李連成

中央財(cái)經(jīng)委第十一次會(huì)議提出要適度超前布局有利于引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)國(guó)家安全的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)要把握好超前建設(shè)的“度”。把握好這個(gè)“度”，關(guān)鍵之一是要科學(xué)研判建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家所需要的交通基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)景規(guī)模。

交通基礎(chǔ)設(shè)施有穩(wěn)定時(shí)期和規(guī)模

發(fā)達(dá)國(guó)家交通發(fā)展的歷史和運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)理論的分析都表明，以線路長(zhǎng)度衡量，交通基礎(chǔ)設(shè)施不會(huì)無限地增長(zhǎng)下去。美國(guó)鐵路發(fā)展經(jīng)歷了起步建設(shè)、大規(guī)模建設(shè)、達(dá)到頂峰又拆除的過程，從1916年的41萬(wàn)公里后逐步拆除和封閉，最后穩(wěn)定在20萬(wàn)公里左右。英國(guó)鐵路鼎盛時(shí)期（1928年）達(dá)到32565公里，上世紀(jì)90年代以后，英國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程極其緩慢減少但穩(wěn)定在1.6萬(wàn)公里上下。從長(zhǎng)期看，交通基礎(chǔ)設(shè)施大致存在一個(gè)穩(wěn)定的基本網(wǎng)規(guī)模，之后對(duì)于任何運(yùn)輸需求波動(dòng)的應(yīng)對(duì)都將是在這一基本網(wǎng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)節(jié)和完善，而不會(huì)進(jìn)行大規(guī)模的拆除、建設(shè)或調(diào)整。

交通運(yùn)輸發(fā)展滯后經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，會(huì)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約瓶頸；交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模過大和速度太快，會(huì)造成資源浪費(fèi)和交通運(yùn)輸自身的發(fā)展負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。因此，作為基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要適度超前，同時(shí)把握好超前建設(shè)的度。關(guān)鍵之一是科學(xué)研判交通基礎(chǔ)設(shè)施的遠(yuǎn)景規(guī)模：其一，交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本穩(wěn)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在哪里；其二，各種交通方式基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本穩(wěn)定的規(guī)模是多大。在遠(yuǎn)景規(guī)模范圍內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，可以適度超前布局有利于引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)國(guó)家安全的交通基礎(chǔ)設(shè)施。

在遠(yuǎn)景規(guī)模范圍內(nèi)可以適度超前建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮投資效益，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在交通基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)既定條件下，決定一國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)景規(guī)模的因素主要有地理特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和資源環(huán)境約束。在這三個(gè)因素中，自然地理特征中的資源稟賦和空間分布遠(yuǎn)早于人類歷史，其開發(fā)利用受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；經(jīng)濟(jì)地理特征中的產(chǎn)業(yè)和人口空間布局是人類長(zhǎng)期活動(dòng)的結(jié)果，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)；資源環(huán)境容量也具有非常好的穩(wěn)定性。由此，交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模大致的穩(wěn)定時(shí)間點(diǎn)最終取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平看。多種情景分析表明，我國(guó)在“十四五”末有望邁入世界銀行的高收入國(guó)家門檻。到2035年，我國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅躍升，躋身創(chuàng)新型國(guó)家前列，人民生活更為寬裕。

從工業(yè)化發(fā)展水平分析。根據(jù)錢納里等（1989）、庫(kù)茲涅茨（1999）等關(guān)于工業(yè)化發(fā)展階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前正處于工業(yè)化中期階段向后期階段過渡時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“二、三、一”為序的階段進(jìn)入以“三、二、一”為序的階段，服務(wù)業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，?jīng)濟(jì)正快速?gòu)摹肮I(yè)時(shí)代”逐漸向“服務(wù)業(yè)時(shí)代”過渡。預(yù)測(cè)2035年我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)增加值比重達(dá)到60%左右，之后緩慢增長(zhǎng)至65%左右。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)看。2021年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率64.72%，改革開放40年（1978年末—2018年末），年均提高1.04個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、全球化、政府政策等因素共同作用的結(jié)果。國(guó)內(nèi)主要研究機(jī)構(gòu)對(duì)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的預(yù)測(cè)有一個(gè)共識(shí)，即到2035年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%以上，之后，城鎮(zhèn)化過程進(jìn)入低增長(zhǎng)階段。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)人口規(guī)模大、可用于城鎮(zhèn)化國(guó)土面積優(yōu)先以及地形地貌復(fù)雜多樣等國(guó)情，我國(guó)城鎮(zhèn)化的峰值應(yīng)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，預(yù)計(jì)峰值可能低于75%。

從人口趨勢(shì)分析。2021年，我國(guó)總?cè)丝?4.13億人，人口自然增長(zhǎng)率趨緩。根據(jù)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030）》，結(jié)合中國(guó)社科院、中國(guó)人口與發(fā)展研究中心、聯(lián)合國(guó)等機(jī)構(gòu)近期預(yù)測(cè)，我國(guó)人口規(guī)模將在2030年前后達(dá)到14.2億—14.5億的峰值。勞動(dòng)年齡人口規(guī)模持續(xù)下降，降至2035年的63.67%后保持相對(duì)穩(wěn)定，而65歲及以上老齡人口將突破3億人。屆時(shí)，客運(yùn)出行規(guī)模趨于穩(wěn)定，而對(duì)公共交通的可達(dá)性和無障礙化則等提出更高要求。

因此，綜合研判我國(guó)工業(yè)化階段、城鎮(zhèn)化階段、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)等趨勢(shì)，2035年前后，影響交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的主要因素基本趨于穩(wěn)定、甚至達(dá)峰。從運(yùn)輸需求對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模要求的角度判斷，屆時(shí)我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模應(yīng)達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定的階段，即2035年是我國(guó)的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建成規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局基本穩(wěn)定的時(shí)間點(diǎn)。

