王加麗

(武漢大學(xué),湖北 武漢 430072)

中國的民主黨派經(jīng)歷不同的發(fā)展時(shí)期,最終成為與中國共產(chǎn)黨“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的親密友黨。[1]隨著政治環(huán)境的變化,民主黨派在發(fā)展過程中也存在權(quán)力制約的問題,要求民主黨派重視加強(qiáng)自身建設(shè),強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。

新世紀(jì)以來,民主黨派自身建設(shè)與內(nèi)部監(jiān)督經(jīng)歷了一個(gè)不斷完善發(fā)展的過程。2007年,我國各民主黨派把建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制寫入黨派章程。2008年,各民主黨派通過了各自的內(nèi)部監(jiān)督條例或草案。2019年12月正式印發(fā)《各民主黨派中央關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作座談會(huì)紀(jì)要》。自此,各民主黨派自上而下建立起較為完善的三級(jí)組織體系和基本架構(gòu),組織建設(shè)逐步完善。隨著《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺(tái),民主黨派自身建設(shè)和內(nèi)部監(jiān)督工作作為國家監(jiān)察體系的組成部分,更加受到重視。

一、民主黨派及其內(nèi)部監(jiān)督

“民主黨派”一詞最早出現(xiàn)于1945年4月24日毛澤東同志在黨的七大上作的《論聯(lián)合政府》報(bào)告中,“我們共產(chǎn)黨人愿意協(xié)同全國各民主黨派、各部分產(chǎn)業(yè)界,為上述目標(biāo)奮斗”。之后,逐漸獲得為爭取獨(dú)立與解放而努力的各民主黨派的認(rèn)同。1948年,在“五一口號(hào)”指引下,各民主黨派發(fā)布了《各民主黨派響應(yīng)中共“五一”號(hào)召的通電》,開始以“民主黨派”自稱。

關(guān)于民主黨派的概念,學(xué)界實(shí)際上也有不同看法。一種認(rèn)為民主黨派是參與民主運(yùn)動(dòng)歷史演進(jìn)與革命的所有黨派的總稱,成立于中國共產(chǎn)黨發(fā)布“五一口號(hào)”之前,是中國共產(chǎn)黨完成革命的重要助手。另一種認(rèn)為民主黨派是“中間路線”轉(zhuǎn)變而來的,表述為“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線上的政黨,有權(quán)參與政治協(xié)商,堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”[2]。目前對(duì)于“民主黨派”這一概念比較規(guī)范的含義是“各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和擁護(hù)社會(huì)主義愛國者的政治聯(lián)盟”[3]。它特指中國多黨合作制度中除中國共產(chǎn)黨以外的八個(gè)黨派組織,包括中國國民黨革命委員會(huì)、中國民主同盟、中國民主建國會(huì)、中國民主促進(jìn)會(huì)、中國農(nóng)工民主黨、中國致公黨、九三學(xué)社和臺(tái)灣民主自治同盟。當(dāng)前,我國各民主黨派有各自所聯(lián)系的社會(huì)群體,都已建立了較為完善的中央、地方和基層三級(jí)組織系統(tǒng)。

監(jiān)督是為了實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、司法方面的目的,利用權(quán)力通過對(duì)社會(huì)公共治理事務(wù)中的職能劃分、約束等途徑針對(duì)公共權(quán)力的使用進(jìn)行的評(píng)議、制約活動(dòng)。[4]內(nèi)部監(jiān)督則是執(zhí)政黨組織對(duì)內(nèi)部全體組織和成員遵守以黨的章程為基礎(chǔ)的各類黨內(nèi)法規(guī)情況的自我監(jiān)督。這是相較于國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、民眾民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督而言的。

