姜?dú)g歡，李媛媛，李麗平，劉金淼

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。目前，已將實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效提升到了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型總抓手的高度。我國(guó)在協(xié)同效應(yīng)、協(xié)同控制領(lǐng)域的研究和實(shí)踐方面相對(duì)起步較早，并提出“減污降碳協(xié)同增效”一詞。國(guó)際上雖未專門使用該詞，但也較早開展了相關(guān)領(lǐng)域的研究和實(shí)踐，一些城市在減污降碳協(xié)同增效方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效工作提供了借鑒。

1 國(guó)際典型城市減污降碳協(xié)同增效方面的主要做法

目前，綠色低碳已成為國(guó)際大都市發(fā)展的主流，本研究選取了倫敦、東京、紐約為研究對(duì)象開展減污降碳協(xié)同增效國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究。這三個(gè)城市均提出了有力的二氧化碳總量削減目標(biāo)，同時(shí)在傳統(tǒng)污染物減排方面取得了顯著成效，在減污降碳協(xié)同增效領(lǐng)域開展了有益實(shí)踐。

1.1 倫敦

2018 年5 月，倫敦發(fā)布了環(huán)境戰(zhàn)略，目的是在2050 年之前將倫敦打造成一個(gè)“零碳城市”，在其目標(biāo)的設(shè)定中，提出將空氣質(zhì)量和氣候變化作為“零碳城市”的重要突破口和途徑。環(huán)境戰(zhàn)略明確提出，改善空氣質(zhì)量也為應(yīng)對(duì)氣候變化提供了重要機(jī)會(huì)。為保持對(duì)不斷變化的氣候的適應(yīng)能力、保持綠色和健康的增長(zhǎng)，就必須在城市發(fā)展的各個(gè)方面進(jìn)行環(huán)境方面的改善。因此，倫敦提出未來(lái)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)即“更加綠色、更加清潔、為未來(lái)做好準(zhǔn)備”。

倫敦發(fā)展局(London Development Agency，LDA)設(shè)立倫敦氣候變化應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)(London Climate Change Agency，LCCA)，由市長(zhǎng)直接推動(dòng)和組建。該機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)倫敦的減排工作，已經(jīng)開始在倫敦建設(shè)新能源、交通、垃圾和水處理設(shè)施。

倫敦在交通領(lǐng)域制定措施時(shí)把空氣質(zhì)量和氣候變化進(jìn)行協(xié)同考慮，從而確保倫敦的整個(gè)交通系統(tǒng)到2050 年實(shí)現(xiàn)零排放，這意味著未來(lái)倫敦要朝著使用超低排放汽車的方向發(fā)展。倫敦整體的目標(biāo)是，所有新車和貨車最遲在2030年實(shí)現(xiàn)零排放。為了成功實(shí)現(xiàn)向使用超低排放汽車的過(guò)渡，需要在電力和氫基礎(chǔ)設(shè)施等方面加大投資。倫敦考慮將獨(dú)立加油站、氫燃料系統(tǒng)和充電基礎(chǔ)設(shè)計(jì)整合到現(xiàn)有加油站。

“2021 年倫敦計(jì)劃”要求，盡量減少新材料的使用，設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則，如多層建筑設(shè)計(jì)方面，確保建筑不同部分是可拆卸的，并可在必要時(shí)進(jìn)行維護(hù)和更換；廢物出口設(shè)計(jì)方面，確保從項(xiàng)目開始到完成都有減少?gòu)U物計(jì)劃；長(zhǎng)壽命設(shè)計(jì)；適應(yīng)性或靈活性設(shè)計(jì)；可拆卸設(shè)計(jì)；采用可重復(fù)使用和回收的系統(tǒng)、元素或材料[1]。

倫敦地方立法規(guī)定，在倫敦城區(qū)內(nèi)，正常人群步行一小時(shí)之內(nèi)可以到達(dá)的地方，不允許乘坐任何交通工具。否則，處以每次500 英鎊罰款。此外，倫敦于2003 年2 月開始征收交通擁堵費(fèi)，旨在減少倫敦市中心地帶交通擁堵情況。這樣的制度約束使整個(gè)倫敦地區(qū)綠色出行成為全社會(huì)的風(fēng)尚。

