郭孟卓

（水利部水資源管理司，100053，北京）

一、概 述

生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，是建設(shè)美麗中國(guó)的重要組成部分。黨的十八以來(lái)，我們黨加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局之中，頒布印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，勾畫(huà)了生態(tài)文明建設(shè)的“四梁八柱”，把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出位置，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，大力倡導(dǎo)人與自然和諧共生，積極推進(jìn)綠色生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變，生態(tài)文明建設(shè)取得了前所未有的巨大成績(jī)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，是全黨全社會(huì)的政治任務(wù)，加快生態(tài)文明建設(shè)需要國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)密切配合、通力合作、系統(tǒng)治理。水資源管理和保護(hù)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是統(tǒng)籌發(fā)展與安全、維系生態(tài)與環(huán)境質(zhì)量、保障生態(tài)安全的重要因素。踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，是水利工作義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，是推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展必須要做好的時(shí)代答卷，我們要加快生態(tài)水利工程建設(shè)，強(qiáng)化水資源剛性約束要求，大力推進(jìn)水資源保護(hù)工作，構(gòu)建生態(tài)水利新格局。

二、準(zhǔn)確把握習(xí)近平生態(tài)文明思想對(duì)水資源管理和保護(hù)的新要求

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)解決我國(guó)水資源水生態(tài)水環(huán)境問(wèn)題發(fā)表很多重要講話(huà)，作出了一系列重要指示批示。從2014年3月14日發(fā)表保障水安全重要講話(huà)到2018年5月18日在全國(guó)生態(tài)環(huán)境大會(huì)上習(xí)近平生態(tài)文明思想正式確立；從長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶系列講話(huà)到黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家重大戰(zhàn)略的確立；從提出“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的治江方略到“共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理”黃河治理方略的提出；從對(duì)三峽水利樞紐工程國(guó)之重器的論述到南水北調(diào)跨流域配置工程的整體謀劃，都凝聚著總書(shū)記對(duì)水資源的情懷，對(duì)水生態(tài)水環(huán)境保護(hù)的關(guān)愛(ài)。認(rèn)真貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，其實(shí)質(zhì)就是要以水資源水生態(tài)水環(huán)境承載能力為約束，以維持河湖健康和水生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)為目標(biāo)，以落實(shí)水資源剛性約束制度為核心，通過(guò)優(yōu)化水資源配置、加強(qiáng)“四水四定”管控、強(qiáng)化深度節(jié)水控水、實(shí)施水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等措施，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，促進(jìn)人與自然和諧共生。

1.必須把為人民群眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共水產(chǎn)品作為根本目標(biāo)

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”，這是我們做好一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。水與人民群眾生活生產(chǎn)息息相關(guān)，水資源管理和保護(hù)工作必須堅(jiān)持以民生為導(dǎo)向，切實(shí)解決廣大群眾關(guān)注的水問(wèn)題，為社會(huì)公眾提供更優(yōu)質(zhì)的水福利和水服務(wù)，這也是有別于傳統(tǒng)水資源管理工作的顯著特征。從山東濟(jì)南保泉行動(dòng)，讓市民在城區(qū)中心也能“賞碧波蕩漾、聽(tīng)泉水叮咚、聞荷花飄香”到揚(yáng)州“清水活水”塑造了城市如詩(shī)如畫(huà)的曼妙新姿，使太湖“水美、景美、城更美”的成功案例。這些實(shí)踐充分證明，只有切實(shí)領(lǐng)會(huì)和秉承生態(tài)文明建設(shè)的核心要旨，牢牢把握群眾需求，才能針對(duì)存在的主要水問(wèn)題，在實(shí)踐中做到有的放矢，讓建設(shè)成果真正惠及廣大民眾。

