徐翔宇,劉昀竺，汪黨獻(xiàn)，金菊良，酈建強(qiáng)

(1. 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120；2. 合肥工業(yè)大學(xué)，安徽 合肥 230009)

干旱災(zāi)害是世界上發(fā)生范圍最廣的自然災(zāi)害之一，地球上除了南北極之外的其它各個(gè)氣候區(qū)均有干旱災(zāi)害發(fā)生[1]，具有持續(xù)時(shí)間久、影響面積廣和造成損失嚴(yán)重的特點(diǎn)[2]。干旱是一種自然現(xiàn)象，干旱災(zāi)害則是由干旱的危險(xiǎn)性和承災(zāi)體的暴露性、脆弱性和抗旱能力共同決定的[3-4]。開(kāi)展干旱的概念內(nèi)涵研究，可以有效識(shí)別干旱與水資源短缺的關(guān)系，是開(kāi)展抗旱工作的基礎(chǔ)。在氣候變化和人類活動(dòng)影響背景下，干旱及其風(fēng)險(xiǎn)在不斷演變，在政策制度、干旱規(guī)劃、采取行動(dòng)、災(zāi)后恢復(fù)等方面，抗旱管理工作都面臨著許多難點(diǎn)。有必要從旱前、旱中、旱后來(lái)分析干旱風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵，進(jìn)而提出可行的抗旱措施，提高水資源風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

1 干旱與水資源短缺

1.1 基本概念

聯(lián)合國(guó)將水安全定義為“一個(gè)國(guó)家保障可持續(xù)獲得足夠數(shù)量可接受的優(yōu)質(zhì)水的能力，以維持生計(jì)、人類福祉和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保防止水污染和與水有關(guān)的災(zāi)害，以及在和平與政治穩(wěn)定的環(huán)境中保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)”[5-6]。該概念同時(shí)包括了對(duì)干旱和水資源短缺問(wèn)題的考慮。

準(zhǔn)確把握干旱的概念，需要區(qū)分干旱、干燥和水資源短缺之間的差別。干旱是指某一地區(qū)水分條件較當(dāng)?shù)卣Ｇ闆r持續(xù)性偏少的自然現(xiàn)象，主要是由降水減少，或者氣溫升高、風(fēng)速增大導(dǎo)致蒸散發(fā)增強(qiáng)等自然因素導(dǎo)致的。干燥通常描述的是某一地區(qū)長(zhǎng)期處于降水少、蒸散發(fā)能力強(qiáng)的氣候狀態(tài)，一般年降水量低于400 mm，我們稱它為干燥氣候、半干旱地區(qū)，而干旱則是一段時(shí)間內(nèi)水分較多年平均狀況偏少的異?，F(xiàn)象。干旱可以發(fā)生在干燥的地區(qū)，也可以發(fā)生在濕潤(rùn)的地區(qū)。水資源短缺是指由于超采地下水或不合理調(diào)水等不合理利用水資源、人口增長(zhǎng)過(guò)快、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、或水污染等造成平均需水量高于長(zhǎng)期可再生水資源量時(shí)，可供水量與需求量之間的持續(xù)性不平衡現(xiàn)象。

水資源短缺會(huì)影響生態(tài)系統(tǒng)的健康程度以及人類系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)對(duì)氣候波動(dòng)的敏感性。一個(gè)流域的水資源短缺程度(即平均需水量與可再生水資源量之差)會(huì)影響干旱脆弱性以及干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，尤其是在水資源嚴(yán)重短缺的流域，干旱的影響將會(huì)被放大。通過(guò)先進(jìn)的水資源管理技術(shù)可以緩解水資源短缺，降低干旱脆弱性，提高旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防御能力。

1.2 干旱對(duì)不同用水戶的影響

可用水量減少如何影響不同用水戶，是識(shí)別最易受干旱影響的用戶并采取適當(dāng)措施來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)的前提。不同用水戶適應(yīng)干旱的能力各不相同，因此干旱所造成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響也不同。

對(duì)農(nóng)業(yè)用水的影響：干旱對(duì)不同類型的作物造成的影響有很大差異。對(duì)于1年生作物，干旱造成的損失也將是1年的，也就是說(shuō)產(chǎn)量的增減是以年度計(jì)的，某1年的收成與之前的投入無(wú)關(guān)，也不會(huì)影響接下來(lái)幾年的收益。而對(duì)于葡萄等果樹(shù)這種多年生作物，如果缺水會(huì)導(dǎo)致作物的枯萎或死亡，重新恢復(fù)可能需要很多年。

