強(qiáng)海洋

(中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149)

0 引言

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)日益深入人心，綠色發(fā)展理念和發(fā)展方式成為新時(shí)代礦業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的根本遵循[1]。一直以來，學(xué)術(shù)界有關(guān)礦業(yè)綠色發(fā)展的研究主要圍繞政府治理展開，重點(diǎn)在礦山企業(yè)主體行為的規(guī)范、政府部門激勵(lì)約束政策的構(gòu)建、科技產(chǎn)業(yè)鏈條的創(chuàng)新等方面進(jìn)行了大量的理論和實(shí)證研究，之后逐步向礦業(yè)綠色發(fā)展的經(jīng)濟(jì)行為和社會(huì)導(dǎo)向拓展[2-3]。隨著國家治理水平的持續(xù)提升以及全球地緣政治、礦業(yè)經(jīng)濟(jì)周期的變化，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然保護(hù)地管理引發(fā)了礦業(yè)權(quán)退出與補(bǔ)償問題、自然資源惠民服務(wù)與土地礦產(chǎn)資源收益分配機(jī)制完善問題、全球礦業(yè)政策演變與國家資源安全處理問題等[4-7]，中國礦業(yè)綠色發(fā)展的實(shí)踐也發(fā)生了相應(yīng)變化與調(diào)整。尤其是“十三五”以來，礦業(yè)綠色發(fā)展的區(qū)域、行業(yè)差異日漸凸顯，并受不同省級(jí)行政區(qū)域財(cái)政力量的影響，呈現(xiàn)出不同的治理邏輯和發(fā)展趨勢，并表現(xiàn)出不同的實(shí)踐樣態(tài)和治理效果。同時(shí)，隨著國家整合礦業(yè)活動(dòng)的行政力度不斷加大，礦業(yè)綠色發(fā)展呈現(xiàn)出了多元化邏輯，優(yōu)化或制度化的治理導(dǎo)向已不能滿足今后礦業(yè)綠色發(fā)展的實(shí)踐需要。

本文力圖從實(shí)踐邏輯和理論反思視角出發(fā)，在傳統(tǒng)問題困境-對策建議范式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入剖析實(shí)踐內(nèi)生邏輯演化和行為主體博弈的動(dòng)態(tài)過程。一方面總結(jié)礦業(yè)綠色發(fā)展不同的實(shí)踐樣態(tài)，分析其治理邏輯、形成根源及可能產(chǎn)生的后果；另一方面分析相關(guān)行政化舉措對礦業(yè)綠色發(fā)展產(chǎn)生的深刻影響并探討其產(chǎn)生的政治經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步反思礦業(yè)綠色發(fā)展中行政和市場平衡點(diǎn)這一社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論命題。

1 大型礦山的“示范引領(lǐng)”邏輯

1.1 邏輯產(chǎn)生的社會(huì)土壤

“綠水青山就是金山銀山”的“兩山論”和綠色發(fā)展理念，要求人們樹立經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)相統(tǒng)一的思想[8]。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的保護(hù)和合理開發(fā)利用，將綠色發(fā)展理念貫穿礦產(chǎn)資源設(shè)計(jì)、勘查、開發(fā)、生產(chǎn)、利用、閉坑的全過程。在此背景下，“發(fā)展綠色礦業(yè)、建設(shè)綠色礦山”從部門倡議上升為國家戰(zhàn)略，并得到政府部門、礦山企業(yè)、社會(huì)公眾的共同認(rèn)可，成為礦產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的重要指導(dǎo)思想。經(jīng)過十余年的發(fā)展和實(shí)踐，礦業(yè)綠色發(fā)展呈現(xiàn)出不同的實(shí)踐樣態(tài)和實(shí)踐邏輯，最為顯著的是大型礦山的“示范引領(lǐng)”邏輯。