2.必須把山水林田湖草沙系統(tǒng)治理作為解決水資源問(wèn)題的關(guān)鍵舉措

生態(tài)文明建設(shè)的核心是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，生態(tài)水利建設(shè)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，水資源可持續(xù)利用就是要實(shí)現(xiàn)人水和諧?！胺篮楸０踩?、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進(jìn)水文化”，建設(shè)造福人民的幸福河是水利工作者的使命與擔(dān)當(dāng)。打造健康河湖生態(tài)系統(tǒng)，關(guān)鍵要看水生態(tài)系統(tǒng)是否完整、水系是否通暢、水質(zhì)是否良好、生物是否多樣、水文化是否得到傳承，需要從生態(tài)系統(tǒng)完整性的角度，堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。它不僅反映出保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的力度，而且映射出涉水經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的文明程度。推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，必須全面落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，科學(xué)把握治水規(guī)律、自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌解決水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染、水災(zāi)害頻發(fā)等問(wèn)題，著力提升水旱災(zāi)害防御、水資源集約節(jié)約利用、水資源優(yōu)化配置、大江大河大湖生態(tài)保護(hù)治理能力，加快推進(jìn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.必須把落實(shí)水資源剛性約束作為管理抓手

習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“我國(guó)水安全已全面亮起紅燈，高分貝的警訊已經(jīng)發(fā)出，部分區(qū)域已出現(xiàn)水危機(jī)。河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危。全黨要大力增強(qiáng)水憂(yōu)患意識(shí)、水危機(jī)意識(shí)，從全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問(wèn)題。”認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要講話(huà)精神，就是要以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具體措施就是要全面落實(shí)水資源剛性約束要求，精打細(xì)算用好水資源，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源。要守住水資源剛性約束指標(biāo)和開(kāi)發(fā)利用的分區(qū)管控邊界，實(shí)現(xiàn)對(duì)全社會(huì)取、供、用、節(jié)、耗、排的全過(guò)程管理，協(xié)調(diào)好河道內(nèi)生態(tài)用水與河道外引水強(qiáng)度的關(guān)系，嚴(yán)守水資源開(kāi)發(fā)利用上限；協(xié)調(diào)好水資源剛性約束指標(biāo)與綠色生產(chǎn)方式和生活方式之間的關(guān)系，嚴(yán)守水資源用水總量控制的紅線(xiàn)；協(xié)調(diào)好開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，嚴(yán)守河湖基本生態(tài)流量的底線(xiàn)；發(fā)揮好水資源在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的支撐和保障作用，使水資源供給安全成為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)勁引擎。

4.必須把體制機(jī)制改革和科技創(chuàng)新作為疾馳雙輪

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要“逢山開(kāi)路，遇水架橋，將改革進(jìn)行到底?！彼Y源問(wèn)題涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面、千家萬(wàn)戶(hù)。作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，水資源管理既需要在體制機(jī)制法治上進(jìn)行改革，還需要科學(xué)技術(shù)的引領(lǐng)和創(chuàng)新，“雙輪驅(qū)動(dòng)”才能事半功倍。在體制機(jī)制法治改革方面，要加快出臺(tái)水資源剛性約束制度的頂層設(shè)計(jì)文件，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，運(yùn)用法律手段、行政措施、技術(shù)手段，特別是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決水資源難題。在科技創(chuàng)新引領(lǐng)方面，要充分考慮水的自然特征和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在黑臭河道水體治理、內(nèi)源污染整治、水體生態(tài)修復(fù)、河湖管理保護(hù)等方面，加強(qiáng)新技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，推廣新工藝新技術(shù)，運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)手段，全面提升大江大河大湖生態(tài)保護(hù)治理能力。