具體到民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督,是指各民主黨派對(duì)內(nèi)部組織和成員遵守憲法和法律、黨內(nèi)章程法規(guī)情況的自我監(jiān)督。這既不是八個(gè)民主黨派作為整體的監(jiān)督,也不是各黨派相互監(jiān)督,而是各黨派獨(dú)立的通過各自的制度設(shè)置進(jìn)行的自我監(jiān)督。監(jiān)督的主體是民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu),即監(jiān)督委員會(huì);監(jiān)督的客體是黨派內(nèi)部各級(jí)組織和全體成員;監(jiān)督的內(nèi)容主要指遵守憲法和法律、遵守黨派章程規(guī)范、履職效果、廉潔自律與作風(fēng)建設(shè)等情況;監(jiān)督的依據(jù)是憲法和法律的規(guī)定、各黨派章程及其他法規(guī)。

監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性是指監(jiān)督檢查工作的開展除制度規(guī)定外,不受任何機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人的影響。監(jiān)督權(quán)的行使必須以獨(dú)立性為底線要求。監(jiān)督的性質(zhì)和任務(wù)決定了使監(jiān)督良性運(yùn)行和有效發(fā)揮作用的基本要求是監(jiān)督必須具備獨(dú)立性,這也是現(xiàn)代政治體制運(yùn)行的基本要求。列寧就曾主張“要保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)最大限度的獨(dú)立性”[5]。同樣的,關(guān)系民主黨派內(nèi)部監(jiān)督成效最關(guān)鍵的也是保證其獨(dú)立性。

二、關(guān)于民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的研究

一是民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的性質(zhì)問題。關(guān)于民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的定義,一種認(rèn)識(shí)是從監(jiān)督的主客體、方式、內(nèi)容等方面入手,認(rèn)為民主黨派內(nèi)部監(jiān)督是指民主黨派組織內(nèi)部對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)班子、各級(jí)組織和黨員全體通過自我約束和管理進(jìn)行的規(guī)范運(yùn)用。[6]另一種是從內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制原理入手,理解為民主黨派內(nèi)部對(duì)各級(jí)組織及成員進(jìn)行的自我約束。[7]總體來說,各類定義雖各有側(cè)重,但概念基本統(tǒng)一。本文綜合以上研究認(rèn)為,民主黨派內(nèi)部監(jiān)督可理解為民主黨派遵循章程對(duì)內(nèi)部組織及成員履職情況進(jìn)行的自我管理與自我約束。

二是民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的功能與價(jià)值問題。首先是提升政治文明。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)是健全國家監(jiān)督體系的關(guān)鍵一環(huán),對(duì)建設(shè)中國特色社會(huì)主義政治文明具有重要意義[8],對(duì)世界政治體制改革的潮流有著引導(dǎo)作用[9]。其次是制度建設(shè)的補(bǔ)充。民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制正是補(bǔ)充制度建設(shè)缺失的重要環(huán)節(jié),能更好地配合我國政黨制度和政治協(xié)商制度。[10]最后是自身建設(shè)的完善。內(nèi)部監(jiān)督工作是民主黨派自身建設(shè)的重要內(nèi)容,能助力更有效的參政黨職能發(fā)揮[11]及其黨員自身履職行為的規(guī)范。[12]

三是民主黨派內(nèi)部監(jiān)督存在的具體問題。陳淑華認(rèn)為,存在監(jiān)督制度不完善、黨員權(quán)力制約程度不足、黨務(wù)透明度不高、理論研究不充分等問題。[13]畢華指出在“監(jiān)督意識(shí)、監(jiān)督體系、監(jiān)督方式、監(jiān)督理論”等方面存在較大問題。[14]

關(guān)于民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的研究,雖已有部分高質(zhì)量成果,但總體來講仍處于起步階段,相關(guān)研究在內(nèi)容上存在一定的缺憾:一方面,民主黨派內(nèi)部監(jiān)督研究中,政治學(xué)學(xué)術(shù)理論闡述較少,相關(guān)理論挖掘不夠;另一方面,面對(duì)新時(shí)代加強(qiáng)中國特色社會(huì)主義監(jiān)督體系建設(shè)的迫切要求,民主黨派內(nèi)部監(jiān)督研究仍較滯后。