對(duì)城市居民用水的影響：城市居民應(yīng)對(duì)供水不足的能力有所差異。在用水量已經(jīng)很低的低收入地區(qū)，供水量一旦減少就會(huì)產(chǎn)生很大的社會(huì)和公共健康影響。而對(duì)于較發(fā)達(dá)地區(qū)，通常存在很多非必需的用水，因此可以比較容易地減少用水量而不會(huì)造成損失。

對(duì)工業(yè)用水的影響：工業(yè)用水往往比其他用水能產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)效益，因此一旦供水不足就會(huì)帶來(lái)工業(yè)產(chǎn)量下降，進(jìn)而對(duì)用水戶造成直接的經(jīng)濟(jì)影響。此外，大多數(shù)發(fā)電特別是水力發(fā)電尤其依賴供水，因此供水量的減少會(huì)對(duì)發(fā)電及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重大影響。

對(duì)生態(tài)用水的影響：健康的生態(tài)系統(tǒng)有一定應(yīng)對(duì)可用水量變化的能力。然而，它們應(yīng)對(duì)干旱的能力反映了在干旱發(fā)生前的健康狀況，并會(huì)因生態(tài)退化而顯著降低。此外，河湖生態(tài)還存在基本生態(tài)流量(水位)，一旦低于這個(gè)閾值將會(huì)發(fā)生不可逆的生態(tài)損害，低水位會(huì)導(dǎo)致植被枯萎、水鳥(niǎo)減少，并對(duì)魚(yú)類數(shù)量造成威脅。

2 干旱管理實(shí)踐中面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)的干旱管理以應(yīng)急抗旱手段為主，通常是在干旱已經(jīng)發(fā)生且產(chǎn)生一定旱災(zāi)之后才開(kāi)始采取一系列抗旱措施。例如，當(dāng)農(nóng)作物缺水時(shí)從河流引水或通過(guò)打井取水進(jìn)行灌溉。然而，隨著水資源開(kāi)發(fā)利用程度的提高，用水矛盾日益尖銳，應(yīng)急抗旱的不足日漸顯現(xiàn)，其抗旱效果逐漸喪失。例如，由于對(duì)河川徑流的過(guò)度利用和地下水的超采，當(dāng)干旱期需要從河流引水或打井取用地下水時(shí)，發(fā)現(xiàn)河流早已斷流，打井也難以深入到地下含水層，此時(shí)旱災(zāi)損失將不可避免。顯然，傳統(tǒng)的干旱應(yīng)急管理手段的滯后性，已難以滿足現(xiàn)實(shí)的抗旱需求。20世紀(jì)90年代以來(lái)干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理逐漸興起[8-9]，由傳統(tǒng)的消極被動(dòng)抗旱轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)抗旱[3,10]。干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理主要是基于災(zāi)害系統(tǒng)論[11]，根據(jù)干旱的發(fā)生發(fā)展和致災(zāi)過(guò)程，通過(guò)干旱的危險(xiǎn)性、承災(zāi)體的暴露性和脆弱性、旱災(zāi)損失、以及抗旱能力來(lái)定量化旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)[12-15]，并據(jù)此制定干旱管理辦法。

盡管干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理較傳統(tǒng)的干旱應(yīng)急管理手段有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是當(dāng)前的干旱管理大多是基于過(guò)去或現(xiàn)狀干旱情勢(shì)的靜態(tài)管理，在現(xiàn)代干旱管理實(shí)踐中，依然面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