從成效上看，2016—2019 年，倫敦空氣質(zhì)量取得了顯著成效，其中NO2年均濃度降幅達(dá)21%；PM2.5年均濃度降幅達(dá)到9%。溫室氣體方面，2018 年倫敦的溫室氣體排放量比1990 年減少了29%，比2000 年少了37%。自1990 年以來(lái)，盡管倫敦人口增加了近30%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也比較顯著，但倫敦的人均溫室氣體排放量下降了45%[2]。

1.2 東京

《東京未來(lái)10 年》和《東京2020 年》兩項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略以建設(shè)“亞洲首位城市”為目標(biāo)，描繪了21 世紀(jì)東京邁向成熟型示范城市的發(fā)展愿景。該愿景涉及了城市景觀、城市交通、建設(shè)低碳城市等8 個(gè)方面，推動(dòng)城市邁入可持續(xù)的成熟城市發(fā)展階段。此外，日本政府對(duì)都市圈進(jìn)行了全方位的統(tǒng)一規(guī)劃，東京城市群采取多項(xiàng)節(jié)能環(huán)保舉措，如將信息技術(shù)充分運(yùn)用于寫字樓、辦公室等，有效實(shí)現(xiàn)了二氧化碳減排，創(chuàng)造綠色辦公環(huán)境，促進(jìn)綠色城市發(fā)展[3]。

東京都政府設(shè)定目標(biāo)，到2030 年，將電動(dòng)汽車、插電式混合動(dòng)力車、燃料電池汽車等在駕駛過(guò)程中不排放任何二氧化碳或大氣污染物的零排放機(jī)動(dòng)車的市場(chǎng)份額提高到50%。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府加快了引進(jìn)零排放車輛和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。2017 年，東京引入燃料電池公交車，成為日本首個(gè)線路公交運(yùn)營(yíng)商用市政燃料電池公交車的城市。東京消防部門在2018 財(cái)年推出了電動(dòng)汽車、燃料電池汽車和電動(dòng)摩托車，并在2019 財(cái)年將電動(dòng)救護(hù)車、小型電動(dòng)汽車和電動(dòng)三輪車作為首批應(yīng)急車輛。此外，政府推動(dòng)發(fā)展充電公共基礎(chǔ)設(shè)施，并對(duì)多戶住宅和商業(yè)設(shè)施等私人設(shè)施的安裝成本進(jìn)行補(bǔ)貼。

為發(fā)展新能源，東京先后出臺(tái)了“陽(yáng)光計(jì)劃”“月光計(jì)劃”“新陽(yáng)光計(jì)劃”；實(shí)施“七萬(wàn)屋頂計(jì)劃”，從而使日本成為光伏產(chǎn)業(yè)大國(guó)。東京還開展了“讓我們使用自然電力”活動(dòng)，鼓勵(lì)居民購(gòu)買可再生能源，推進(jìn)無(wú)法安裝太陽(yáng)能電池板的家庭能夠使用可再生能源。在能源供應(yīng)方面，要求電力供應(yīng)商降低二氧化碳排放因子，設(shè)定可再生能源目標(biāo)，并提供環(huán)境能源報(bào)告。此外，東京都政府為了在日本國(guó)內(nèi)率先全面實(shí)現(xiàn)全氫能供應(yīng)系統(tǒng)，將引進(jìn)氫管道、下一代氫燃料電池等新技術(shù)[4]。