1.2 邏輯表現(xiàn)的主要特征

大型礦山“示范引領(lǐng)”邏輯主要呈現(xiàn)出三方面特征：

一是大型礦山占比高。2011-2014年，國土資源部公布了4批共計(jì)661家綠色礦山試點(diǎn)名單，其中，大型礦山355家、中型礦山251家、小型礦山55家，占比分別為53.71%、37.97%、8.32%。2020年，自然資源部發(fā)布公告，將953家礦山納入全國綠色礦山名錄，其中，大型礦山574家、中型礦山292家、小型礦山87家，占比分別為60.23%、30.64%、9.13%。從占比結(jié)構(gòu)來看，納入全國綠色礦山名錄的大型礦山占比提升明顯[9-10]。

二是大型礦山示范性強(qiáng)。樹立典型經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，將明星效?yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w效應(yīng)是當(dāng)前官方宣傳并力推的一個(gè)重要方向。礦山綠色開采、資源高效綜合利用、礦山運(yùn)營盈利、礦地資源開發(fā)收益共享、現(xiàn)代礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、科技示范引領(lǐng)等多種模式，根植于礦山企業(yè)綠色發(fā)展的區(qū)域?qū)嵺`探索。通過媒介宣傳和形象展示，取得了較好的社會(huì)效果，為推動(dòng)綠色礦山建設(shè)和構(gòu)建礦業(yè)綠色發(fā)展的長效機(jī)制起到了積極作用。

三是大型礦山長效機(jī)制好。大型礦山在推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展的同時(shí)也參與了市場競爭。深入分析案例發(fā)現(xiàn)，大型礦山不僅擁有較強(qiáng)的財(cái)力，還在科技創(chuàng)新和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)方面具有強(qiáng)大的能力。大型礦山能夠通過自身的政治運(yùn)作能力妥善處理小型礦山企業(yè)的棘手問題，如科技創(chuàng)新投入、新設(shè)備引進(jìn)、企業(yè)融資能力以及制定長遠(yuǎn)規(guī)劃戰(zhàn)略和切實(shí)可行的行動(dòng)計(jì)劃等。

1.3 邏輯產(chǎn)生的消極影響

大型礦山的“示范引領(lǐng)”邏輯，既有大型礦山自身的優(yōu)勢，也有大型礦山的“溢出”能力。大型礦山擁有比小型礦山更優(yōu)越的支出能力，能夠用更多的資源或項(xiàng)目推動(dòng)所在地區(qū)的發(fā)展，建立良好的礦地關(guān)系。甚至一些具有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的礦山企業(yè)，通過創(chuàng)造就業(yè)、項(xiàng)目扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，參加更大范圍的社會(huì)服務(wù)。大型礦山的“示范引領(lǐng)”邏輯，在其所在地區(qū)取得了較為明顯的成效，也達(dá)成了礦業(yè)綠色發(fā)展的區(qū)域預(yù)期。但更大范圍來看，其為國家礦業(yè)綠色發(fā)展的長效機(jī)制構(gòu)建帶來了一定的治理挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：大型礦山的“示范引領(lǐng)”邏輯會(huì)弱化國家礦業(yè)綠色發(fā)展的長效機(jī)制構(gòu)建，大型礦山具有中型、小型礦山乃至小型礦點(diǎn)等難以企及的經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本優(yōu)勢，甚至出現(xiàn)大型礦山不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本來幫助所在區(qū)域村民或村莊解決實(shí)際問題，構(gòu)建了普通礦山企業(yè)難以逾越的“道德”門檻；實(shí)踐過程道德化會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)大型礦山“示范引領(lǐng)”的合法性色彩，設(shè)置了其他礦山準(zhǔn)入的高門檻，而門檻的提高必然會(huì)帶來資源集中與擠出效應(yīng)，導(dǎo)致礦業(yè)綠色發(fā)展步伐受阻。

