(guān)與國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等規(guī)范性文件，無論是生態(tài)文明專門黨內(nèi)法規(guī)還是生態(tài)文明相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，從黨內(nèi)的角度看，都符合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的形式要件，屬于生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)①如中共中央辦公廳法規(guī)局2021 年7 月編的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（法律出版社），就包括中共中央與國務(wù)院、中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳、中共中央宣傳部與財政部、中央機構(gòu)編制委員會辦公室與工業(yè)和信息化部、中共中央組織部與教育部、中共中央組織部與科學(xué)技術(shù)部等聯(lián)合印發(fā)的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。?？偟膩砜?，目前生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系已初步建立，對于規(guī)范地方黨委和政府制度化、程序化推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展工作，保障國家生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)的有效實施，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)美麗中國提供了有力的規(guī)則保障。

1.2 生態(tài)文明黨內(nèi)規(guī)范性文件已比較完善②本部分所指的黨內(nèi)規(guī)范性文件，是指黨內(nèi)法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件。

黨的十八屆三中全會全面啟動了生態(tài)文明建設(shè)和體制改革工作，系統(tǒng)地帶動了以總體方案、規(guī)劃綱要、方案、意見等來命名的生態(tài)文明黨內(nèi)規(guī)范性文件建設(shè)。為了全面開展生態(tài)文明建設(shè)和體制改革，中共中央、國務(wù)院于2015 年5 月和2015 年9 月先后印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》。為了遏制區(qū)域和流域性環(huán)境污染，在2020 年底全面建成小康社會前打好污染防治攻堅戰(zhàn)，中共中央、國務(wù)院于2018 年6 月印發(fā)了《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》?！笆奈濉睍r期，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期，為了鞏固前期的污染防治成果，并將污染防治工作推向深入，中共中央、國務(wù)院于2021 年11 月印發(fā)了《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。為了穩(wěn)中求進(jìn)推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作，中共中央、國務(wù)院于2021 年9 月印發(fā)了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的實施意見》。為了指導(dǎo)區(qū)域和流域開展生態(tài)文明建設(shè)和其他生態(tài)文明專項工作，2015 年以來，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》等綜合性規(guī)劃文件，這些文件都專門設(shè)置了生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)和要求。此外，黨的十八大以來，中共中央全會作出的一些決定也對生態(tài)文明的建設(shè)和改革提了相關(guān)要求，作了相關(guān)部署。

在上述綜合性文件的指導(dǎo)下，中共中央有關(guān)部門會同國務(wù)院有關(guān)機關(guān)印發(fā)了長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)和綠色發(fā)展、國家公園、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、河長制、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)補償、生態(tài)保護(hù)賠償、生態(tài)文明試驗區(qū)、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等領(lǐng)域的配套改革文件，相關(guān)省級黨委大多也配套制定了本地區(qū)的實施文件，基本上規(guī)范了生態(tài)文明建設(shè)和改革的主要方面。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2021 年11 月公布的數(shù)據(jù)，黨的十八大以來中央層面生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的制度改革措施達(dá)到60 多項。

上述生態(tài)文明建設(shè)和體制改革大多以決定、意見、指導(dǎo)意見、方案、實施方案、試點方案等名稱印發(fā)，如中辦與國辦2017 年印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》、2020 年印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》等改革措施文件，未采用條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則來命名，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，不屬于嚴(yán)格意義上的黨內(nèi)法規(guī)。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第2 條的規(guī)定，這些文件都屬于黨組織在履行生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件，既指導(dǎo)和規(guī)范黨的生態(tài)文明工作，也指導(dǎo)國家生態(tài)環(huán)保工作及生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)的制定與實施，因此都屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件。從適用范圍和覆蓋層級來看，生態(tài)文明黨內(nèi)規(guī)范性文件體系已比較完善，從指導(dǎo)思想、基本原則、階段目標(biāo)、工作方向和實施方案等方面全面、系統(tǒng)地支撐黨和國家生態(tài)文明建設(shè)和改革的開展。一旦條件成熟，一些規(guī)范性文件可以鞏固提升為生態(tài)文明專門黨內(nèi)法規(guī)，或者其有關(guān)內(nèi)容可以進(jìn)入生態(tài)文明專門或者相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。

2 我國生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)仍存一些需完善之處

黨的十九大報告要求增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；黨的十九屆四中全會決定要求加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項事業(yè)的具體制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，貫徹到黨和國家所有機構(gòu)履行職責(zé)全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強合力。在這個背景下，中央和地方生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系得到長足發(fā)展。2021 年7 月1 日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上宣布，我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，但生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)時間較短，加上我國正處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)的關(guān)系還不穩(wěn)定或不成熟，生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)體系相比，還存在一些差距。