2.1 如何通過(guò)有效的政策和制度來(lái)提高抗旱能力

干旱管理需要不同部門(mén)協(xié)調(diào)合作開(kāi)展有效的抗旱行動(dòng)，這在很多國(guó)家都難以實(shí)現(xiàn)，這通常需要流域管理機(jī)構(gòu)或國(guó)家層面對(duì)干旱問(wèn)題從戰(zhàn)略層面進(jìn)行監(jiān)管。然而，現(xiàn)行有關(guān)水資源的相關(guān)法律和管理制度往往都不能對(duì)干旱進(jìn)行好好規(guī)劃，這意味著需要制定一個(gè)能夠充分考慮干旱問(wèn)題及其管理措施的水資源管理框架：①通過(guò)制定一個(gè)可行的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，促進(jìn)抗旱型社會(huì)的建設(shè)。但至今尚未形成一個(gè)抗旱型社會(huì)的藍(lán)圖，因此，這仍然是一個(gè)挑戰(zhàn)。②改革水資源分配方法，促進(jìn)靈活的水權(quán)交易。在許多國(guó)家，水資源分配是固定的，那么在干旱時(shí)期可能會(huì)導(dǎo)致效率偏低和出現(xiàn)不合理的分水結(jié)果。③在決策中要體現(xiàn)水資源真正的價(jià)值。對(duì)很多用水戶來(lái)說(shuō)，水價(jià)過(guò)低或者用水無(wú)成本，會(huì)導(dǎo)致其喪失節(jié)水的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

2.2 如何通過(guò)更好的規(guī)劃來(lái)提升抗旱能力

缺乏合理的規(guī)劃可能會(huì)使政府在危機(jī)中草率決策從而制定出不經(jīng)濟(jì)、非最優(yōu)的抗旱措施。編制一個(gè)科學(xué)合理的規(guī)劃是比較困難的，在規(guī)劃過(guò)程中存在著許多挑戰(zhàn)，需要考慮以下幾個(gè)方面。

(1)充分整合已有的干旱規(guī)劃與水資源規(guī)劃。在歐洲許多國(guó)家、美國(guó)和澳大利亞等，干旱管理規(guī)劃和國(guó)家干旱戰(zhàn)略都是十分常見(jiàn)的。但是干旱方面的規(guī)劃大多不具備法律效力，相關(guān)內(nèi)容也很少被納入到流域規(guī)劃和水資源管理規(guī)劃中。

(2)真正做到公眾參與，讓所有利益相關(guān)方都參與進(jìn)來(lái)。讓所有涉及到的公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人都能參與決策，但信息不對(duì)稱和獲取信息渠道的差異會(huì)使這種廣泛的參與變得困難，主要是因?yàn)楦珊倒芾碇屑扔欣嫦嚓P(guān)者之間同時(shí)存在合作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，這種信息不對(duì)稱可能會(huì)加劇他們對(duì)事實(shí)、信息的不信任而不愿采取行動(dòng)。如果無(wú)法達(dá)成一致，會(huì)造成投資失效，可能就帶來(lái)了浪費(fèi)。

(3)決策者要充分利用全部信息，做出規(guī)劃決策。規(guī)劃決策要做到以下幾個(gè)方面，主要包括：①做到擺脫危機(jī)管理，前提是要評(píng)估未來(lái)干旱的發(fā)生幾率及程度，評(píng)估潛在的影響，確定保障對(duì)象的相對(duì)優(yōu)先級(jí)，量化每種行動(dòng)為人、生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)能帶來(lái)的好處，有效溝通風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，特別是低概率干旱事件。②避免被動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。許多城市都試圖通過(guò)建設(shè)不受氣候波動(dòng)影響的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)提高水安全，這些措施雖然能夠提高供水安全，但建設(shè)成本非常高，特別是在緊急情況下建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施成本更高。例如，在澳大利亞昆士蘭州，在遭遇2007—2012年千年一遇大旱時(shí)建造了一個(gè)海水淡化廠和一個(gè)污水處理廠，總造價(jià)高達(dá)38億澳元，但審查報(bào)告卻批評(píng)了這一建造決策，因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)可以通過(guò)采用其他的方案來(lái)代替這種極端且昂貴的措施，所以決策前應(yīng)該嚴(yán)格評(píng)估各種方案的費(fèi)用和帶來(lái)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益[16]。③認(rèn)識(shí)到未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)比歷史更嚴(yán)重的災(zāi)害。大多數(shù)情況下，干旱規(guī)劃是以歷史上發(fā)生的干旱事件為依據(jù)的。例如，美國(guó)的“黑色風(fēng)暴”干旱(1934-1939年)經(jīng)常被用作參照干旱，英國(guó)1976年的干旱也被監(jiān)管機(jī)構(gòu)用來(lái)檢驗(yàn)干旱規(guī)劃的有效性。由于干旱事件具有隨機(jī)性而且受氣候變化的影響也在日益增加，這種將歷史事件作為規(guī)劃基準(zhǔn)的做法開(kāi)始受到質(zhì)疑，在中長(zhǎng)期尺度完全有可能發(fā)生比歷史事件更加極端的干旱，因而用歷史事件去預(yù)測(cè)未來(lái)干旱可能不再恰當(dāng)。④認(rèn)識(shí)到未來(lái)是不確定的。干旱災(zāi)害及其影響以及它們?cè)谖磥?lái)如何變化是非常不確定的。但通常采用的是“幾乎每個(gè)人都近乎掌握完全知識(shí)(perfect knowledge)”的假設(shè)來(lái)處理問(wèn)題，并且不愿意主動(dòng)去管理不確定性。氣候和社會(huì)經(jīng)濟(jì)非穩(wěn)態(tài)的復(fù)雜性進(jìn)一步增加了難度，以至于不能對(duì)干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期變化進(jìn)行預(yù)測(cè)。如何在決策過(guò)程中接受這種不確定性是一項(xiàng)重要的挑戰(zhàn)。