三、民主黨派內(nèi)部監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制與組織設(shè)置

2008年各民主黨派建立起中央監(jiān)督委員會(huì),發(fā)展至今在運(yùn)行機(jī)制和組織設(shè)置上都有了較大的發(fā)展。憲法和法律、政治制度、政黨制度以及民主黨派各自章程都為民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督提供了制度支撐。一方面,目前各民主黨派已有各自章程,黨派內(nèi)部政治生態(tài)日益凈化,內(nèi)部監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制愈加完備,監(jiān)督效果顯著提升。另一方面,民主黨派內(nèi)部監(jiān)督組織建設(shè)仍存在停留在宏觀層面、缺乏可落地的實(shí)施細(xì)則、過于籠統(tǒng)、工作不夠規(guī)范等問題,內(nèi)部監(jiān)督工作難以做到程序化、規(guī)范化。

(一)組織安排

目前,各民主黨派已經(jīng)建立起較為完善的三級(jí)組織體系,為了加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作,在完善組織體系的同時(shí),也逐步完善了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置與人事安排。從具體安排來看,基本也分為三級(jí)內(nèi)部監(jiān)督組織體系:中央監(jiān)督委員會(huì)、省級(jí)監(jiān)督委員會(huì)、省轄市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)。但各民主黨派關(guān)于省轄市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立規(guī)定略有不同。民主黨派章程中有三類不同表述:第一類是“可以設(shè)立”,包括民革、民建、九三學(xué)社。第二類是“有條件的可以試點(diǎn)設(shè)立”,包括臺(tái)盟、民盟、農(nóng)工黨、致公黨,對(duì)市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督工作仍在試點(diǎn)摸索階段。第三類是沒有規(guī)定,如民進(jìn)。設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的同時(shí)也進(jìn)行了人事安排,設(shè)置了主委、副主委、委員,規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)監(jiān)督委員會(huì)主任、副主任、委員由同級(jí)委員會(huì)選舉產(chǎn)生,每屆任期與同級(jí)委員會(huì)相同”,為內(nèi)部監(jiān)督工作提供了人事支持。

各民主黨派設(shè)立了獨(dú)特的組織關(guān)系,監(jiān)督委員會(huì)在橫向上受同級(jí)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo),在縱向上受上級(jí)監(jiān)督委員會(huì)指導(dǎo)。從內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)與同級(jí)委員會(huì)關(guān)系看,內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)需要向同級(jí)委員會(huì)作報(bào)告,接受同級(jí)委員會(huì)的監(jiān)督和工作規(guī)劃指引。同級(jí)委員會(huì)對(duì)其工作報(bào)告進(jìn)行審議,通過行使任免權(quán)和審議職能強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)地位,貫徹執(zhí)行民主集中制。從上下級(jí)內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)的關(guān)系看,上級(jí)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)下級(jí)監(jiān)督委員會(huì)以交流經(jīng)驗(yàn)、工作研討等形式進(jìn)行指導(dǎo),下級(jí)在被指導(dǎo)中也向上級(jí)進(jìn)行監(jiān)督情況反饋,實(shí)現(xiàn)上下級(jí)監(jiān)督系統(tǒng)的良性互動(dòng)。

(二)運(yùn)行制度

民主黨派在完成組織建設(shè)的同時(shí)也注重運(yùn)行制度建設(shè),按照各黨派章程、《各民主黨派中央關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作座談會(huì)紀(jì)要》等文件的規(guī)定,基本構(gòu)建起事前、事中、事后同步進(jìn)行的內(nèi)部監(jiān)督制度體系,三個(gè)階段的制度相互補(bǔ)充,為內(nèi)部監(jiān)督的運(yùn)行提供了制度支撐。

1、事前監(jiān)督制度指的是在做出重大決策前,按照制度指導(dǎo)決策的原則、程序,為監(jiān)督工作提供參考和依據(jù),將規(guī)章制度安排融入日常工作交流中,引導(dǎo)黨派成員及各級(jí)組織正確履職。制定集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制,貫徹落實(shí)民主集中制,杜絕個(gè)人專斷影響決策的情況。開展領(lǐng)導(dǎo)班子談心會(huì),規(guī)定要經(jīng)常同領(lǐng)導(dǎo)班子、全體成員談心談話、了解情況,盡快掌握并解決相關(guān)問題。召開民主生活會(huì),由主委召集,班子全體成員參加,內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)派委員列席。

