珠海市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 董明利

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與人們生活水平的提高，工業(yè)化與城市化進(jìn)程全面推進(jìn)，城市土地資源供不應(yīng)求，與此同時(shí)，低效用地及閑置用地長(zhǎng)期存在，面對(duì)土地資源“緊缺”和“沉睡”的雙重問(wèn)題，政府部門(mén)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到加快低效用地及閑置用地利用盤(pán)活工作的重要性和必要性。利用盤(pán)活低效用地與閑置土地能夠優(yōu)化配置存量建設(shè)用地，提高土地的利用效率和使用價(jià)值，有效緩解土地供需矛盾，推進(jìn)節(jié)約集約用地，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。因此，我們需要研究分析低效用地及閑置土地的不良影響和產(chǎn)生原因，從而制定有效的土地利用盤(pán)活策略，全面規(guī)劃、科學(xué)利用閑置土地，積極盤(pán)活低效用地，讓存量土地謀求更大的發(fā)展空間，提高城市建設(shè)用地的集約化水平。本文主要對(duì)低效用地及閑置土地的不良影響和產(chǎn)生原因進(jìn)行全面分析，在此基礎(chǔ)上提出低效用地及閑置土地利用盤(pán)活策略。

一、低效用地和閑置土地的不良影響

就目前城市的整體規(guī)劃建設(shè)情況來(lái)看，還是存在不少的低效用地和閑置土地，導(dǎo)致大量的土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，城市的可用建設(shè)用地大大減少，影響了項(xiàng)目的建設(shè)發(fā)展，無(wú)法為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供助力。詳細(xì)來(lái)說(shuō)，低效用地及閑置土地的不良影響如下。

第一，低效用地和閑置土地會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。低效用地及閑置土地不僅盤(pán)活利用難度增加，而且很難創(chuàng)造出可觀的經(jīng)濟(jì)收益，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致先期投入建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施所應(yīng)發(fā)揮的綜合效用大大降低。而且低效用地及閑置土地占用了一定的建設(shè)用地指標(biāo)，這就會(huì)對(duì)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的分配工作產(chǎn)生嚴(yán)重影響，由于建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)不足，導(dǎo)致很多有實(shí)力的開(kāi)發(fā)商不能在區(qū)域建設(shè)中開(kāi)發(fā)出一些重點(diǎn)項(xiàng)目，相關(guān)建設(shè)工作也難以有效落實(shí)[1]。長(zhǎng)此以往，就會(huì)存在低效閑置土地大量存在與用地指標(biāo)不能滿足需求的困局，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)不利影響。

第二，低效用地和閑置土地會(huì)嚴(yán)重阻礙城市化發(fā)展進(jìn)程，不利于城市環(huán)境和品質(zhì)的提升。近年來(lái)，雖然城市化發(fā)展進(jìn)程在全面推進(jìn)，但是由于城市中存在大量的低效用地和閑置用地，在一定程度上擠占了建設(shè)用地、綠化用地、配套基礎(chǔ)設(shè)施用地等，并且與周圍已經(jīng)完成開(kāi)發(fā)建設(shè)的建筑物格格不入，讓整個(gè)城市看起來(lái)雜亂無(wú)章、毫無(wú)秩序，嚴(yán)重影響了城市的市容市貌，給外來(lái)的投資商、開(kāi)發(fā)商以及當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)不好的城市印象。此外，部分城市并沒(méi)有找到低效用地及閑置用地高效處理利用的有效方法，無(wú)法在較短時(shí)間內(nèi)對(duì)其進(jìn)行全面規(guī)劃，提高盤(pán)活利用率。在大多數(shù)情況下，城市相關(guān)部門(mén)只能采取回購(gòu)、收儲(chǔ)的方式來(lái)對(duì)閑置土地進(jìn)行調(diào)整利用，這樣會(huì)使得城市建設(shè)成本變相增加，導(dǎo)致地方城市建設(shè)資金壓力日益加劇，不利于城市化發(fā)展步伐的加快[2]。