2.1 建設(shè)的規(guī)范化和權(quán)限的明確性不夠

生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化制修訂須明確有關(guān)機構(gòu)的工作職責(zé)和權(quán)限，但在實踐中卻存在如下不足：

一是建設(shè)的規(guī)范化不夠。其一，按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第4 條的規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)主要就黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法，黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障，黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督4 個方面的事項作出規(guī)定。這一規(guī)定比較原則，在生態(tài)文明領(lǐng)域，在哪些方面和情況下適宜制修訂黨內(nèi)法規(guī)，或者適宜制修訂改革意見、實施方案、綱要等指導(dǎo)性的黨內(nèi)規(guī)范性文件，目前有關(guān)公開文件缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定。其二，如何對黨內(nèi)不同層級機關(guān)發(fā)布的生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行區(qū)別性命名，并予以分級分類管理，目前有關(guān)公開文件規(guī)定的明確性不夠。其三，雖然生態(tài)文明專門黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)目前已具備一定的數(shù)量，但是制修訂質(zhì)量和實施效果怎樣，如何進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量，有關(guān)公開文件缺乏自評估或者第三方評估機制的明確規(guī)定。

二是權(quán)限的明確性不夠。目前，關(guān)于生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)制修訂主體、制修訂權(quán)限等事項的規(guī)定見于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5 條的規(guī)定，但是其中的“某一領(lǐng)域重要關(guān)系”與“某一方面的重要工作”需要進(jìn)一步明確，如在哪些領(lǐng)域和情況下，即針對黨的哪些生態(tài)文明領(lǐng)導(dǎo)活動、生態(tài)文明建設(shè)活動、重要生態(tài)文明關(guān)系和重要生態(tài)文明工作，可由中共中央或者中辦單獨制修訂黨內(nèi)法規(guī)，抑或由中共中央、國務(wù)院或者中辦、國辦聯(lián)合制修訂黨內(nèi)法規(guī)，有關(guān)公開文件的規(guī)定不明確；在哪些領(lǐng)域和情況下，中共中央可單獨制定或者會同國務(wù)院制修訂黨內(nèi)法規(guī)，中央紀(jì)委、中共中央有關(guān)部門可單獨或者會同國務(wù)院有關(guān)機關(guān)制修訂黨內(nèi)法規(guī)，有關(guān)公開文件的規(guī)定也不明確。

2.2 體系的層次性和法規(guī)的專門性不夠

生態(tài)文明黨內(nèi)法治的前提是制定體系完備、層次分明的黨內(nèi)法規(guī)體系，實現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)可依，但在實踐中卻存在如下不足：

一是法規(guī)的系統(tǒng)性不夠。目前生態(tài)文明領(lǐng)域的建設(shè)和改革規(guī)范性文件，多以意見、指導(dǎo)意見、方案、試點方案等名稱發(fā)布，而以嚴(yán)格意義上的黨內(nèi)法規(guī)形式發(fā)布的少。一些改革或者改革試點任務(wù)完成后，指導(dǎo)性的黨內(nèi)規(guī)范性文件就失去約束力，需要制定新的黨內(nèi)法規(guī)來保障改革成果常態(tài)化實施。黨領(lǐng)導(dǎo)國家全面開展常態(tài)化的生態(tài)文明建設(shè)工作，僅靠《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等幾部專門黨內(nèi)法規(guī)，工作的全面性、規(guī)范性、程序性和全過程性顯得不足。

二是體系的層次性不夠。在“五位一體”方面，中共中央在農(nóng)村、宣傳、政法、外事、人才等領(lǐng)域已分別制定工作條例。這些工作條例作為中央黨內(nèi)基本法規(guī)，指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域工作的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化開展，部分條例還涉及本領(lǐng)域的生態(tài)文明工作，如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第18 條就對農(nóng)村生態(tài)文明工作做了基本的部署，但這些規(guī)定比較零散，難以全面規(guī)范和指導(dǎo)黨的生態(tài)文明建設(shè)和改革工作。目前，在生態(tài)文明工作領(lǐng)域缺乏中央黨內(nèi)基本法規(guī)，因而難以統(tǒng)領(lǐng)范圍廣泛和不斷深化的生態(tài)文明建設(shè)和改革工作，導(dǎo)致生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的層次性不夠。