2.3 何時(shí)采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)干旱

干旱監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)是預(yù)防旱災(zāi)損失，指導(dǎo)抗旱行動(dòng)的最有效手段，是干旱管理的基礎(chǔ)工作。干旱監(jiān)測(cè)是指對(duì)旱情的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行定量評(píng)估；干旱預(yù)報(bào)則是對(duì)干旱未來(lái)的發(fā)展變化過(guò)程做出預(yù)測(cè)。隨著遙感技術(shù)、水文/陸面模型以及大氣環(huán)流模型的發(fā)展，干旱監(jiān)測(cè)和干旱預(yù)報(bào)取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)步。干旱管理是在干旱監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方法和實(shí)施有效的應(yīng)急抗旱行動(dòng)。為了給決策者提供能夠真實(shí)反映不確定性且可靠的信息，在干旱發(fā)展為危機(jī)之前，仍然面臨如下主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

(1)干旱監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)的有效指標(biāo)。干旱的影響因子眾多，有氣象因子，例如降水、氣溫，也有水文因子，例如徑流量、地下水水位，還有土壤植被因子，例如土壤水、歸一化植被指數(shù)(NDVI)等。干旱指標(biāo)則是基于干旱影響因子實(shí)現(xiàn)對(duì)干旱嚴(yán)重程度的度量。由于干旱的復(fù)雜性，目前尚沒(méi)有一個(gè)完美的干旱指標(biāo)能夠完全刻畫(huà)干旱的全部特征，每一個(gè)干旱指標(biāo)都有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)[17-19]。針對(duì)不同情況選取最有效的指標(biāo)是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

(2)延長(zhǎng)干旱的預(yù)報(bào)期。干旱是大氣水文循環(huán)過(guò)程中的異?，F(xiàn)象，因此干旱預(yù)報(bào)依賴于氣象和水文預(yù)報(bào)。目前，可靠的天氣預(yù)報(bào)預(yù)見(jiàn)期不超過(guò)半個(gè)月，而干旱持續(xù)時(shí)間少則數(shù)周多則數(shù)月甚至數(shù)年，所以干旱的可預(yù)報(bào)性在所有氣象水文災(zāi)害現(xiàn)象中是最差的[20]。盡管對(duì)由干旱驅(qū)動(dòng)的事件以及水文響應(yīng)的短期預(yù)報(bào)已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，但對(duì)干旱災(zāi)害在未來(lái)幾周、幾個(gè)月甚至幾年中產(chǎn)生什么影響的中長(zhǎng)期預(yù)報(bào)尚未獲得足夠關(guān)注。這種中長(zhǎng)期預(yù)報(bào)的缺乏導(dǎo)致難以做出決策，并可能導(dǎo)致出現(xiàn)采取行動(dòng)過(guò)早從而浪費(fèi)資源或者采取行動(dòng)過(guò)晚造成損失兩種不利的局面。缺乏預(yù)報(bào)未來(lái)3～6個(gè)月干旱的能力，限制了減災(zāi)和應(yīng)災(zāi)措施的實(shí)施。