確定交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)模時(shí)，一般有網(wǎng)絡(luò)分析法、運(yùn)輸需求法、類比法、統(tǒng)計(jì)分析法等理論方法。美國(guó)、德國(guó)、日本等在遠(yuǎn)景路網(wǎng)規(guī)劃時(shí)，一般以功能目標(biāo)作為主導(dǎo)，采用目標(biāo)導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)分析法，把連接一定人口數(shù)量以上的城市作為主要功能目標(biāo)，如美國(guó)、德國(guó)將高速公路定位于連接5萬(wàn)以上人口的大中城市和工業(yè)中心，日本確定10萬(wàn)人口以上的城市全部由高速公路連接。

我國(guó)不能簡(jiǎn)單地照搬發(fā)達(dá)國(guó)家以5萬(wàn)或者10萬(wàn)人口的城市作為路網(wǎng)連接目標(biāo)。設(shè)定我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的功能目標(biāo)時(shí)，要充分考慮我國(guó)的國(guó)情，其中一個(gè)主要因素是我國(guó)城市與發(fā)達(dá)國(guó)家城市存在差異。

我國(guó)城市與發(fā)達(dá)國(guó)家城市的涵義和范圍有所不同。國(guó)外的城市邊界基本就是我國(guó)城市的主城區(qū)，國(guó)外城市人口主要是從事非農(nóng)生產(chǎn)的聚集居住在某一城鎮(zhèn)的人口。中國(guó)的設(shè)市城市嚴(yán)格意義上是管理著大片農(nóng)村地區(qū)的行政區(qū)，甚至較大城市可以管理下轄的較小城市。實(shí)際上，我國(guó)縣級(jí)市政府所在城鎮(zhèn)人口往往只有全縣（市）總?cè)丝诘膸追种?，如湖北省宜城市全市常住人?2萬(wàn)人，而市政府所在地兩個(gè)街道的人口只有17.5萬(wàn)人；青海省玉樹市全市常住人口11萬(wàn)人，市政府所在地結(jié)古鎮(zhèn)只有不到3萬(wàn)人。

根據(jù)不同層次交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的功能定位，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，國(guó)家高速公路應(yīng)連接規(guī)劃年度所有城鎮(zhèn)人口超過20萬(wàn)的城市和經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的對(duì)外開放一類口岸，連接所有地級(jí)行政中心城市（鎮(zhèn)）。普通國(guó)道網(wǎng)應(yīng)連接所有城市和所有一類、二類口岸，連接縣級(jí)行政中心所在城市（鎮(zhèn)）。高速鐵路可以分為區(qū)際主通道和城市群內(nèi)城際鐵路（或主通道連接線），前者連接人口超過100萬(wàn)的大城市，后者盡量連接各城市群內(nèi)人口超過50萬(wàn)的城市。普速鐵路考慮連接人口數(shù)量超過20萬(wàn)的城市（鎮(zhèn)）、重要礦產(chǎn)資源生產(chǎn)區(qū)、主要港口以及沿邊主要口岸等。根據(jù)以上路網(wǎng)功能目標(biāo)，采用網(wǎng)絡(luò)分析法測(cè)算不同層次交通路網(wǎng)的規(guī)模。此外，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)演變規(guī)律，選取相似國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行類比，從而確定我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)景規(guī)模，具有一定的可比性和現(xiàn)實(shí)操作性。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃和研究測(cè)算，我國(guó)需要600萬(wàn)公里左右的公路網(wǎng)，其中國(guó)家高速公路16萬(wàn)公里左右（不含地方高速公路）；鐵路網(wǎng)總規(guī)模在20萬(wàn)公里以上；民用機(jī)場(chǎng)400座左右。

結(jié)合目前交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模，我國(guó)未來還需增加3萬(wàn)公里左右的高速鐵路、2萬(wàn)公里左右的普速鐵路，新增5萬(wàn)公里左右的國(guó)家高速公路，改擴(kuò)建10萬(wàn)公里以上的普通國(guó)道，新建機(jī)場(chǎng)160座左右。當(dāng)前我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施適度超前建設(shè)，具有較大空間，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，把聯(lián)網(wǎng)、補(bǔ)網(wǎng)、強(qiáng)鏈作為建設(shè)重點(diǎn)，可以優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式，服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一項(xiàng)既利當(dāng)前又惠長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要工作。

2035年交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模基本穩(wěn)定以后的主要任務(wù)

我國(guó)在2035年左右交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本穩(wěn)定后，客貨運(yùn)輸需求還會(huì)緩慢增長(zhǎng)。應(yīng)對(duì)這些需求的溫和變化，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)應(yīng)由增量建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪啃侍嵘秊橹鳎饕ㄟ^應(yīng)用信息化等先進(jìn)技術(shù)，對(duì)既有基礎(chǔ)設(shè)施提升改造，優(yōu)化運(yùn)輸組織、提高運(yùn)輸管理水平或者通過局部微調(diào)等提升效率的途徑來提高運(yùn)輸能力，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)運(yùn)輸服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的需求。

2035年交通基礎(chǔ)設(shè)施基本穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)交通現(xiàn)代化以后，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的另一個(gè)主要任務(wù)是新一代交通基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)的創(chuàng)新和儲(chǔ)備。正在研制的600公里時(shí)速、甚至更高速度的交通工具，需要相應(yīng)的升級(jí)版基礎(chǔ)設(shè)施配套支撐。新一代交通基礎(chǔ)設(shè)施研發(fā)是滿足交通美好出行期望的質(zhì)變所需，也是建設(shè)領(lǐng)跑世界的交通強(qiáng)國(guó)所需。