二、低效用地和閑置土地存在的具體原因

（一）社會(huì)因素

就目前土地出讓情況來(lái)看，在招標(biāo)拍賣環(huán)節(jié)，通常會(huì)以“凈地”的方式掛牌出讓各種使用土地，但是在揭牌后的實(shí)際交地環(huán)節(jié)，由于受多種因素的影響導(dǎo)致推遲交地的情況經(jīng)常發(fā)生。比如土地競(jìng)得者不能按照規(guī)定期限足額繳納出讓金，這樣實(shí)際交付土地時(shí)間就會(huì)相應(yīng)延遲，在開(kāi)工建設(shè)中無(wú)法確保所有的土地按照開(kāi)工日期實(shí)施施工作業(yè)；再比如出讓土地時(shí)雖然寫(xiě)明的是“凈地”，但是實(shí)際情況并不是如此，在收地過(guò)程中往往存在拆遷難度大、征地困難重重的情況，只能交付部分土地，并不能按時(shí)交付全部土地。一旦出現(xiàn)此種情況，就會(huì)嚴(yán)重影響受讓人的整體開(kāi)工建設(shè)，受讓人迫于無(wú)奈只能先在已經(jīng)交付的土地上進(jìn)行施工建設(shè)，沒(méi)有交付的土地只能等后續(xù)交付后再進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目施工無(wú)法完整進(jìn)行，竣工時(shí)間不一，甚至還會(huì)出現(xiàn)更嚴(yán)重的情況，由于不能滿足拆遷戶較高的要求，在處理安置方面無(wú)法與個(gè)別拆遷戶達(dá)成一致意見(jiàn)，所以導(dǎo)致一些拆遷戶遲遲不肯搬走，項(xiàng)目施工遙遙無(wú)期[3]。此外，在進(jìn)行項(xiàng)目施工建設(shè)時(shí)，很有可能會(huì)發(fā)生一些嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害，這樣就會(huì)大大增加項(xiàng)目建設(shè)前期的土地平整費(fèi)用，降低了整體項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致很多項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中很容易出現(xiàn)“爛尾樓”情況，遲遲無(wú)法竣工，這就會(huì)出現(xiàn)了一定量的低效用地與閑置土地。

（二）政府因素

在土地使用發(fā)展過(guò)程中，政府部門(mén)可能會(huì)對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行一定的調(diào)整，這也會(huì)導(dǎo)致低效用地與閑置土地的發(fā)生[4]。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，第一，由于地方變更了城市規(guī)劃或者調(diào)整了行政區(qū)劃，抑或沒(méi)有采取精準(zhǔn)的招商引資政策，都會(huì)出現(xiàn)原有土地閑置情況，或者導(dǎo)致原有項(xiàng)目無(wú)法有效落地。第二，部分建設(shè)項(xiàng)目處在地理位置較為偏僻的地方，政府部門(mén)的規(guī)劃中暫時(shí)沒(méi)有考慮到基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，由于項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域缺乏配套的水、電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，也就無(wú)法按照計(jì)劃進(jìn)行施工建設(shè)。第三，在項(xiàng)目籌建過(guò)程中，政府部門(mén)會(huì)對(duì)城市的部分地塊進(jìn)行路網(wǎng)建設(shè)調(diào)整，規(guī)劃變更土地用途，比如將原有的項(xiàng)目使用土地變更調(diào)整為公益基礎(chǔ)設(shè)施用地，這樣開(kāi)發(fā)單位就無(wú)法按期開(kāi)工，導(dǎo)致開(kāi)工建設(shè)擱淺。第四，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)前期需要走的審批流程比較多、花費(fèi)的辦理時(shí)間比較長(zhǎng)，如果各個(gè)政府部門(mén)間缺乏有效溝通，不能高效協(xié)作，就導(dǎo)致建審手續(xù)不能及時(shí)辦理，這樣開(kāi)發(fā)單位在沒(méi)有取得項(xiàng)目施工許可證的情況下就不能按期進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)，使得開(kāi)工建設(shè)日期隨之延后。第五，在使用低效用地時(shí)，政府部門(mén)采取的方式為修復(fù)和改造，并沒(méi)有實(shí)地考察現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境，沒(méi)有充分考慮生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，導(dǎo)致低效用地利用盤(pán)活的應(yīng)用水平較低，達(dá)不到預(yù)期效果。第六，當(dāng)土地審批完成進(jìn)行施工建設(shè)時(shí)，政府部門(mén)并沒(méi)有嚴(yán)格監(jiān)管，導(dǎo)致出現(xiàn)報(bào)批土地范圍與實(shí)際利用土地范圍不符的情況，進(jìn)而產(chǎn)生“邊角地”。