2 小型礦山的“維持治理”邏輯

2.1 邏輯產(chǎn)生的社會(huì)土壤

小型礦山在國家礦業(yè)綠色發(fā)展中理應(yīng)占有重要地位。但從全國綠色礦山名錄來看，全國小型及以下礦山企業(yè)納入占比不足10%，這與其80%以上的礦山數(shù)量占比極不相稱。2010年，國土資源部《關(guān)于貫徹落實(shí)全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見》中指出，“到2020年，全國綠色礦山格局基本形成，大中型礦山基本達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)，小型礦山企業(yè)按照綠色礦山條件嚴(yán)格規(guī)范管理”[11-13]。本質(zhì)上來說，相關(guān)要求是符合我國礦業(yè)資源管理現(xiàn)狀的：一是我國礦產(chǎn)資源賦存極不均衡，種類多、分布廣、小礦多、大礦少的特點(diǎn)決定了小型礦山生存的現(xiàn)實(shí)土壤；二是大量小型礦山的存在解決了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和大量人口就業(yè)的問題，對于民生改善和資源合理利用具有積極作用；三是與大中型礦山相比，小型礦山生產(chǎn)工藝簡單、資源開發(fā)利用率較低、存在一定程度的生態(tài)環(huán)境破壞以及安全隱患，對于小型礦山采取“一刀切”式高標(biāo)準(zhǔn)要求還是“放任自流”，都不能真正解決其生存與發(fā)展的根本性問題。在這一背景下，采取區(qū)別對待的方針，按照礦業(yè)綠色發(fā)展的要求以及綠色礦山建設(shè)條件和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施嚴(yán)格的規(guī)范管理，符合我國小型礦山的客觀現(xiàn)實(shí)。

2.2 邏輯表現(xiàn)的主要特征

一般來說，小型礦山只要符合證照合法有效、未出現(xiàn)重大安全環(huán)保事故、礦業(yè)權(quán)人未被列入異常名錄、礦區(qū)未在紅線調(diào)整區(qū)域內(nèi)等條件，即可正常運(yùn)行。然而，如果小型礦山呈現(xiàn)出典型的“維持治理”邏輯，則會(huì)有如下特征：

一是小型礦山治理缺乏有效行動(dòng)。由于小型礦山主要是按照國家和地區(qū)相關(guān)政策要求，維持礦山運(yùn)轉(zhuǎn)的基本秩序和治理底線，再加上自身的粗放管理和較高的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，既缺乏科技投入和創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力，也缺少相應(yīng)的條件；在一些條件較差的礦山企業(yè)，管理隊(duì)伍觀念老舊，缺少自我革新的動(dòng)力，礦業(yè)綠色發(fā)展受到較大影響。

二是小型礦山治理缺乏規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。小型礦山自身發(fā)展和示范帶動(dòng)作用有限，在實(shí)踐發(fā)展過程中，缺乏充足穩(wěn)定的財(cái)力和社會(huì)資源，當(dāng)面對內(nèi)生動(dòng)力革新和政策要求時(shí)，多會(huì)權(quán)衡經(jīng)濟(jì)利益而容易出現(xiàn)置身事外或敷衍塞責(zé)的現(xiàn)象，嚴(yán)重缺乏社會(huì)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)精神，很難形成“星星之火，可以燎原”的良好局面。

三是小型礦山治理缺乏約束機(jī)制。小型礦山由于創(chuàng)造了積極的就業(yè)和貢獻(xiàn)了可觀的財(cái)政稅收，對部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)較弱的縣域或地區(qū)，起著相當(dāng)重要的作用。弱化的治理規(guī)則和發(fā)達(dá)的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建了小型礦山治理的基礎(chǔ)。由于缺乏外部力量的約束，尤其是在當(dāng)前我國礦產(chǎn)品價(jià)格未能有效傳導(dǎo)礦山生態(tài)環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)狀況下，礦山企業(yè)既沒有壓力也缺乏動(dòng)力去推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展。

