■ 韓克慶

一、問題的提出

青少年教育福利，是指包含了學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高等教育、校外教育在內(nèi)的教育體系中由國家提供的低費(fèi)或者免費(fèi)教育及相關(guān)制度安排，但不包括成人教育、職業(yè)教育和研究生教育。此外，特殊教育雖然屬于青少年教育福利的范疇，但受篇幅限制，亦不在本文討論范圍之內(nèi)。有人認(rèn)為，教育福利意即所有公民的受教育權(quán)保障問題，旨在通過各種制度安排保障公民享受到令人滿意的、好的教育，其對象是所有公民［1］。在我國，兒童通常指0～18歲的群體，因此青少年教育福利的對象，涵蓋了兒童和青年群體。

隨著現(xiàn)代教育制度的確立，以英國為代表的福利國家普遍建立了教育福利政策，保障國民中適齡成員享受平等的教育機(jī)會。1880年，英國議會通過《芒德拉法》（Mundella’s Act），宣布對英國5～10歲的兒童實(shí)行義務(wù)教育。至19世紀(jì)80年代末，英國學(xué)齡兒童入學(xué)率已達(dá)90%。1891年英國政府頒布《免費(fèi)教育法》（Free Education Act），正式開啟義務(wù)教育的免費(fèi)進(jìn)程。該法案規(guī)定將以每所公立初等學(xué)校3～15歲的在校學(xué)生的平均數(shù)目為基準(zhǔn)，為每人每年劃撥10先令的教育補(bǔ)助費(fèi)，并禁止接受補(bǔ)助金的生均年教育成本低于10先令的公立初等學(xué)校以任何形式向3～15歲的在校學(xué)生收費(fèi)。1918年《費(fèi)舍教育法》（Fisher Education Act）頒行后，英國義務(wù)教育全免費(fèi)終于得以實(shí)現(xiàn)［2］。

一般來說，教育福利主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是國家興辦教育機(jī)構(gòu)。由國家作為主體建設(shè)教育機(jī)構(gòu)，包括投入教育事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備和教師人才隊(duì)伍，政府直接管理教育機(jī)構(gòu)，或者指導(dǎo)教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。二是免費(fèi)或低費(fèi)的教育制度。當(dāng)今世界各國在巨大的公共教育行政體制的支撐下，在基礎(chǔ)教育中延長義務(wù)教育年限，提供免費(fèi)教育。三是教育獎助學(xué)金制度。例如國家獎學(xué)金、助學(xué)金制度、國家助學(xué)貸款政策，對農(nóng)村地區(qū)、貧困人口、少數(shù)族裔等實(shí)行傾斜性政策，通過政策干預(yù)，保證社會各階層平等獲取教育資源等。

新中國成立以來，我國的黨和政府十分重視發(fā)展教育事業(yè)，制定了多部法律，從不同角度保障青少年接受教育的權(quán)利。大體來說，我國的教育福利經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)體制兩個(gè)發(fā)展時(shí)期。

二、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的青少年教育福利

新中國成立伊始，百廢待興。20世紀(jì)50年代的中國教育由三種不同的傳統(tǒng)匯合到一起：一是民國時(shí)期的遺產(chǎn)，二是共產(chǎn)黨邊區(qū)的遺產(chǎn)，三是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)［3］193-211。新生的人民政權(quán)以蘇聯(lián)為榜樣，非常重視人民群眾各項(xiàng)社會福利項(xiàng)目的建立與建設(shè)，充分彰顯社會主義制度的優(yōu)越性，體現(xiàn)出新政權(quán)的強(qiáng)大生命力。具體措施包括：學(xué)習(xí)蘇聯(lián)在高等教育領(lǐng)域的國有化，然后是取消美國式的文科學(xué)院和英美大學(xué)的通才教育，把大學(xué)的系細(xì)分成若干專業(yè)，為各個(gè)專業(yè)制定全國統(tǒng)一的教學(xué)計(jì)劃、教材和教科書，組織翻譯蘇聯(lián)教材和教學(xué)計(jì)劃［3］206-210。此后，我國初步形成了以免費(fèi)教育為主要特征的現(xiàn)代教育制度。