（三）開(kāi)發(fā)單位因素

部分開(kāi)發(fā)單位雖然按照規(guī)定時(shí)間繳納了土地出讓金，取得了土地使用權(quán)和施工許可，但是在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，由于資金周轉(zhuǎn)困難或者經(jīng)濟(jì)實(shí)力下降衰退，導(dǎo)致開(kāi)工建設(shè)費(fèi)用無(wú)力承擔(dān)，進(jìn)而出現(xiàn)閑置土地[5]。土地開(kāi)發(fā)手續(xù)全面完善的情況下，開(kāi)發(fā)單位會(huì)對(duì)在建施工項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，在多次轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，開(kāi)發(fā)時(shí)間就會(huì)推遲延后，出現(xiàn)閑置土地問(wèn)題。此外，為了提高投資回報(bào)率或者降低投資風(fēng)險(xiǎn)，很多開(kāi)發(fā)單位會(huì)在房地產(chǎn)價(jià)格上漲的時(shí)候進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)，如果遇到房地產(chǎn)價(jià)格的低迷期，很多開(kāi)發(fā)單位會(huì)將土地開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)間往后推延，直到房地產(chǎn)價(jià)格開(kāi)始上漲為止，在此期間就會(huì)出現(xiàn)閑置土地問(wèn)題。

三、低效用地及閑置土地利用盤(pán)活的策略

（一）以政府部門(mén)為主導(dǎo)，制定有效的土地利用盤(pán)活辦法

就目前低效用地和閑置土地的情況來(lái)看，低效閑置的原因分為多種，包含歷史因素、政府部門(mén)因素、社會(huì)因素、開(kāi)發(fā)單位因素等等，而且土地的使用類型和管理范圍存在差異，為了盡快盤(pán)活利用各種類型的土地，解決用地難題，降低單位GDP建設(shè)用地規(guī)模，提高土地資源節(jié)約集約利用水平，使得土地利用效率最大化，就需要發(fā)揮出地方政府的主導(dǎo)作用，需要各部門(mén)進(jìn)行協(xié)同配合，明確各方責(zé)任，制定分類處理的低效用地及閑置土地利用盤(pán)活辦法。

具體來(lái)說(shuō)，分為以下幾種處置方式，（1）如果是因?yàn)檎驅(qū)е峦恋亻e置問(wèn)題，就需要查找具體原因，找到相關(guān)責(zé)任部門(mén)，通過(guò)對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整或者采取合理的拆遷補(bǔ)償方案，也可以進(jìn)一步完善項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域周圍的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面消除其中存在的障礙，為項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件，促進(jìn)項(xiàng)目盡快開(kāi)工。針對(duì)短期內(nèi)無(wú)法開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目，可以采取臨時(shí)使用的方式或者對(duì)其進(jìn)行收回，抑或與其他建設(shè)區(qū)域進(jìn)行置換，從而減少低效用地及閑置用地面積。如果是因?yàn)橐?guī)劃原因?qū)е聲簳r(shí)無(wú)法供地，就需要加快進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，確保項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)盡快落地[6]。此外，政府部門(mén)還需要對(duì)各個(gè)閑置地塊進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，如果儲(chǔ)備地塊滿足供地的相關(guān)條件，就需要盡快將其歸納到收儲(chǔ)地塊中，流入到市場(chǎng)供應(yīng)中，提高土地利用效率。（2）針對(duì)開(kāi)發(fā)單位自身原因引起的土地閑置問(wèn)題，需要采取行政手段或法律手段，加強(qiáng)監(jiān)管企業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，督促企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)及時(shí)開(kāi)工建設(shè)。針對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)違反了土地出讓合同，拒不按照規(guī)定日期開(kāi)工建設(shè)，就需要及時(shí)與開(kāi)發(fā)企業(yè)溝通約談，采取相應(yīng)的處罰措施，收取土地閑置費(fèi)用，嚴(yán)重情況下還可以以閑置土地處置辦法為依據(jù)，按照法律要求將土地使用權(quán)收回，重新利用盤(pán)活此土地。（3）如果是其他因素導(dǎo)致的土地閑置問(wèn)題，就需要與各方加強(qiáng)溝通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使得影響土地開(kāi)工的各項(xiàng)因素逐一消除，為項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)提供良好條件。如果建設(shè)土地因?yàn)樯婕胺稍V訟問(wèn)題而無(wú)法按期開(kāi)工建設(shè)的，相關(guān)管理部門(mén)需要及時(shí)與法院溝通協(xié)商，共同探討出閑置土地解決辦法和意見(jiàn)，并按照相關(guān)處置措施盡快落實(shí)。（4）針對(duì)社會(huì)因素導(dǎo)致的閑置土地問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)需要加快征地處理，為土地招標(biāo)拍賣提供“凈地”條件。如果因?yàn)榈匦蔚孛不蛘咂渌蛩禺a(chǎn)生的邊角地，可以上報(bào)給相關(guān)部門(mén)用作綠化用地。