2、事中監(jiān)督制度指在組織決策中、成員履職中,民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員對(duì)決策、履職全過程進(jìn)行監(jiān)督的制度。其中最主要的是列席制度,可以通過列席同級(jí)委員會(huì)會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議、同級(jí)或下級(jí)換屆選舉會(huì)議等方式開展監(jiān)督。相較于事前和事后監(jiān)督,事中監(jiān)督更具時(shí)效性,能夠當(dāng)場發(fā)現(xiàn)問題、當(dāng)場糾正問題。

3、事后監(jiān)督制度指在決策行為或履職行為完成后通過事后的過程還原對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督,重點(diǎn)是評(píng)價(jià)履職過程遵守法律法規(guī)、黨派章程情況。其中,以述職、民主評(píng)議、工作匯報(bào)為主要形式。述職和民主評(píng)議制度規(guī)定參加評(píng)議是同級(jí)委員,述職內(nèi)容是加強(qiáng)自身建設(shè)、落實(shí)執(zhí)行等情況,明確要有內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)列席開展監(jiān)督工作。工作匯報(bào)制度要求民主黨派組織、成員定期將工作內(nèi)容及成果等以工作報(bào)告的方式匯報(bào)給上級(jí)組織,上級(jí)組織及領(lǐng)導(dǎo)通過匯報(bào)制度對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查。

四、民主黨派內(nèi)部監(jiān)督獨(dú)立性的挑戰(zhàn)

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立為內(nèi)部監(jiān)督工作的正常開展提供基礎(chǔ)和保障,但內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于組織建設(shè)上存在的問題,導(dǎo)致其組織獨(dú)立性和監(jiān)督所要求的獨(dú)立性尚有距離。這集中體現(xiàn)為一種不對(duì)稱的矛盾,即民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)于民主黨派委員會(huì)、對(duì)于黨和政府工作的依賴與內(nèi)部監(jiān)督主客體平等要求的矛盾。

(一)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)在組織體制中的結(jié)構(gòu)位置

民主黨派作為中國特色社會(huì)主義參政黨,在我國的政治體制內(nèi)有著自己獨(dú)特的定位和價(jià)值。但這種制度安排也使得民主黨派的諸多功能并不能得到實(shí)質(zhì)性的發(fā)揮。民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督工作也是如此。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置不同于中國共產(chǎn)黨監(jiān)督體系,這極大地決定了其內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)功能發(fā)揮的有限性和內(nèi)部結(jié)構(gòu)矛盾的復(fù)雜性。

在民主黨派內(nèi),最高的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)是中央監(jiān)督委員會(huì),以下由省級(jí)內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)、市級(jí)內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)以及可能設(shè)立的縣級(jí)監(jiān)督委員會(huì)組成。在組織結(jié)構(gòu)矩陣中,內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)受制于雙重關(guān)系。以市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)為例,在橫向上,它受制于民主黨派市級(jí)委員會(huì),受其領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé);在縱向上,它受上級(jí)職能部門即省級(jí)內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)指導(dǎo),是一種弱化了的縱向關(guān)系?？v向的指導(dǎo)和橫向的領(lǐng)導(dǎo)相比顯然是極為弱勢的。因此,內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)在組織結(jié)構(gòu)上實(shí)際上是一種弱化的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。