三是法規(guī)的專門化不夠。在中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃方面，在第一個五年規(guī)劃（2013—2017 年）中，有關(guān)生態(tài)文明的要求隱含在黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的工作、黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、黨的反腐倡廉建設(shè)、黨的民主集中制建設(shè)等內(nèi)容中，缺乏專門規(guī)定。在第二個五年規(guī)劃（2018—2022 年）中，有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的要求仍然隱含在組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)建設(shè)等內(nèi)容中，也缺乏專門規(guī)定?？梢姡鷳B(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃在專門化方面有待加強。

2.3 條文的清晰度和規(guī)范的可操作性不夠

生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行，而執(zhí)行的保障是條文的規(guī)定具有清晰化和可操作性，但在實踐中卻存在如下不足：

一是條文的清晰化不夠。各級黨委、人大、政府及相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)文明建設(shè)和改革職責(zé)，缺乏明確、統(tǒng)一的職責(zé)清單規(guī)定，權(quán)責(zé)不清。例如，怎么區(qū)分黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府監(jiān)管與企業(yè)負(fù)責(zé)的職責(zé)關(guān)系，黨委領(lǐng)導(dǎo)與黨委分管領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)關(guān)系，前后任黨委、政府及分管領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)關(guān)系，前后幾屆黨委、政府積累的生態(tài)環(huán)境問題與本屆黨委、政府的生態(tài)環(huán)境治理職責(zé)關(guān)系等，目前黨內(nèi)法規(guī)都缺乏清晰的界定。

二是問責(zé)的規(guī)范化不夠。其一，在責(zé)任追究中，以不太明確的職責(zé)分工規(guī)定為問責(zé)依據(jù)，往往出現(xiàn)問責(zé)啟動運動化、問責(zé)主體多頭化、問責(zé)對象擴大化、問責(zé)事由模糊化、問責(zé)事項重復(fù)化、問責(zé)程序隱秘化等現(xiàn)象，導(dǎo)致問責(zé)不精準(zhǔn)和問責(zé)不規(guī)范等問題。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》設(shè)置了許多類型化的追責(zé)情形，但在現(xiàn)實中，如果中央環(huán)保督察組不來，即使群眾發(fā)現(xiàn)地方黨委和政府存在“執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)不力”“對發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報的嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問題，不按規(guī)定查處”等問題，也難以找到有效的措施督促有關(guān)方面啟動相關(guān)的追責(zé)程序；一旦中央環(huán)保督察組來了，可能會處理一批干部，導(dǎo)致追責(zé)“運動化”。再如，一些生態(tài)環(huán)境問題是由往屆黨委和政府積累的，但現(xiàn)任黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)卻被按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定的“致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的”情形追責(zé)。又如，個別企業(yè)隱蔽地偷排或者偷埋污染物，地方黨委和政府已盡職，但有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)卻被根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定的“對分管部門違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)行為監(jiān)管失察、制止不力”情形受到處分。其二，由于問責(zé)程序往往不公開，容易出現(xiàn)次要責(zé)任被問成主要責(zé)任、沒有責(zé)任卻被問成有責(zé)任等現(xiàn)象。

三是規(guī)范的可操作性不夠。在具體規(guī)范的操作與適用上，有的欠缺統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與要求。其一，在生態(tài)環(huán)保督察的實踐中，經(jīng)常可見企業(yè)內(nèi)物質(zhì)堆放混亂等通報，進(jìn)而問責(zé)地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，但是對于物質(zhì)如何堆放才符合規(guī)范卻缺乏明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此督察者、地方政府和企業(yè)各有各的理解。此種情況下，依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》認(rèn)定地方黨委和政府“對公益訴訟裁決和資源環(huán)境保護(hù)督察整改要求執(zhí)行不力”進(jìn)而追責(zé)，缺乏科學(xué)性和合理性。其二，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》設(shè)置了“查處不力”“處置不力”“執(zhí)行不力”“制止不力”等追責(zé)情形，但對于不力的標(biāo)準(zhǔn)卻缺乏配套的細(xì)化規(guī)定和判定基準(zhǔn)，導(dǎo)致追責(zé)的公信力不足。其三，“查處不力”“處置不力”“執(zhí)行不力”“制止不力”等黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)情形與生態(tài)環(huán)境損害后果之間的因果關(guān)系由誰來證明，在歸責(zé)原則的適用方面是采用客觀過錯主義、過錯推定主義還是蓋然性規(guī)則來判定，目前的生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)都缺乏明確、細(xì)致的規(guī)定。