此外，在土地使用過(guò)程中，還會(huì)遇到一些改造情況，比如，進(jìn)行城中村改造時(shí)，需要以發(fā)達(dá)城市的改造經(jīng)驗(yàn)為參考借鑒，因地制宜地制定符合地區(qū)實(shí)際情況的城中村改造計(jì)劃和政策，通過(guò)使用確權(quán)方式使得原本的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，然后再按照相關(guān)法律法規(guī)或政策規(guī)定儲(chǔ)備土地、拍賣出讓土地等；部分城中村集體建設(shè)用地沒(méi)有實(shí)施改造計(jì)劃的前提條件下，可以按照政策規(guī)定將其征收為集體土地，然后再實(shí)施出讓操作。改造舊城時(shí)，由于舊城區(qū)的土地歸國(guó)家所有，再加上沒(méi)有相關(guān)政策來(lái)限制此類用地的二次開(kāi)發(fā)利用，相關(guān)政府部門(mén)需要與住戶進(jìn)行溝通，了解他們的各項(xiàng)需求，制定出有效的拆遷補(bǔ)償安置政策，從而加快拆遷改造舊城區(qū)，騰挪出更多的用地空間，為城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)。針對(duì)部分企業(yè)存在的低效用地，需要引導(dǎo)企業(yè)對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行改造，可以加高廠房或者采取零增地技術(shù)改造措施，使得土地的容積率大大提升。

（二）加大執(zhí)行力度，嚴(yán)格考核監(jiān)管

低效閑置用地的利用盤(pán)活不僅需要嚴(yán)格按照國(guó)家政策和法律法規(guī)執(zhí)行，還需要根據(jù)土地權(quán)屬界線范圍科學(xué)合理解決問(wèn)題，而且不能忽視不同利益主體的需求，這樣才能確保低效閑置用地利用盤(pán)活處理工作的順利開(kāi)展。在進(jìn)行低效閑置用地利用盤(pán)活時(shí)，需要細(xì)化任務(wù)目標(biāo)，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行具體的責(zé)任劃分，明確各部門(mén)、各單位、各人員的工作職責(zé)和工作內(nèi)容，還需要確定好時(shí)間階段，確保利用盤(pán)活工作順利推進(jìn)，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都有責(zé)任人全面負(fù)責(zé)。同時(shí)需要?jiǎng)诱娓?，敢于硬碰硬，加大?zhí)行力度，強(qiáng)化督查考核，將低效用地及閑置用地的利用盤(pán)活納入綜合考核中，提高低效閑置土地的再開(kāi)發(fā)利用效率。

第一，需要加強(qiáng)節(jié)約集約用地考核。對(duì)政府年度目標(biāo)責(zé)任考核計(jì)劃進(jìn)行制定時(shí)，可以將節(jié)約集約用地列為考核內(nèi)容，細(xì)化考核辦法和相關(guān)考核指標(biāo)，考核內(nèi)容可以圍繞新建項(xiàng)目畝均投資強(qiáng)度、稅收收益、開(kāi)工建設(shè)時(shí)間、土地供地率等方面展開(kāi)，加大考核督促力度，確?；鶎诱块T(mén)切實(shí)做好建設(shè)用地管理工作，提高管理效率和質(zhì)量，確保建設(shè)用地的使用效率大大提升。