東京可持續(xù)建筑政策的核心是針對(duì)現(xiàn)有大型設(shè)施的“東京總量控制與交易計(jì)劃”，針對(duì)中小型設(shè)施的“碳減排報(bào)告計(jì)劃”，以及針對(duì)新建筑的“綠色建筑計(jì)劃”?！皷|京總量控制與交易計(jì)劃”涵蓋了商業(yè)和工業(yè)部門，要求所涵蓋設(shè)施的業(yè)主必須通過(guò)能源效益措施或排放交易，滿足其減少排放的要求，還要進(jìn)行測(cè)量、年度報(bào)告和驗(yàn)證?！疤紲p排報(bào)告計(jì)劃”鼓勵(lì)中小型設(shè)施的業(yè)主確定其二氧化碳排放量，并實(shí)施能源效率措施。“綠色建筑計(jì)劃”要求建造大型建筑的業(yè)主提交建筑環(huán)境計(jì)劃，從合理使用能源、適當(dāng)使用資源、保護(hù)自然環(huán)境和減輕熱島效應(yīng)4 個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，旨在形成使環(huán)保建筑更具價(jià)值的市場(chǎng)[4]。此外，東京政府通過(guò)資金支持、減稅等方式鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)低碳化住宅，鼓勵(lì)住宅購(gòu)買者選擇低碳化住宅，建立確保住宅低碳性能的強(qiáng)制性基準(zhǔn)[5]。

此外，東京通過(guò)環(huán)境教育項(xiàng)目提高公眾環(huán)保意識(shí)和自覺(jué)主動(dòng)性，推廣綠色生活方式。

通過(guò)實(shí)施以上措施，東京的大氣污染情況得到改善。以PM2.5為例，2013 年?yáng)|京的PM2.5年均濃度為15.8μg/m3，2019 年為11.7μg/m3。如果這一趨勢(shì)持續(xù)下去，并且采取正確的措施，東京有望進(jìn)一步降低污染水平，達(dá)到世界衛(wèi)生組織全年清潔空氣的目標(biāo)[6]。溫室氣體方面，自2013 年起，東京溫室氣體排放量總體呈下降趨勢(shì)[7]。

1.3 紐約

2001 年，紐約提出“規(guī)劃紐約2030”計(jì)劃，同時(shí)關(guān)注了減緩和適應(yīng)氣候變化以及綠色增長(zhǎng)等多方面問(wèn)題，涵蓋土地、水、交通、能源、空氣和氣候變化等領(lǐng)域，是紐約邁向可持續(xù)未來(lái)的核心戰(zhàn)略計(jì)劃。2015 年，紐約發(fā)布《一個(gè)紐約——規(guī)劃一個(gè)強(qiáng)大而公正的城市》，將可持續(xù)城市作為四大愿景之一，其中涵蓋了控制溫室氣體排放、零廢、空氣質(zhì)量、棕地、水管理及公園和自然資源方面的行動(dòng)計(jì)劃。此外，紐約注重區(qū)域?qū)用娴牡吞季G色發(fā)展，紐約城市群普遍開展了智慧城市建設(shè)，借助智慧城市大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。

在紐約，由環(huán)境保護(hù)部門組建了專門的氣候變化工作組，成員包括市長(zhǎng)辦公室、高校學(xué)者及其他相關(guān)部門的行政人員。在具體落實(shí)中，以紐約“推進(jìn)以公交為導(dǎo)向的用地開發(fā)模式”為例，紐約規(guī)劃局被指定為工作用地開發(fā)方面的牽頭機(jī)構(gòu)，大都市交通委員會(huì)、紐約市長(zhǎng)期規(guī)劃辦公室與紐約市交通局聯(lián)合負(fù)責(zé)交通出行多樣化，包括鼓勵(lì)快速公交系統(tǒng)和增加軌道交通等。如果某項(xiàng)重要工作安排缺少一個(gè)現(xiàn)成的政府機(jī)構(gòu)去牽頭完成，可從行管部門抽調(diào)人手組建新的政府機(jī)構(gòu)。在目標(biāo)落實(shí)上，紐約提出到2030 目標(biāo)年溫室氣體排放量相對(duì)于2005 年減少30%，還根據(jù)能源、建筑和交通等領(lǐng)域碳排放占比確定了細(xì)分目標(biāo)。