(3)宣布干旱的開(kāi)始和結(jié)束。通常是在干旱發(fā)生過(guò)程中，通過(guò)判斷和討論等程序確定干旱的發(fā)生。一旦宣布進(jìn)入干旱期，就可以采取限制用水措施，這在很多情況下需要由法律強(qiáng)制執(zhí)行。在有些地區(qū)(如英國(guó)、澳大利亞和美國(guó))的干旱管理規(guī)劃中就包含了對(duì)干旱的宣布，并詳細(xì)規(guī)定了應(yīng)向誰(shuí)咨詢、權(quán)威機(jī)構(gòu)以及判斷干旱發(fā)生的依據(jù)等。雖然干旱管理規(guī)劃有利于增加透明度，并鼓勵(lì)利益相關(guān)方的參與，但宣布干旱狀態(tài)仍被視為一種政治選擇，會(huì)偏向有限的利益相關(guān)者，通常是來(lái)自農(nóng)業(yè)和工業(yè)的群體。對(duì)于更廣泛的利益相關(guān)方，特別是對(duì)于環(huán)境利益相關(guān)者，通常是不被考慮的。在那些沒(méi)有干旱管理規(guī)劃的國(guó)家，宣布干旱狀態(tài)更像是一種“危機(jī)”情形，民間組織或機(jī)構(gòu)不了解所有的風(fēng)險(xiǎn)和利益相關(guān)方，但都可以宣布“開(kāi)始干旱”和“危機(jī)解除”。

(4)實(shí)施用水限制。限制用水是干旱期間減少需水的一個(gè)有效措施，通常是干旱規(guī)劃里需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。而干旱的真實(shí)情況和規(guī)劃預(yù)期的情況是完全不同的，針對(duì)不同的干旱情景，制定出具有適應(yīng)性和公開(kāi)透明的干旱期間用水限制等策略調(diào)整機(jī)制將是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。

(5)提供抗旱援助，避免不正當(dāng)?shù)募?lì)?？购翟ǔＪ紫忍峁┙o那些沒(méi)有充分為干旱做好準(zhǔn)備的人。而提前進(jìn)行備災(zāi)的人通常遭受的損失較少，可能也不符合獲取援助的標(biāo)準(zhǔn)。這似乎有失公平，也進(jìn)一步說(shuō)明了要摒棄危機(jī)管理，采取風(fēng)險(xiǎn)管理。

(6)要用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼觀看問(wèn)題，避免修建缺乏合理規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施。一場(chǎng)特大干旱的發(fā)生可以讓人們制定和實(shí)施一個(gè)適用于長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性政策。例如，發(fā)生在澳大利亞昆士蘭南部的干旱極大地提高了人們對(duì)干旱問(wèn)題的意識(shí)，并改變了他們的行為，人均日耗水量大幅下降。干旱事件也可推動(dòng)管理者采取更具戰(zhàn)略性的行動(dòng)，例如，加州發(fā)生了20世紀(jì)70年代干旱后，美國(guó)政府通過(guò)成立國(guó)家抗旱中心，制定了更具戰(zhàn)略性的干旱管理辦法。干旱開(kāi)始的一段時(shí)間是做出結(jié)束這種水文循環(huán)異常、恢復(fù)正常水文條件決策的重要時(shí)機(jī)。但是通常來(lái)說(shuō)，做出這種決策的風(fēng)險(xiǎn)是很高的。

2.4 如何開(kāi)展災(zāi)后恢復(fù)工作以及何時(shí)終止應(yīng)急措施

降雨并不意味著干旱管理可以終止，開(kāi)展災(zāi)后恢復(fù)工作以及向非干旱狀態(tài)轉(zhuǎn)變，同樣面臨著許多挑戰(zhàn)。

(1)停止非法和臨時(shí)取水。非法(或不受管制的)取水在許多國(guó)家都很常見(jiàn)。這些取水行為會(huì)使水量分配的實(shí)施變得困難，在干旱期間會(huì)造成很多問(wèn)題，亦會(huì)使災(zāi)后恢復(fù)變得緩慢。撤銷臨時(shí)取水協(xié)議可能面臨一定的阻力，因?yàn)橛脩粢呀?jīng)習(xí)慣了獲得這些額外的供水。

(2)放寬臨時(shí)限制。干旱期間實(shí)施的限制措施通常都是暫時(shí)的，而管理者可能會(huì)嘗試將臨時(shí)措施固定下來(lái)以減少長(zhǎng)期需求。但這意味著這些臨時(shí)限制措施將不能再用來(lái)管理干旱期間的供需平衡[21]。