2.4 適用的涵蓋性和內(nèi)外的銜接性不夠

按照黨的十八屆四中全會決定要求，應(yīng)注重生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，但在實踐中卻存在如下不足：

一是缺乏地方黨委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)立法工作責(zé)任的規(guī)定。一般而言，地方法規(guī)規(guī)章的制定與修改在事前和事中一般須經(jīng)地方黨委討論決定，一旦地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)規(guī)章與國家法律法規(guī)不一致或者地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力，導(dǎo)致資源浪費、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題，地方黨委、人大、政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)立法制定的責(zé)任如何界定和追究，目前有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究的黨內(nèi)法規(guī)缺乏明確規(guī)定。

二是國家立法和黨內(nèi)法規(guī)的適用協(xié)調(diào)不夠。如中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的一些規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等，既屬于中央黨內(nèi)法規(guī)，也屬于行政法規(guī)性文件。作為中央黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)《中華人民共和國憲法》（2018 年修正）和《中華人民共和國立法法》（2015 年修正）的規(guī)定，其可指導(dǎo)國家法律法規(guī)的制定和適用，但作為行政法規(guī)或者行政法規(guī)性文件，其效力等級要低于國家法律。對于有關(guān)政府人員的失職行為，國家生態(tài)環(huán)保法律規(guī)定了記過、記大過、降級、撤職、開除、引咎辭職等處分措施，而《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》既作為中央黨內(nèi)法規(guī)，也作為國家行政法規(guī)性文件，規(guī)定了誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理（包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等處理形式）、黨紀(jì)政紀(jì)處分四種問責(zé)方式，較國家生態(tài)環(huán)保法律規(guī)定的追責(zé)方式更為多樣。在目前的具體追責(zé)中，對于某個違法違規(guī)行為，如何協(xié)調(diào)兩者的適用關(guān)系、問責(zé)方式和問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)開展精準(zhǔn)問責(zé)，規(guī)定不太明確，導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)將大責(zé)化成小責(zé)或者將小責(zé)追成大責(zé)的現(xiàn)象。

3 全面系統(tǒng)完善我國生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系的建議

在生態(tài)文明建設(shè)和改革的規(guī)范化方面，黨內(nèi)法規(guī)的作用主要是通過規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督，依靠黨的紀(jì)律來凝聚共識、加強領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任、改進(jìn)作風(fēng)、形成合力，因此在規(guī)范黨的生態(tài)文明宣傳教育、領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方法、責(zé)任職責(zé)、目標(biāo)責(zé)任、目標(biāo)考核、獎勵約束等重要方面，宜根據(jù)不同發(fā)展階段的工作目標(biāo)和任務(wù)有序加強黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，提升黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。在國家和社會生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，宜突出國家生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)的作用。為了進(jìn)一步提高全黨全國建設(shè)生態(tài)文明的自覺性和主動性，促進(jìn)依規(guī)治黨和依法治國的有機銜接和協(xié)調(diào)，建議采取以下措施全面系統(tǒng)地完善生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系。

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，開展生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性和規(guī)范化建設(shè)

在生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性建設(shè)方面，生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)在“五位一體”的格局中圍繞生態(tài)文明建設(shè)的大局“公轉(zhuǎn)”，與中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》等改革類規(guī)范性文件規(guī)定的階段性目標(biāo)和法治建設(shè)任務(wù)相匹配。建議以少而精和有效管用為原則，基于綠色、循環(huán)、低碳協(xié)同發(fā)展的階段性任務(wù)，圍繞全面規(guī)范黨的生態(tài)文明領(lǐng)導(dǎo)和黨的生態(tài)文明建設(shè)活動，編制生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)中長期建設(shè)方案和近期計劃，統(tǒng)籌和有序開展生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)的分級和分領(lǐng)域建設(shè)，盡早健全前后銜接、內(nèi)外互助、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成的生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系，體現(xiàn)其時代性、適用性、針對性、可操作性和有效性。