(二)弱化的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”及其組織矛盾

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督組織體系中橫向的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和縱向的指導(dǎo)關(guān)系對(duì)內(nèi)部監(jiān)督組織獨(dú)立性帶來影響,對(duì)監(jiān)督工作的開展提出挑戰(zhàn)。如上所述,各級(jí)內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)要受同級(jí)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),同級(jí)委員會(huì)擁有事實(shí)上的決定權(quán)。但從制度設(shè)計(jì)上看,同級(jí)委員會(huì)也由內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督。這種事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,導(dǎo)致了省級(jí)、省轄市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督工作無法獨(dú)立開展。而中央監(jiān)督委員會(huì)對(duì)于省級(jí)、省轄市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)是指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,中央監(jiān)督委員會(huì)也無法為其監(jiān)督工作的執(zhí)行帶來強(qiáng)力支持。同時(shí),過長的上下級(jí)監(jiān)督鏈也使得自上而下的監(jiān)督難以達(dá)到預(yù)期,內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)由縱橫交錯(cuò)變?yōu)闄M向單向運(yùn)行,監(jiān)督效果不理想。

中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部監(jiān)督在一段時(shí)期也是如此,在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下各級(jí)紀(jì)委開展監(jiān)督工作。1982年,中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會(huì)召開,把黨內(nèi)監(jiān)督工作推進(jìn)了一步,開始確立雙重領(lǐng)導(dǎo)制度。會(huì)上通過的黨章中規(guī)定“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的頒布,更是進(jìn)一步推動(dòng)中國共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督的縱向化改革。如此,中國共產(chǎn)黨的“同體監(jiān)督”、監(jiān)督強(qiáng)度不足的問題有了應(yīng)對(duì)方案,紀(jì)檢監(jiān)督工作有了更廣闊的行動(dòng)空間。[15]這對(duì)解決民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的組織矛盾提供了經(jīng)驗(yàn)啟示。

(三)合署辦公的空間矛盾

自2007年以來,各民主黨派各自提出了完善內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)的意見,設(shè)置了中央級(jí)別的監(jiān)督委員會(huì),建立健全相關(guān)制度。有條件的部分省轄市級(jí)組織也設(shè)置了監(jiān)督委員會(huì)。但限于民主黨派規(guī)模,總體來看民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)多與組織部門合署辦公。例如,《中國國民黨革命委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)督暫行條例》中規(guī)定,“中央監(jiān)督委員會(huì)下設(shè)辦公室,與組織部合署辦公,承擔(dān)中央監(jiān)督委員會(huì)的日常事務(wù)”[16]。也就是說,民革中央監(jiān)督委員會(huì)辦公室駐于民革中央組織部內(nèi)。內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)日常工作由辦公室負(fù)責(zé),但辦公地點(diǎn)與組織部是一致的。這其中具體的運(yùn)行機(jī)制雖尚不明晰,但勢必導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督工作與組織部工作存在模糊交叉的成分。組織部承擔(dān)著人事安排的職能,內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督工作必然會(huì)因組織部人事管理工作而受一定程序的影響。民進(jìn)章程、內(nèi)部監(jiān)督條例中雖并未表明與組織部合署辦公,但其監(jiān)督委員會(huì)辦公室主任是由民進(jìn)中央組織部副部長擔(dān)任,在組織運(yùn)行上也與組織部密切相關(guān)。

誠然,合署辦公是面對(duì)人力物力不足、規(guī)模受限的現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)選擇,有利于整合辦公資源,提升辦公效率。但是,監(jiān)督意味著觸動(dòng)現(xiàn)實(shí)矛盾,意味著要保持較強(qiáng)的獨(dú)立性,不受外界制約與干擾。然而,組織部門承擔(dān)著人員任免的工作,與內(nèi)部監(jiān)督的屬性存在天然的張力。合署辦公使得空間上的非獨(dú)立性傳導(dǎo)至監(jiān)督工作的依賴性,更加劇了民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的依賴結(jié)構(gòu)。