(3)發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼。給受到干旱影響的人提供財(cái)政補(bǔ)貼是被普遍采用和認(rèn)可的措施，用來(lái)促進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)。例如，在美國(guó)，越來(lái)越多的農(nóng)民通過(guò)向聯(lián)邦作物保險(xiǎn)公司購(gòu)買管理天氣相關(guān)的保險(xiǎn)，包括因旱造成的作物損失。但是這種方法存在一定問(wèn)題，因?yàn)樗赡茈y以激發(fā)出好的水資源管理。誰(shuí)應(yīng)該提供資金、誰(shuí)應(yīng)該受益以及賠償機(jī)制等問(wèn)題都是存在廣泛爭(zhēng)議的。

(4)恢復(fù)健康生態(tài)系統(tǒng)。干旱期環(huán)境用水可能是最先受到影響的，削減生態(tài)環(huán)境流量會(huì)影響生態(tài)系統(tǒng)功能及其為重要經(jīng)濟(jì)部門(mén)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以及維持人類生存和福祉的能力。一旦蓄水恢復(fù)到可接受的水平，就應(yīng)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境流量，這是至關(guān)重要的?；謴?fù)生態(tài)環(huán)境流量可能需要限制取水和采取特定的調(diào)水措施，直到水儲(chǔ)量和河流流量恢復(fù)到正常水平。

3 戰(zhàn)略性干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理框架

在分析干旱管理實(shí)踐中面臨問(wèn)題和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出了戰(zhàn)略性干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。戰(zhàn)略性干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的核心是建成一個(gè)抗旱能力強(qiáng)的社會(huì)，使得在干旱期間個(gè)人的需求和生態(tài)系統(tǒng)的功能得到保障，從而將經(jīng)濟(jì)損失降到最低。一個(gè)具有抗旱能力的社會(huì)，不僅需要專注于籌建相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、鼓勵(lì)社區(qū)積極應(yīng)對(duì)，還應(yīng)該致力于實(shí)現(xiàn)人類、生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的多重效益，從而使構(gòu)成社會(huì)的各個(gè)部分均具備抗旱的能力。

戰(zhàn)略性干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理通過(guò)采取一系列措施，比如降低干旱災(zāi)害發(fā)生的機(jī)率，減少社會(huì)對(duì)干旱災(zāi)害的暴露度，降低暴露于其中的個(gè)體、生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)體系的脆弱性，同時(shí)盡可能發(fā)揮所采取措施的效用，進(jìn)而促使社會(huì)為未來(lái)可能發(fā)生的干旱做好準(zhǔn)備，即在干旱前積極備旱，在干旱期能做出有效回應(yīng)，并在旱后能夠迅速恢復(fù)，使社會(huì)與水資源之間建立更可持續(xù)的關(guān)系。

3.1 干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵

3.1.1 旱前準(zhǔn)備

由于提高抗旱能力需要時(shí)間，還依賴于一系列措施的規(guī)劃和實(shí)施，所以正常氣候條件下的應(yīng)對(duì)才是降低干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)，如果推遲采取措施直到已經(jīng)發(fā)布干旱預(yù)警(或干旱已經(jīng)開(kāi)始)則為時(shí)已晚。例如，減少日常需水、制定水資源分配規(guī)則和擴(kuò)大儲(chǔ)水能力等措施都具有重要作用，但都需要大量的論證和時(shí)間來(lái)實(shí)施。同樣，改進(jìn)監(jiān)測(cè)和通信系統(tǒng)能更好地提供長(zhǎng)期的和季節(jié)性的預(yù)報(bào)，以及專注于供當(dāng)前決策的實(shí)時(shí)預(yù)報(bào)，都對(duì)備旱具有重要作用。

所有這些措施都需要進(jìn)行充分論證，并在實(shí)施過(guò)程中不斷修正和更新，同時(shí)還需注重與流域規(guī)劃的緊密銜接和相互作用。例如，建立恰當(dāng)?shù)乃畽?quán)分配制度是進(jìn)行備旱的核心部分，但水權(quán)分配制度的確立需要利益相關(guān)者的廣泛參與，從社區(qū)到地區(qū)到國(guó)家層面的所有利益相關(guān)者都需要認(rèn)識(shí)到干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是水資源分配過(guò)程的核心部分[22]。同樣，工程設(shè)施和土地管理變更若想持續(xù)發(fā)揮作用，可能需要十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)完成，這也說(shuō)明了在設(shè)計(jì)中考慮未來(lái)變化(包括氣候和社會(huì)經(jīng)濟(jì))的必要性。

3.1.2 旱中應(yīng)對(duì)