在生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化建設(shè)方面，一是建議按照黨內(nèi)法規(guī)的位階，將中共中央、中共中央政治局制定的中央黨內(nèi)法規(guī)歸類為中央黨內(nèi)基本法規(guī)，將中共中央政治局常委會制定的黨內(nèi)法規(guī)歸類為中央黨內(nèi)一般法規(guī)，將中央紀(jì)委制定的辦法等黨內(nèi)法規(guī)歸類為黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)，將中辦、中組部、中宣部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等中共中央工作機關(guān)制定的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等歸類為黨內(nèi)部門法規(guī)，將經(jīng)中央批準(zhǔn)由中央和國家機關(guān)部門黨委就特定事項制定的黨內(nèi)法規(guī)歸類為黨內(nèi)部門規(guī)章，形成黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)、黨內(nèi)部門法規(guī)、黨內(nèi)部門規(guī)章幾個層級。二是劃分央地生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，省級黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)尊重生態(tài)環(huán)境的整體性與區(qū)域性，不得與黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)、黨內(nèi)部門法規(guī)相抵觸。三是可以將一些具有約束力的意見、指導(dǎo)意見、規(guī)劃、規(guī)劃綱要等黨內(nèi)規(guī)范性文件，根據(jù)類別和發(fā)布機關(guān)的不同分別歸入中央黨內(nèi)法規(guī)性文件、黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)性文件、黨內(nèi)部門法規(guī)性文件等范疇。四是在生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施中，明確規(guī)定各自的適用領(lǐng)域、事項和前提，體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)和改革的系統(tǒng)性、層次性和規(guī)范化。

3.2 重點建設(shè)，分級分領(lǐng)域制修訂生態(tài)文明建設(shè)和改革的專門黨內(nèi)法規(guī)

在領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)方面，一是建議遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)律，由中共中央制定生態(tài)文明工作領(lǐng)域的中央黨內(nèi)基本法規(guī)《中國共產(chǎn)黨生態(tài)文明工作條例》，體現(xiàn)黨對生態(tài)文明工作的統(tǒng)一意志，規(guī)范各級黨組織對生態(tài)文明工作的領(lǐng)導(dǎo)及黨的生態(tài)文明建設(shè)活動。在具體的條文設(shè)計中，按照生態(tài)文明建設(shè)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的原則，分級明確中共中央和國務(wù)院有關(guān)工作機關(guān)、地方黨委和政府及相關(guān)工作機關(guān)的職責(zé)與自身生態(tài)文明建設(shè)要求，將完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機制、改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式及總攬全局、協(xié)調(diào)各方的要求落實到國土空間規(guī)劃和用途管控、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、環(huán)境污染治理、大江大河生態(tài)環(huán)境保護(hù)和系統(tǒng)治理、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和系統(tǒng)治理、資源能源節(jié)約、綠色生產(chǎn)與生活、綠色金融與技術(shù)、環(huán)境執(zhí)法司法、生態(tài)環(huán)境宣傳教育等生態(tài)文明建設(shè)的各領(lǐng)域，完善污染防治區(qū)域的黨委、人大、政府、政協(xié)聯(lián)動機制，形成有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)?shù)募s束機制。二是中共中央有關(guān)工作機關(guān)在《中國共產(chǎn)黨生態(tài)文明工作條例》指導(dǎo)下，查漏補缺，制定《生態(tài)文明宣傳工作辦法》《生態(tài)文明群眾組織工作辦法》《生態(tài)文明執(zhí)法和司法工作辦法》等生態(tài)文明黨內(nèi)部門法規(guī)，分別規(guī)范黨對生態(tài)文明宣傳工作、群眾組織工作、執(zhí)法與司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范黨在這些領(lǐng)域的建設(shè)活動。在具體的條文規(guī)范中，明晰各級黨組織、黨組織相關(guān)部門及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督責(zé)任，夯實事后問責(zé)的職責(zé)依據(jù)。

在監(jiān)督保障法規(guī)方面，一是建議以組織法規(guī)和領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)確定的職責(zé)為導(dǎo)向，按照權(quán)責(zé)適應(yīng)及用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究的原則，梳理總結(jié)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》的試行經(jīng)驗和問題，將其分別上升為《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定》。二是在高質(zhì)量發(fā)展的綜合考核框架內(nèi)制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核實施細(xì)則，規(guī)范對省級黨委和政府的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價和考核工作；修改《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范督察工作的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和依法性。在具體的條文設(shè)計中，建議規(guī)定問責(zé)啟動常態(tài)化機制，在落實生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的同時界定任期內(nèi)地方黨委、政府及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，明確違規(guī)所對應(yīng)的合規(guī)要求和標(biāo)準(zhǔn)，明晰問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)事由、問責(zé)期限、問責(zé)程序，規(guī)定追責(zé)機關(guān)承擔(dān)主要的因果關(guān)系舉證責(zé)任，實施客觀過錯歸責(zé)方法，做到失職照單追責(zé)、盡職照單免責(zé)，防止一事被多頭問責(zé)、一事被多次問責(zé)、無責(zé)被問成有責(zé)、有責(zé)被問成無責(zé)、輕責(zé)被問成重責(zé)、重責(zé)被問成輕責(zé)、問責(zé)期限無限化等現(xiàn)象的出現(xiàn)。三是中共中央、國務(wù)院制定《生態(tài)文明建設(shè)和改革監(jiān)督辦法》，規(guī)范各級黨組織和黨員對生態(tài)文明建設(shè)和改革工作開展黨內(nèi)監(jiān)督，拓展監(jiān)督渠道，明確監(jiān)督方式，規(guī)范監(jiān)督程序，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的科學(xué)化和民主化。