(四)委員雙重任職的人員矛盾

一方面,民主黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)一般安排主任一名,同時(shí)配有一至兩名副主任。然而,各黨派形成的慣例是由黨派中央副主席或者黨派中央常委兼任。另一方面,各級(jí)監(jiān)督委員會(huì)委員與同級(jí)委員會(huì)委員的身份存在重疊的情況,從民主黨派中央的領(lǐng)導(dǎo)到委員會(huì)成員都存在身份重疊。作為黨派中央副主席或常委,本身就是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象,而又同時(shí)兼任監(jiān)督委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé);作為各級(jí)委員會(huì)委員,本身也是監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督的重要指向,而又同時(shí)兼任監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要角色。這兩重矛盾使得黨派內(nèi)部監(jiān)督主體與客體更加模糊,形成自己監(jiān)督自己的局面。當(dāng)然,民主黨派人數(shù)和規(guī)模是需要控制的,成員在不同機(jī)構(gòu)間的兼職、黨內(nèi)職務(wù)與黨外職務(wù)的兼任情況不可避免。但必須重視的是過高比例的黨派委員會(huì)成員兼任監(jiān)督委員會(huì)成員必然會(huì)極大地?fù)p害監(jiān)督委員會(huì)的獨(dú)立性。

民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督存在的組織困境對(duì)其獨(dú)立屬性帶來極大挑戰(zhàn)。各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)處于同級(jí)委員會(huì)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)下,上級(jí)監(jiān)督委員會(huì)只擁有有限的指導(dǎo)權(quán)。這種弱化的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”使內(nèi)部監(jiān)督委員得以擺脫多重領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)累,但卻帶來了更為嚴(yán)重的組織依賴。在組織設(shè)置上,單向領(lǐng)導(dǎo)模式使得監(jiān)督委員產(chǎn)生主客體模糊、強(qiáng)制力不足的問題。在合署辦公模式上,空間上的關(guān)聯(lián)和依賴不可避免地通過工作的交叉體現(xiàn),監(jiān)督工作與人事管理工作間的張力使內(nèi)部監(jiān)督無法有效落實(shí)。受限于黨派規(guī)模而形成的委員兼職兼任現(xiàn)象加重了主客體交叉、監(jiān)督力軟弱等問題。總體看,民主黨派在組織建設(shè)和制度設(shè)置上的不足對(duì)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性構(gòu)成影響。

五、加強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督獨(dú)立性建設(shè)

首先,可以嘗試改變機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,落實(shí)機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦公。不同于中國共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)制,民主黨派內(nèi)部監(jiān)督只存在橫向上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,這使得部分監(jiān)督對(duì)象和被監(jiān)督對(duì)象并不能形成事實(shí)上的制約監(jiān)督關(guān)系。如若對(duì)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)縱橫向關(guān)系作出改變,實(shí)現(xiàn)監(jiān)委會(huì)對(duì)全體成員的監(jiān)督全覆蓋,或許能帶來更好的監(jiān)督實(shí)效。另一方面,合署辦公的模式也應(yīng)做出調(diào)整。監(jiān)督工作的獨(dú)立性要求獨(dú)立的辦公地點(diǎn)、辦公人員,從而保證監(jiān)委會(huì)監(jiān)督工作的落實(shí)。

其次,適當(dāng)提高民主黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)委員全職占比。當(dāng)前民主黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)成員兼職較多,且多與組織部門合署辦公,往往也承擔(dān)著組織部門的工作,無法全職投入到監(jiān)督工作中。為提高工作人員的專業(yè)性,提升監(jiān)督部門工作水平,在不影響民主黨派編制、人員限制的情況下適當(dāng)提高監(jiān)督委員會(huì)成員全職占比可以先行嘗試。同時(shí),要注重加強(qiáng)監(jiān)督委員會(huì)辦公室工作人員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn),推進(jìn)監(jiān)督工作隊(duì)伍建設(shè),為內(nèi)部監(jiān)督工作提供全面保障。

最后,可以廣泛借鑒中國共產(chǎn)黨監(jiān)督經(jīng)驗(yàn),豐富監(jiān)督舉措。受編制、規(guī)模限制等因素影響,民主黨派無法完全照搬中國共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。但對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督重視程度及在工作效率、制度構(gòu)建等方面的經(jīng)驗(yàn)值得各民主黨派借鑒,包括信任激勵(lì)與監(jiān)督的結(jié)合、黨內(nèi)監(jiān)督體系與專責(zé)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的結(jié)合、內(nèi)外監(jiān)督工作的銜接、部門人員組織的整合等。