能源領(lǐng)域，紐約計(jì)劃到2040 年將依賴化石燃料的電網(wǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆闪闩欧刨Y源供電的電網(wǎng)。紐約州將在2035 年前建設(shè)9000 兆瓦的海上風(fēng)力發(fā)電，市政府正在推動(dòng)將其直接連接到紐約市。太陽(yáng)能方面，紐約市提出到2030 年全市范圍內(nèi)建設(shè)1000 兆瓦的太陽(yáng)能，截至2021 年初，已安裝265 兆瓦，自2013 年以來(lái)增長(zhǎng)了7 倍[8]。建筑領(lǐng)域，法律要求所有新建建筑和正在進(jìn)行大規(guī)模屋頂改造的建筑覆蓋太陽(yáng)能電池板、綠色屋頂或兩者的結(jié)合，還要求在公共建筑入口的能源標(biāo)簽上顯示建筑能源效率分?jǐn)?shù)和等級(jí)，以此作為其能源和水消耗的年度基準(zhǔn)[9]。此外，紐約實(shí)施了“GreeNYC(Green New York City)”等項(xiàng)目，對(duì)市民進(jìn)行教育，并通過(guò)網(wǎng)站提供居家、工作、旅行等方面的生活建議，以推廣低碳生活方式。

紐約通過(guò)采取一系列重點(diǎn)發(fā)展低碳交通的方式，協(xié)同控制常規(guī)污染物的排放，如提供更多的公共汽車服務(wù)的選擇，擴(kuò)展自行車網(wǎng)絡(luò)和自行車共享服務(wù)，建設(shè)步行和騎自行車更安全的街道，擴(kuò)大輪渡服務(wù)，升級(jí)地鐵系統(tǒng)等，減少公眾開車出行需求以及溫室氣體和空氣污染物排放產(chǎn)生區(qū)域影響。

作為美國(guó)人口最多的城市，紐約在過(guò)去的幾十年里空氣質(zhì)量改善較為明顯。自2017 年以來(lái)，紐約的PM2.5年均濃度一直低于WHO 要求的10μg/m3[10]。從溫室氣體排放看，2010—2019 年紐約市溫室氣體排放總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[11]。

2 國(guó)際典型城市減污降碳協(xié)同增效方面的主要特征

以上分析表明，倫敦、東京、紐約等國(guó)際典型城市在減污降碳協(xié)同增效方面呈現(xiàn)如下特征。

(1)將減污降碳目標(biāo)同時(shí)納入城市規(guī)劃中，并注重區(qū)域協(xié)同治理。

將減污和降碳的目標(biāo)同時(shí)融入城市總體規(guī)劃中，是國(guó)際上推進(jìn)減污降碳協(xié)同工作的重要體現(xiàn)。此外，國(guó)際上非常注重區(qū)域或城市群的協(xié)同治理。

(2)建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門職責(zé)和減排目標(biāo)。

由于減污降碳協(xié)同增效工作涉及城市各個(gè)層面，為此國(guó)際上很多城市都建立跨部門協(xié)作的機(jī)構(gòu)或制度以推動(dòng)政策實(shí)施。通過(guò)有效的部門協(xié)同機(jī)制，明確各部門職責(zé)和減排目標(biāo)，推動(dòng)各領(lǐng)域的減污降碳協(xié)同增效工作。

(3)優(yōu)先發(fā)展公共交通，建立可持續(xù)的交通模式。

國(guó)際大都市注重從完善公共交通體系入手，增加城市居民選擇公共交通出行的可能性，同時(shí)注重發(fā)展清潔車輛和配套設(shè)施。此外，還采用征收道路擁堵費(fèi)等經(jīng)濟(jì)性政策，推動(dòng)發(fā)展清潔交通；通過(guò)增加公園廣場(chǎng)、文化設(shè)施、社區(qū)商業(yè)和建設(shè)步行友好街道，完善道路安全性和自行車道規(guī)劃。

(4)在建筑全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約，建立綠色建筑模式。

國(guó)際大都市注重從設(shè)計(jì)、建造和使用的全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約，特別是在設(shè)計(jì)初期考慮建筑的靈活性和可拆卸性，強(qiáng)調(diào)循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則，關(guān)注建筑的能耗和環(huán)保性能，以實(shí)現(xiàn)綠色和宜居的目標(biāo)。