2.3 邏輯產(chǎn)生的消極影響

小型礦山的“維持治理”邏輯，根本原因在于礦山準(zhǔn)入門檻不高和國家激勵(lì)約束手段弱化。維持礦山治理的底線，將國家理念、部門要求和行業(yè)政策貫徹執(zhí)行到礦山企業(yè)，就成了礦山企業(yè)的第一選擇。盡管取得了一定的治理成效，但也容易導(dǎo)致問題的累積。一是小型礦山的“維持治理”邏輯會(huì)弱化國家整體治理效能。由于小型礦山的社會(huì)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)精神有限，不會(huì)積極主動(dòng)介入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程，難以產(chǎn)生較強(qiáng)的社會(huì)凝聚力和認(rèn)同感；當(dāng)?shù)鼐用耠y以享受到礦山企業(yè)生產(chǎn)帶來的社會(huì)福利，相互之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)逐漸萎縮，礦山企業(yè)的個(gè)體理性與社會(huì)效益最大化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。二是小型礦山的“維持治理”邏輯在一定程度上會(huì)削弱治理的合法性。礦業(yè)綠色發(fā)展的初衷是在全國范圍內(nèi)積極推進(jìn)綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局。在“維持治理”邏輯下，會(huì)導(dǎo)致國家政策權(quán)威性降低和公共治理力量不足，進(jìn)而在一定程度上催生了低效發(fā)展的利益網(wǎng)絡(luò)和生長空間，甚至?xí)绊懙絿业馁Y源安全和礦業(yè)秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 礦業(yè)綠色發(fā)展實(shí)踐邏輯新變化

各地礦業(yè)綠色發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和典型模式在一定程度上具有地域特色和行業(yè)特色，大型礦山的“示范引領(lǐng)”邏輯和小型礦山的“維持治理”邏輯具有典型性，是當(dāng)前我國礦山企業(yè)踐行礦業(yè)綠色發(fā)展的兩種特色形態(tài)，大多數(shù)礦業(yè)綠色發(fā)展的治理實(shí)踐介于這兩種典型形態(tài)之間。隨著國家生態(tài)文明建設(shè)步伐的加快，如自2017年以來國家?guī)撞课?lián)合開展的“綠盾”行動(dòng)計(jì)劃、自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出等，國家對礦業(yè)綠色發(fā)展的政策導(dǎo)向在逐漸強(qiáng)化。“十四五”時(shí)期，礦業(yè)綠色發(fā)展實(shí)踐邏輯也將發(fā)生新的變化。

3.1 區(qū)域組織市縣化

2017年，國土資源部先后發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》和《關(guān)于開展綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的函》，明文要求推進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。與綠色礦山建設(shè)有所區(qū)別的是，市縣級(jí)人民政府是示范區(qū)建設(shè)實(shí)施的主體；建設(shè)范圍原則上以市縣行政轄區(qū)為建設(shè)單元，也可選擇礦產(chǎn)資源富集且區(qū)內(nèi)綠色礦山建設(shè)數(shù)量較多的區(qū)域。推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)，首先在管理上，要使國家意志能夠通過所屬部門將具體工作職責(zé)和責(zé)任壓力進(jìn)一步傳導(dǎo)，同時(shí)對市縣政府“條條”部門的統(tǒng)合和管理力度也相應(yīng)加大。其次在考核上，采取將治理任務(wù)指標(biāo)化和量化的形式，按照一定的任務(wù)量進(jìn)行分解，目的是將市縣政府工作重點(diǎn)從無序向有序、從無重點(diǎn)向有重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，并能夠使國家意志與市縣政府的礦業(yè)綠色發(fā)展治理目標(biāo)保持一致。