三、踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想 大力推進(jìn)水資源保護(hù)工作

2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《水利部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“水利部三定方案”），對(duì)水利部承擔(dān)的職能進(jìn)行了優(yōu)化，對(duì)水利部過(guò)去承擔(dān)的水資源保護(hù)職責(zé)做出了較大調(diào)整，同時(shí)又賦予水利部很多新的職責(zé)。如指導(dǎo)河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、河湖生態(tài)流量水量管理以及河湖水系連通工作；指導(dǎo)地下水開(kāi)發(fā)利用和地下水資源管理保護(hù)；組織指導(dǎo)地下水超采區(qū)綜合治理；組織編制并實(shí)施水資源保護(hù)規(guī)劃，指導(dǎo)飲用水水源保護(hù)有關(guān)工作。從以上職能職責(zé)分析，水利部水資源保護(hù)工作職責(zé)任務(wù)絲毫沒(méi)有減輕，從水量水質(zhì)并重上升到水資源水環(huán)境水生態(tài)“三水”統(tǒng)籌，更加突出了水利工程在生態(tài)保護(hù)中的服務(wù)功能，更加凸顯了水利工作在生態(tài)文明建設(shè)中的地位和作用。

2017年，水利部印發(fā)了《全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃（2016—2030年）》。規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，在各級(jí)水利部門(mén)、省（自治區(qū)、直轄市）人民政府以及相關(guān)部門(mén)的共同推動(dòng)下，水資源保護(hù)工作取得了積極的進(jìn)展。各級(jí)水利部門(mén)通過(guò)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)、飲用水水源地保護(hù)和安全評(píng)估、生態(tài)流量保障目標(biāo)制定與管控、地下水超采綜合治理、河湖水系連通和河湖生態(tài)補(bǔ)水等措施，我國(guó)江河水生態(tài)系統(tǒng)功能得以改善，水環(huán)境質(zhì)量狀況發(fā)生了較大變化，發(fā)揮了規(guī)劃引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。黨的十九大報(bào)告明確提出，形成資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，實(shí)施重要生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重大工程，構(gòu)建生態(tài)廊道。針對(duì)本次機(jī)構(gòu)改革水利部職能調(diào)整的新變化，水資源保護(hù)工作要轉(zhuǎn)變觀念，拓展保護(hù)的工作內(nèi)容，加強(qiáng)水生態(tài)空間管控。要將水資源保護(hù)工作由水量水質(zhì)并重，拓展為水量、水質(zhì)、水生態(tài)、水空間“四位一體”的統(tǒng)一保護(hù)。不僅要保護(hù)水資源的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)服務(wù)功能的基本屬性，還要加強(qiáng)江河湖庫(kù)“載體”的空間保護(hù)與管控。要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，更加重視水生態(tài)的保護(hù)，充分考慮將水資源水生態(tài)承載能力、涉水空間范圍作為重要約束指標(biāo)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局、水生態(tài)保護(hù)要素相結(jié)合，分析水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局空間的適宜性，提出保護(hù)、修復(fù)、治理、管控的目標(biāo)要求和具體措施。

1.繼續(xù)加大水資源保護(hù)工作的力度

要保護(hù)好盛水的“盆”和盆里的“水”，為保障國(guó)家水安全提供支撐和基礎(chǔ)。要加強(qiáng)水源地的保護(hù)，好的不能變差，差的要逐步變好。要保護(hù)好江河源頭，以自然修復(fù)為主，減少人為干擾，涵養(yǎng)住水源。要保護(hù)好江河的尾閭，運(yùn)用自然規(guī)律、工程調(diào)配、管理措施等綜合手段維持好河口生態(tài)系統(tǒng)，保持河流血脈暢通。要保護(hù)好江河控制斷面的基本生態(tài)流量、疏通靜脈血管，維護(hù)江河健康生命。

2.加快水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

要強(qiáng)化水資源剛性約束作用，發(fā)揮國(guó)家水網(wǎng)重大工程的互濟(jì)調(diào)配優(yōu)勢(shì)，修復(fù)過(guò)度開(kāi)發(fā)的河流、嚴(yán)重超采的地下水以及水質(zhì)變差的湖泊及水庫(kù)。要發(fā)揮水利工程調(diào)蓄和調(diào)度作用，工程措施和非工程措施并用，增水與減水并重，工程技術(shù)和生物技術(shù)并舉，修復(fù)斷流的江河，修復(fù)萎縮的湖面，修復(fù)超采的地下水，修復(fù)水質(zhì)變差的水庫(kù)，修復(fù)富營(yíng)養(yǎng)化的湖泊。