無(wú)論做多少防旱的工作，干旱都將不可避免地發(fā)生。干旱期間所做的決策應(yīng)以預(yù)先商定的策略為指導(dǎo)，通常伴隨著干旱的發(fā)展將經(jīng)歷如下4個(gè)階段。

預(yù)警階段：在干旱的預(yù)警階段，水資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)已經(jīng)開(kāi)始受到威脅，如果干旱繼續(xù)發(fā)展，他們受到危害的可能性也將愈發(fā)增大。基于季節(jié)性的預(yù)報(bào)或觀測(cè)，預(yù)警階段采取的措施應(yīng)控制水體水質(zhì)變差，同時(shí)繼續(xù)滿足用水需求。通常采取的是非工程措施，包括加強(qiáng)防旱意識(shí)、鼓勵(lì)節(jié)水、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)并對(duì)可能出現(xiàn)的干旱情景進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)需采取措施保護(hù)重要的生物棲息地。

警戒階段：干旱進(jìn)入“警戒”階段是需要加大節(jié)水和需水管理力度的信號(hào)。在這一階段，會(huì)宣布干旱的發(fā)生，并將采取“簡(jiǎn)單粗暴”式的強(qiáng)制性(或自愿)措施來(lái)減少用水。通過(guò)調(diào)整水費(fèi)可能會(huì)減少非必需的用水，如果已經(jīng)有成熟的水權(quán)交易市場(chǎng)，水權(quán)交易也會(huì)讓水資源重新分配。按照已有的規(guī)劃方案采取相應(yīng)的措施，保障主要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和物種所需的生態(tài)環(huán)境流量，對(duì)生態(tài)價(jià)值高的區(qū)域加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，采取必要的措施防止其退化。

緊急階段：將干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)設(shè)定為避免進(jìn)入“緊急”階段是不現(xiàn)實(shí)的，所以有必要采取用水限制和其他強(qiáng)制措施盡可能來(lái)減小干旱對(duì)水資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的影響?？赡苄枰鶕?jù)預(yù)先批復(fù)的方案進(jìn)行水資源調(diào)度，臨時(shí)增加大規(guī)模調(diào)水，或者啟動(dòng)應(yīng)急供水，比如海水淡化和地下水應(yīng)急儲(chǔ)備等，可能還需建造新的基礎(chǔ)設(shè)施。而這些措施可能無(wú)法及時(shí)運(yùn)行起來(lái)以緩解干旱造成的影響，并可能產(chǎn)生高昂和不必要的成本，同時(shí)投資回報(bào)期長(zhǎng)，還會(huì)產(chǎn)生一定環(huán)境影響。

恢復(fù)階段：干旱結(jié)束后的一段時(shí)間內(nèi)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、水資源系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)仍將處于高度脆弱狀態(tài)。采取有關(guān)行動(dòng)加快恢復(fù)也是干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要組成部分。基于預(yù)先制定的恢復(fù)方案，利益相關(guān)方應(yīng)一起根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和修訂。具體措施通常包括監(jiān)測(cè)、水資源系統(tǒng)的恢復(fù)、在適當(dāng)時(shí)候正式宣布干旱結(jié)束、結(jié)束實(shí)施緊急措施并恢復(fù)正常運(yùn)行?；謴?fù)階段可以進(jìn)行總結(jié)反思，可以用打破常規(guī)水循環(huán)的思維，利用最新的經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)社會(huì)抗旱能力的提升。

3.1.3 旱后轉(zhuǎn)變

抗旱型社會(huì)與水之間建立了新的關(guān)系，即認(rèn)識(shí)到人類發(fā)展與水資源系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)之間的相互依賴性。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)不僅僅需要“防備”和“應(yīng)對(duì)”干旱，還需將干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與水資源和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題放在一起考慮。在實(shí)踐中，向抗旱型社會(huì)的轉(zhuǎn)變需要制定規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)未來(lái)發(fā)展，要在政策上建立對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的接受度，增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的廣泛認(rèn)識(shí)，構(gòu)建持續(xù)學(xué)習(xí)和調(diào)整適應(yīng)機(jī)制，促進(jìn)人類與自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展。