3.2 治理實(shí)踐規(guī)范化

礦業(yè)綠色發(fā)展之初，部分礦山企業(yè)存在理解偏差，對其內(nèi)涵理解不全面，如：有的認(rèn)為礦業(yè)綠色發(fā)展就是“綠化”礦山，只是單純的種草、植樹和填坑，是一項(xiàng)“面子工程”；有的認(rèn)為礦業(yè)綠色發(fā)展必須是建設(shè)花園式、公園式礦山，就是要讓“礦區(qū)”變“景區(qū)”；有的認(rèn)為礦業(yè)綠色發(fā)展是個(gè)“筐”，什么都往里面裝。此外，還有一些礦山企業(yè)認(rèn)為礦山開采期限短沒有必要推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展，一些礦山企業(yè)覺得礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境好不必再搞礦業(yè)綠色發(fā)展。凡此種種，都是對礦業(yè)綠色發(fā)展理解不深、實(shí)踐不夠的表現(xiàn)[14]。隨著礦業(yè)綠色發(fā)展理念和實(shí)踐的深化，其規(guī)范化治理成為必然趨勢。

一是治理內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化。我國礦山種類多樣、規(guī)模差異大、開采歷史久、現(xiàn)狀環(huán)境復(fù)雜，現(xiàn)行的國家綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)中定性指標(biāo)較多，定量指標(biāo)較少，缺乏分地域、分規(guī)模、分類型的綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對綠色礦山建設(shè)優(yōu)劣評(píng)價(jià)相對困難，無法進(jìn)行行業(yè)間的橫向比較，不利于企業(yè)按照更高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。

二是治理方案技術(shù)化。隨著信息技術(shù)的推廣應(yīng)用，“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)嵌入礦業(yè)綠色發(fā)展治理的全過程，“數(shù)字礦山”“智慧礦山”“5G礦山”等新型礦山的打造，均需在信息技術(shù)服務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行技術(shù)化操作。

三是治理方式聯(lián)動(dòng)化?！吧剿痔锖菔且粋€(gè)生命共同體”的“整體論”和協(xié)調(diào)發(fā)展理念，要求礦山企業(yè)樹立大國土、大資源、大生態(tài)的新思維。礦業(yè)綠色發(fā)展過程中，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)礦山及所在生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、形成過程、功能等基本特性，并以礦山生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)系統(tǒng)的完整性為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)從單要素管理向多要素綜合管理轉(zhuǎn)變，從單一要素向多元要素類型轉(zhuǎn)變，確保礦山生態(tài)系統(tǒng)健康和可持續(xù)發(fā)展。

3.3 資源配置市場化

“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的“兩手論”和創(chuàng)新發(fā)展理念，推動(dòng)了資源市場化改革和資源管理“放管服”。礦山企業(yè)在礦業(yè)綠色發(fā)展過程中需要投入大量的資金、人力、物力和技術(shù)力量，小型礦山通常缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持和資金扶持，需要加強(qiáng)資源配置。

與傳統(tǒng)的資源配置不同，礦業(yè)綠色發(fā)展強(qiáng)調(diào)市場化、強(qiáng)調(diào)綠色金融體系。傳統(tǒng)的金融主要從經(jīng)濟(jì)可行性、財(cái)務(wù)回報(bào)的角度考慮如何能最有效地配置資金，以產(chǎn)生收益，并在給定的資產(chǎn)組合下將收益率最大化。相比之下，賦予礦業(yè)綠色發(fā)展的金融則是將消除資源開發(fā)引致的生態(tài)環(huán)境等負(fù)外部性作為資金配置效率指標(biāo)之一，并通過政策設(shè)計(jì)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)等方法力求實(shí)現(xiàn)——既能提供資金的來源，又能夠通過資金獲得成本的高低來規(guī)范礦山企業(yè)的行為，從而將負(fù)外部性內(nèi)部化?，F(xiàn)有的礦業(yè)綠色發(fā)展支持政策，強(qiáng)調(diào)了財(cái)稅和金融的重要性，具體包括：經(jīng)認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的，可依法按減15%稅率征收企業(yè)所得稅；研發(fā)符合地區(qū)實(shí)際的綠色礦山特色信貸產(chǎn)品；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極做好金融服務(wù)和融資支持；支持政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)探索設(shè)立結(jié)構(gòu)化綠色礦業(yè)擔(dān)?；鸬取Ｅc之呼應(yīng)的是，2019年自然資源部印發(fā)的《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》提出了通過賦予土地使用權(quán)等激勵(lì)政策，吸引社會(huì)資本進(jìn)入礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，探索推行市場化運(yùn)作、科學(xué)化治理的礦山生態(tài)修復(fù)模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。但從落地效果來看，引導(dǎo)礦山企業(yè)、社會(huì)各界加大資金投入，建立良性的收益分配機(jī)制，仍是當(dāng)前和今后礦業(yè)綠色發(fā)展的一大難點(diǎn)和挑戰(zhàn)，但這也是當(dāng)前和今后礦業(yè)綠色發(fā)展的重要方向。