3.3 全面融入，將生態(tài)文明建設(shè)要求分解到各級各類的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)及支持與保障的黨內(nèi)法規(guī)中

在組織法規(guī)方面，建議按照“五位一體”的總體布局要求，根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)各階段的工作任務(wù)，修改《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方工作委員會條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)黨組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，設(shè)置生態(tài)文明工作的決策、部署、實施要求，規(guī)范各級黨組織和各類單位黨組織的生態(tài)文明組織和議事決策規(guī)則，在“五位一體”的總體布局內(nèi)做實各方面的生態(tài)文明工作。

在領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)方面，建議在制修訂中共中央領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革、政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域工作，以及軍隊、農(nóng)村、宣傳、組織、政法、機構(gòu)編制、群團(tuán)、外事、人才、統(tǒng)一戰(zhàn)線等方面工作的黨內(nèi)法規(guī)時，提出相關(guān)工作須符合“五位一體”的總體布局要求，針對相關(guān)工作設(shè)置綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的規(guī)范要求。

在自身建設(shè)法規(guī)方面，建議在制修訂黨員教育管理、全面從嚴(yán)治黨、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理等方面的黨內(nèi)法規(guī)時，融入生態(tài)文明素質(zhì)培育與發(fā)展的要求，規(guī)范黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明意識培育與提高的行為。

在監(jiān)督保障法規(guī)方面，建議在制修訂黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核、紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、組織處理辦法、紀(jì)律處分、問責(zé)等方面的黨內(nèi)法規(guī)時，對于未專門設(shè)置生態(tài)文明評價考核、目標(biāo)責(zé)任和行為規(guī)范方面內(nèi)容的，應(yīng)增補相關(guān)的條款，確保生態(tài)文明監(jiān)督保障工作有黨規(guī)可依。

3.4 厘清關(guān)系，加強與國家生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)

在組織法規(guī)方面，建議修改《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（2015）第10 條的規(guī)定，規(guī)范省市級黨委領(lǐng)導(dǎo)地方人大和政府立法的行為，明確相關(guān)立法牽頭負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追責(zé)機制，要求省市級地方法規(guī)、規(guī)章的制定或者修改須由黨委常委會決定，確保生態(tài)文明地方立法符合中共中央的精神和黨內(nèi)法規(guī)要求。

在領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)方面，建議建立黨內(nèi)法規(guī)制定和實施的評估機制，促進(jìn)生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不斷豐富、優(yōu)化和完善，同時促進(jìn)國家生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)體系的與時俱進(jìn)。生態(tài)文明國家立法計劃的制定和生態(tài)環(huán)保主要法律法規(guī)的制定或者修改，以及生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)中重要事項的規(guī)定或者修改，需征得中共中央的同意；具體生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)的制定或者修改，須專門聽取中共中央法制機構(gòu)的意見。如有可能，可以基于《中國人民共和國立法法》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的備案審查實體性和程序性規(guī)定，建立國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)聯(lián)動備案審查機制；對于國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中僅有原則性規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)有細(xì)化規(guī)定，在條件成熟時可將細(xì)化的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定轉(zhuǎn)化為國家立法規(guī)定，以促進(jìn)法律制度的供給。這樣可實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)在價值目標(biāo)、立法目的、適用范圍、基本原則、監(jiān)督體制、工作措施、追責(zé)機制等方面的協(xié)同和互助。在監(jiān)督保障法規(guī)方面，建議在區(qū)分的基礎(chǔ)上銜接國家生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)的適用關(guān)系、問責(zé)方式和問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，明確誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分等的適用情形、適用條件、適用主體、適用對象、適用標(biāo)準(zhǔn)與應(yīng)當(dāng)追究的責(zé)任，做到依據(jù)清晰、邏輯嚴(yán)密、程序公開、處理客觀和結(jié)果公正。