第二，需要全面推進(jìn)盤(pán)活利用存量建設(shè)用地考核工作。相關(guān)政府部門(mén)需要對(duì)當(dāng)?shù)貑挝坏腉DP 建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用地面積的存量情況進(jìn)行全面研究分析，以分析數(shù)據(jù)和結(jié)果為參考制定年度盤(pán)活存量用地任務(wù)。并且需要與土地整治項(xiàng)目、新增建設(shè)用地計(jì)劃進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，將相關(guān)優(yōu)惠和利好適當(dāng)傾斜于任務(wù)完成度高、建設(shè)用地面積盤(pán)活存量大的地區(qū)。

第三，需要對(duì)土地供應(yīng)后的開(kāi)工建設(shè)情況加強(qiáng)監(jiān)管。如果建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)通過(guò)審批并取得土地使用權(quán)和項(xiàng)目施工許可，就需要將《建設(shè)項(xiàng)目用地信息公示牌》放置在項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)的醒目位置，公示牌中需要將建設(shè)用地使用權(quán)人、建設(shè)單位、土地用途、用地面積、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、規(guī)劃用地指標(biāo)、預(yù)定開(kāi)工時(shí)間、竣工時(shí)間、使用年限、監(jiān)督電話、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等信息詳細(xì)標(biāo)注出來(lái)，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)群眾加強(qiáng)監(jiān)督項(xiàng)目用地情況，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管、全員監(jiān)管。當(dāng)項(xiàng)目竣工后就需要及時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收工作，驗(yàn)收以出讓合同或劃撥決定書(shū)為準(zhǔn)，驗(yàn)收合格的項(xiàng)目才能辦理相關(guān)登記和頒發(fā)相關(guān)證書(shū)，反之，驗(yàn)收不合格則不能予以辦理，相關(guān)部門(mén)還需要求用地單位修改調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)，必須與出讓合同或劃撥決定書(shū)保持一致，從而使得節(jié)約集約用地水平大大提升[7]。

第四，需要建立土地批復(fù)后監(jiān)管保證金制度。當(dāng)用地單位取得土地使用權(quán)后，需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)足額繳納用地保證金，一般來(lái)說(shuō)，用地保證金的繳納比例為出讓價(jià)或劃撥價(jià)款的20%。當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)完成后，國(guó)土資源部門(mén)需要嚴(yán)格核查驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后，此保證金予以返還給用地單位。如果用地單位開(kāi)工建設(shè)違反了出讓合同或劃撥決定書(shū)，就需要對(duì)出讓價(jià)款進(jìn)行重新核算，直接從保證金中扣除，以經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)土地批后監(jiān)管，積極盤(pán)活存量土地，推進(jìn)節(jié)約集約用地。

第五，對(duì)項(xiàng)目用地實(shí)行約談問(wèn)責(zé)制度。比如，針對(duì)工業(yè)用地，用地單位簽訂國(guó)有土地成交確認(rèn)書(shū)2個(gè)月內(nèi)還沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)的，相關(guān)部門(mén)就需要約談該項(xiàng)目的招商負(fù)責(zé)人；如果在6個(gè)月內(nèi)項(xiàng)目還未開(kāi)工建設(shè)，就需要對(duì)該項(xiàng)目的招商負(fù)責(zé)人和工業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行談話規(guī)誡、誡勉教育；如果一年內(nèi)該項(xiàng)目仍舊毫無(wú)開(kāi)工建設(shè)跡象，就需要及時(shí)問(wèn)責(zé)處理此項(xiàng)目的招商負(fù)責(zé)人和工業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，然后政府部門(mén)需要按照法律法規(guī)要求強(qiáng)行收回該項(xiàng)目用地，重新出讓拍賣。

綜上所述，低效用地及閑置用地的利用盤(pán)活在增加建設(shè)用地、提升土地使用效率、緩解土地資源供需矛盾、城市建設(shè)發(fā)展等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，各單位、各部門(mén)需要深刻認(rèn)識(shí)到低效用地和閑置土地的不良影響以及利用盤(pán)活土地資源的重要意義，因地制宜地采取有效的土地資源利用盤(pán)活策略，真正地讓低效用地、閑置土地“活”起來(lái)、用起來(lái)，從土地存量中找到城市發(fā)展增量，拓展城市發(fā)展空間，有效破解土地資源利用中的各項(xiàng)問(wèn)題，為城市的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展賦能。