4 礦業(yè)綠色發(fā)展的實(shí)踐導(dǎo)向

4.1 全面推進(jìn)綠色礦山建設(shè)

目前，綠色礦山建設(shè)仍是推薦性、示范性的工作，盡管全國已建成各級(jí)綠色礦山4 300余個(gè)，約占全國礦山總量的9.7%，但與黨中央生態(tài)文明建設(shè)總體部署仍存在一定差距。究其原因：一方面，部分礦山企業(yè)沒有從推動(dòng)綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明高度認(rèn)識(shí)綠色礦山建設(shè)的重要性，片面認(rèn)為綠色礦山建設(shè)加大了企業(yè)成本，責(zé)任主體意識(shí)淡?。涣硪环矫?，部分礦山企業(yè)覺得不開展綠色礦山建設(shè)對正常生產(chǎn)影響不大，認(rèn)為在現(xiàn)有遴選名額總量一定的情況下，即使建設(shè)，入選的概率也很低，導(dǎo)致企業(yè)的緊迫感不強(qiáng)，積極主動(dòng)性不夠。鑒于此，未來可明確綠色礦山建設(shè)由推薦性、示范性工作向強(qiáng)制性工作的定位轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)各級(jí)地方政府和礦山企業(yè)正確認(rèn)識(shí)并充分把握綠色礦山建設(shè)內(nèi)涵和相關(guān)要求，扭轉(zhuǎn)小型礦山“維持治理”的邏輯，杜絕大型礦山道德門檻的“擠出”效應(yīng)，切實(shí)壓實(shí)各方責(zé)任，高質(zhì)量推進(jìn)綠色礦山建設(shè)。

4.2 完善綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

建立健全礦業(yè)節(jié)約集約技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，加快制定綠色礦山建設(shè)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。拓展行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)覆蓋領(lǐng)域，在現(xiàn)有九大行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，研制地?zé)岬V泉水、天然氣、非常規(guī)氣、油頁巖等非傳統(tǒng)行業(yè)綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)所有類型礦山綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋。鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際，提出更具可操作性的技術(shù)要求和指標(biāo)內(nèi)容，加快制定更多具有地方特色的標(biāo)準(zhǔn)，有效引導(dǎo)礦山企業(yè)進(jìn)行綠色礦山建設(shè)[15]。在行業(yè)、地方等標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的基礎(chǔ)上，開展綠色礦山建設(shè)的國家標(biāo)準(zhǔn)制定工作。針對現(xiàn)有綠色礦山建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)一步突出礦容礦貌、資源綜合利用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理等部門職責(zé)，從而達(dá)到鼓勵(lì)礦山企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和使用綠色開采技術(shù)的目的。

4.3 推進(jìn)配套制度建設(shè)