(5)重視環(huán)境教育，倡導(dǎo)綠色生活方式。

國(guó)際大都市十分注重倡導(dǎo)低碳、綠色的生活方式，而綠色生活方式的普及與公眾的環(huán)保意識(shí)密切相關(guān)，因此很注重通過(guò)環(huán)境教育項(xiàng)目對(duì)公眾進(jìn)行宣傳教育，從提升公眾主動(dòng)性方面，倡導(dǎo)踐行綠色生活方式。

3 對(duì)我國(guó)城市層面推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效工作的建議

基于倫敦、東京、紐約等國(guó)際城市的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，對(duì)城市層面推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效工作建議如下。

(1)通過(guò)國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施，開展區(qū)域減污降碳協(xié)同增效工作。

建議借鑒東京、紐約等城市經(jīng)驗(yàn)，充分考慮區(qū)域間合作開展減污降碳協(xié)同增效工作的優(yōu)勢(shì)。特別是被納入京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略的城市，在戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)注重整合區(qū)域城市間減污降碳相關(guān)要素資源，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效試點(diǎn)項(xiàng)目，聯(lián)合開展減污降碳協(xié)同增效工作，形成綠色低碳發(fā)展城市群，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間合作成效最大化。

(2)在城市發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮不同領(lǐng)域主管部門職責(zé)，增強(qiáng)跨部門協(xié)作。

建議城市層面通過(guò)跨部門機(jī)構(gòu)協(xié)同推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效工作，特別是在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)將能源、生態(tài)環(huán)境、交通、建筑等領(lǐng)域主管部門職責(zé)統(tǒng)籌考慮，同時(shí)整體考量可再生能源發(fā)展可能帶來(lái)的正負(fù)效應(yīng)，綜合考慮不同領(lǐng)域的協(xié)同性、可承受能力、可推進(jìn)程度，共同推動(dòng)低碳城市的一體化建設(shè)。

(3)進(jìn)一步發(fā)展清潔公共交通體系。

在交通領(lǐng)域，建議城市層面構(gòu)建更加強(qiáng)有力的公共交通體系，并增加步行友好街道建設(shè)，提升道路安全性。大力推進(jìn)移動(dòng)源的零排放和電動(dòng)化，并考慮通過(guò)提高市中心等重點(diǎn)區(qū)域的停車費(fèi)用、劃定和擴(kuò)大超低排放區(qū)或零排放區(qū)等，大幅度減少機(jī)動(dòng)車的行駛范圍，將交通領(lǐng)域低碳發(fā)展的潛力充分釋放出來(lái)。加快充電樁等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)清潔車輛的推廣。

(4)將綠色建筑納入城市生態(tài)文明建設(shè)考核體系，從建筑全生命周期推動(dòng)形成綠色建筑模式。

建議城市層面將建筑業(yè)作為應(yīng)對(duì)氣候變化的重點(diǎn)領(lǐng)域，將綠色建筑指標(biāo)納入城市生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系及重大規(guī)劃中，鼓勵(lì)實(shí)施公共建筑屋頂綠化、優(yōu)化建筑節(jié)能設(shè)計(jì)，并從設(shè)計(jì)、建造和使用的全生命周期內(nèi)節(jié)約資源，加強(qiáng)建筑材料的循環(huán)使用，增加城市建筑壽命。利用稅收優(yōu)惠等手段鼓勵(lì)低碳化住宅開發(fā)，鼓勵(lì)購(gòu)買者選擇低碳化住宅，進(jìn)一步減少建筑能耗和溫室氣體排放。

(5)強(qiáng)化宣傳教育，積極引導(dǎo)踐行綠色生活方式。

我國(guó)城市層面公眾綠色生活理念正在逐步形成，綠色生活習(xí)慣還需進(jìn)一步引導(dǎo)。建議各城市通過(guò)專門的項(xiàng)目深入開展宣傳教育，特別是加強(qiáng)減污降碳協(xié)同增效方面的宣傳教育，如在學(xué)校開設(shè)環(huán)境教育課程、利用環(huán)境日組織低碳宣傳活動(dòng)等，同時(shí)不斷完善生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快提升公眾綠色環(huán)保意識(shí)，促使綠色低碳生活方式的形成。