3.2 干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)施途徑

戰(zhàn)略性干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理包含了數(shù)據(jù)和信息采集，風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估，方案評(píng)價(jià)、制定、實(shí)施和復(fù)核，方案決策等過(guò)程，從而管控、抵御、降低和分散干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。這是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，通過(guò)對(duì)決策和措施的反復(fù)分析和調(diào)整適應(yīng)來(lái)降低干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，包括改變干旱發(fā)生的可能性、降低承災(zāi)體的脆弱性和提高抗旱能力。干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理在廣義上是流域綜合規(guī)劃和水資源配置的一部分，目的是通過(guò)降低干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)打造抗旱型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)水安全。具體的實(shí)施途徑可以體現(xiàn)在以下8個(gè)方面。

(1)制定能夠?qū)ι鐣?huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期正效益的多目標(biāo)。干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理目的是為了減少干旱災(zāi)害對(duì)社會(huì)各個(gè)方面的影響，同時(shí)保護(hù)生物多樣性和人類社會(huì)賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理注重長(zhǎng)期成果，并避免可能產(chǎn)生負(fù)面影響的短期措施，其實(shí)施效果是根據(jù)不同時(shí)間尺度不同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況來(lái)衡量的。

(2)鼓勵(lì)不同行業(yè)和領(lǐng)域的利益相關(guān)方的參與。良好的決策依靠政府、企業(yè)和個(gè)人的積極參與。干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理搭建了一個(gè)協(xié)作框架，可保障干旱管理變革所需要的政治支持并解決具體措施實(shí)施中的責(zé)任分擔(dān)和資金支持問(wèn)題。

(3)實(shí)施一系列措施來(lái)建設(shè)抗旱型社會(huì)。干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略性管理要求考慮盡可能廣泛的措施來(lái)備旱、抗旱和災(zāi)后恢復(fù)，應(yīng)包括降低干旱發(fā)生概率的措施和減小干旱影響的措施，前者可以利用基礎(chǔ)設(shè)施、減小需水等，來(lái)增加供給冗余、提高保障度，后者通過(guò)提升生態(tài)系統(tǒng)健康、持續(xù)保障生態(tài)環(huán)境流量和生物棲息地，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)適應(yīng)干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)并提供有效恢復(fù)機(jī)制。

(4)利用有限的資源來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)并使效益最大化。干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的投入不能按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)視具體情況而定，需要考慮降低風(fēng)險(xiǎn)管理措施的效率、需投入資源的公平性和最大化生態(tài)效益的能力。

(5)評(píng)估干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的行為及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)由氣候形成因素、水文路徑和承災(zāi)體(即人、生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng))三部分組成。正確理解整個(gè)干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)是做出科學(xué)合理決策的前提條件，需要考慮物理因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，以及從中長(zhǎng)期尺度來(lái)看它將如何響應(yīng)外部影響和管理策略等。同時(shí)必須要認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)和模型的不確定性，確保所做決策是穩(wěn)定可靠的，同時(shí)不受這些不確定性的影響。

(6)及時(shí)并有效傳達(dá)干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其不確定性。決策者和公眾必須理解干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)及其不確定性必須被有效傳達(dá)，以使整個(gè)社會(huì)都能提前做好準(zhǔn)備并支持降低風(fēng)險(xiǎn)的措施。如果在干旱發(fā)生后再宣傳這些信息就太遲了。

(7)理解內(nèi)部的爭(zhēng)議和利害權(quán)衡。管理中避免不了決策和廣泛性的討論，而優(yōu)先選擇的方案可能需要通過(guò)改變現(xiàn)狀或變更建設(shè)中的重大基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)實(shí)現(xiàn)。理解這些權(quán)衡的實(shí)質(zhì)以及如何管理它們，是干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)核心部分。在干旱期間草率做出的決策如果不能充分權(quán)衡相矛盾的不同需求，通常會(huì)造成無(wú)效、低效或不公平的結(jié)果。

(8)嵌入不斷回顧審查和調(diào)整適應(yīng)的過(guò)程。氣候變化、人口變化、流域水文響應(yīng)變化以及其他社會(huì)變化意味著假設(shè)的未來(lái)與當(dāng)前條件相似的規(guī)劃過(guò)程是不適用的。干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理通過(guò)持續(xù)性地回顧審查和適應(yīng)調(diào)整，這是獲得理想結(jié)果的先決條件。

4 結(jié)論

干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是現(xiàn)代抗旱工作發(fā)展的必然趨勢(shì)，我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，干旱管理正從危機(jī)管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理。進(jìn)一步加強(qiáng)干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理論研究與實(shí)踐，可以有效提高水資源風(fēng)險(xiǎn)防控能力，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。