3.全面提升江河生態(tài)保護(hù)治理能力

當(dāng)前我國(guó)水資源水環(huán)境水生態(tài)矛盾日趨嚴(yán)重，解決這些問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)入到矛盾的深水區(qū)，需要發(fā)揮系統(tǒng)治理的功效。要突出對(duì)飲用水水源地的保護(hù)治理，建立重要飲用水水源地名錄管理制度，健全水源地安全評(píng)估與分級(jí)管理，劃分好飲用水水源地管控區(qū)與飲用水水源地保護(hù)區(qū)之間的職責(zé)邊界，與相關(guān)部門(mén)共同建立分工明確、信息共享、聯(lián)防聯(lián)治的工作機(jī)制。要加大對(duì)水質(zhì)變差飲用水水源地，特別是水庫(kù)型水源地的治理力度，通過(guò)采取防止岸上外污染源進(jìn)入、水體內(nèi)污染物治理、生態(tài)清淤與恢復(fù)、微生物原位修復(fù)、生物多樣性的建立等措施，全面提升大江大河大湖生態(tài)保護(hù)治理能力，切實(shí)保障供水安全。

4.加強(qiáng)水資源管理和保護(hù)管控

水資源保護(hù)工作不僅要在保護(hù)上發(fā)力，更要在涉水空間管控上發(fā)揮作用，要落實(shí)各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)的職責(zé)，貫徹執(zhí)行好涉水空間管控的要求。涉水空間管控是水資源管理和保護(hù)的基礎(chǔ)體系，包括管控指標(biāo)、空間布局和管控措施。水資源保護(hù)工作的管控指標(biāo)主要涉及水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)、飲用水水源水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)、河湖基本生態(tài)流量（水量、水位）、地下水取水總量和水位雙控指標(biāo)等?？臻g布局重點(diǎn)關(guān)注水生態(tài)特殊保留區(qū)及河段空間，以及為涵養(yǎng)水源和保持水土所需的部分陸域空間等，明確涉水空間范圍、原則和管控措施，為水資源保護(hù)和水生態(tài)保護(hù)提供單元支撐。管控措施就是提出水資源保護(hù)、水資源利用和涉水生態(tài)空間管控要求，嚴(yán)格實(shí)施水生態(tài)空間分區(qū)分類(lèi)用途管制，建立水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，逐步健全水生態(tài)空間管控體系。

5.加強(qiáng)江河生物處理技術(shù)的研究

隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)，水污染防治和治理力度的加大，外源污染問(wèn)題已經(jīng)得到有效的遏制，但還要繼續(xù)嚴(yán)格控制點(diǎn)面污染源的增量。當(dāng)前，內(nèi)源污染問(wèn)題是江河湖庫(kù)生態(tài)環(huán)境治理面臨的棘手問(wèn)題，也直接關(guān)系到供水安全保障。針對(duì)內(nèi)源污染問(wèn)題，國(guó)內(nèi)主要采取植物處理工藝、生態(tài)清淤、底泥疏浚等措施，有些處理方式存在很多問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。因此，要組織社會(huì)各方力量開(kāi)展科學(xué)研究，對(duì)江河湖庫(kù)內(nèi)源污染問(wèn)題進(jìn)行科技攻關(guān)，利用比較成熟的底泥覆蓋、原位快速修復(fù)、還原水體自?xún)裟芰Φ壬锾幚砑夹g(shù)，輔之植物措施等，加大內(nèi)源污染的修復(fù)力度。要通過(guò)建設(shè)進(jìn)入江河水體緩沖滯留區(qū)等措施，在加大污水處理再生回用量的前提下，將剩余的再生水先放入緩沖滯留區(qū)，采取曝氣增氧技術(shù)、生物處理技術(shù)、植物處理工藝等措施，防止再生水直接入河，影響江河水質(zhì)，運(yùn)用綜合措施保護(hù)好江河水資源，保護(hù)好飲用水水源地，保障好國(guó)家水安全。