加快綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的創(chuàng)建步伐，將其打造成為礦產(chǎn)資源管理制度改革創(chuàng)新平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)集中連片、整體推動(dòng)的全域綠色礦山建設(shè)。梳理總結(jié)并適時(shí)修訂《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》，細(xì)化落實(shí)支持政策，高質(zhì)量推動(dòng)礦業(yè)綠色發(fā)展。加強(qiáng)自然資源、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、國資委等部門的聯(lián)動(dòng)，建立定期協(xié)調(diào)機(jī)制，形成共同推進(jìn)態(tài)勢。協(xié)同聯(lián)動(dòng)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用、礦業(yè)權(quán)管理、礦山生態(tài)修復(fù)治理，充分利用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)片、遙感監(jiān)測等先進(jìn)技術(shù)手段和方法，將綠色礦山建設(shè)監(jiān)管與自然資源主管部門負(fù)責(zé)的礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示核查、礦產(chǎn)執(zhí)法、自然資源督察等工作結(jié)合起來，督促礦山企業(yè)主體責(zé)任和相關(guān)管理部門管理責(zé)任的落實(shí)。協(xié)調(diào)落實(shí)第三方評(píng)估財(cái)政資金，研究制定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)管理辦法，明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮第三方評(píng)估效果。強(qiáng)化政策優(yōu)化和組合協(xié)同的乘數(shù)效應(yīng)，在工礦廢棄地復(fù)墾利用、資源開發(fā)收益分配等方面進(jìn)一步改革探索，細(xì)化完善礦業(yè)用地、綠色金融等支持政策，打通工礦廢棄地復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡之間的壁壘梗阻，最大限度地調(diào)動(dòng)企業(yè)以及地方政府推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展的積極性，降低綠色發(fā)展成本。

5 礦業(yè)綠色發(fā)展實(shí)踐邏輯的理論反思

“企業(yè)行為-市場機(jī)制-社會(huì)響應(yīng)”機(jī)制是礦業(yè)綠色發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，上啟國家政策的貫徹落實(shí)，下接企業(yè)競爭的市場行為[2]。是通過政府的嚴(yán)格管制還是通過撬動(dòng)市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)礦業(yè)綠色發(fā)展，一直較難抉擇。從礦山企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制來看，追求利潤最大化、控制支出成本是企業(yè)的第一選擇；鑒于礦山企業(yè)對短期的市場投入和產(chǎn)出預(yù)期大多表現(xiàn)出一定模糊性，需要處理好礦山企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為和政策選擇，尤其是要處理好政策的中長期影響。

從國家層面看，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)形成政策制度合力尤為重要。一是研究建立中央綠色礦業(yè)發(fā)展基金，制定與礦業(yè)綠色發(fā)展尤其是與基礎(chǔ)設(shè)施投資、科技創(chuàng)新投入等相掛鉤的資金獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對于降低礦山企業(yè)中短期經(jīng)營成本具有積極作用[16]。二是充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，加大綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)力度，在用地計(jì)劃指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾利用、采礦塌陷地治理等政策上予以傾斜，對化解過剩產(chǎn)能、轉(zhuǎn)型升級(jí)、環(huán)境治理等工作給予財(cái)政支持。三是對綠色礦山企業(yè)，在用地、用礦、財(cái)稅、金融等政策上給予傾斜，同時(shí)繼續(xù)配合有關(guān)部門在高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定和稅費(fèi)減免等方面予以支持。

6 結(jié)語

作為礦業(yè)綠色發(fā)展實(shí)踐的兩種典型樣態(tài)，大型礦山的“示范引領(lǐng)”邏輯和小型礦山的“維持治理”邏輯都可能因?yàn)橹卫碇黧w的行為和特征帶來治理困局，而作為對以上兩種實(shí)踐樣態(tài)的規(guī)范，區(qū)域組織市縣化、治理實(shí)踐規(guī)范化、資源配置市場化的引入，會(huì)取得較為良好的治理預(yù)期效果。如何在礦業(yè)綠色發(fā)展的行政治理與市場經(jīng)濟(jì)之間找到最佳平衡點(diǎn)，不僅是政策研究的熱點(diǎn)，也是開展理論建構(gòu)的難點(diǎn)。從宏觀理論層面看，“企業(yè)行為-市場機(jī)制-社會(huì)響應(yīng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是一個(gè)較好的礦業(yè)綠色發(fā)展的行政治理與市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合的平衡點(diǎn)。