（一）免費(fèi)教育體系

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國實(shí)行幾乎全部免費(fèi)的教育政策，建立了全日制學(xué)校教育體系，教育事業(yè)取得了突出成績?！吨袊逃觇b（1949-1981）》中提及，全國隊(duì)隊(duì)有初級小學(xué)，社社有完全小學(xué)、中心小學(xué)或初級中學(xué)，縣縣有完全中學(xué)，省省有工、農(nóng)、醫(yī)、師專門學(xué)院，有25個(gè)省有綜合大學(xué)。到改革開放初期的1981年，全國有高等學(xué)校704所，在校生127.95萬人；中等專業(yè)學(xué)校3132所，在校生106.9萬人；普通中學(xué)10.67萬所，在校生4859.56萬人；小學(xué)89.4萬所，在校生14332.8萬人；幼兒園13萬所，在園幼兒1056.2萬人［4］86。全國大學(xué)生、中學(xué)生、小學(xué)生的平均每萬人口在校學(xué)生數(shù)分別為12.8人、503人、1439人［5］84。在教育經(jīng)費(fèi)的投入方面，新中國建立以后1950～1980的31年中，國家財(cái)政預(yù)算中安排用于教育事業(yè)支出的經(jīng)費(fèi)，共達(dá)1002.5億元，約占同時(shí)期國家預(yù)算總支出的5.93%［4］98。這一時(shí)期，中央政府對教育的投入采取了統(tǒng)一財(cái)政、分級管理的方式。基礎(chǔ)教育免交學(xué)費(fèi)，只收少量雜費(fèi)；師范生教育不僅免交學(xué)雜費(fèi)，而且還有一定的生活補(bǔ)助。全國各類高等院校和普通中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)開支都按照其行政隸屬關(guān)系給予財(cái)政撥款，主要是財(cái)政部按照定員定額的核算方法撥給地方，由各地方結(jié)合自己的財(cái)力、物力進(jìn)行統(tǒng)籌安排，國家預(yù)算分為中央和地方兩級，實(shí)行分級管理，即“條塊結(jié)合、塊塊為主”的體制，這種體制一直維持到“文化大革命”結(jié)束［4］96-97。同時(shí)，國家還舉辦了各式各樣的“識字班”，在全國開展“掃盲運(yùn)動”，全面提高國民的教育文化水平。

（二）人民助學(xué)金制度

整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，高等學(xué)校和中等學(xué)校實(shí)行人民助學(xué)金制度，普遍解決了學(xué)生在學(xué)習(xí)期間的日常生活（伙食）費(fèi)用和學(xué)習(xí)費(fèi)用。新中國成立初期，各地人民政府就自行制定了一些高等學(xué)校和中等學(xué)校助學(xué)金辦法和開支標(biāo)準(zhǔn)。1952年7月，政務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整全國高等學(xué)校及中等學(xué)校學(xué)生人民助學(xué)金的通知》，隨后教育部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整全國各級各類學(xué)校教職工工資及學(xué)生人民助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定，自1952年9月起，高級中學(xué)學(xué)生按總?cè)藬?shù)的30%確定發(fā)放比例、每人每月9.5元，初級中學(xué)學(xué)生按總?cè)藬?shù)的20%確定發(fā)放比例、每人每月8.5元，高等學(xué)校（不包括高等師范院校）學(xué)生全部享受人民助學(xué)金、每人每月12元，高等師范學(xué)校全部享受人民助學(xué)金，其中本科學(xué)生每人每月14元、專科學(xué)生每人每月16元，中等專業(yè)學(xué)校學(xué)生全部享受助學(xué)金、每人每月10元，初級中等專業(yè)學(xué)校學(xué)生每人每月9元［4］99。值得注意的是，1952年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只有119元、平均每人每月9.9元，當(dāng)年職工平均貨幣工資為445元、平均每人每月37元［5］8-9。因此，簡單比較可以得出，當(dāng)時(shí)的人民助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)略等于人均國內(nèi)生產(chǎn)總值標(biāo)準(zhǔn)，約占職工平均工資的30%。此外，對于干部升入高等學(xué)校者、工農(nóng)速成學(xué)校學(xué)生，也都享受高于一般在校學(xué)生標(biāo)準(zhǔn)、略低于職工平均工資的人民助學(xué)金。此后，人民助學(xué)金制度不斷充實(shí)改進(jìn)。1958年教育事業(yè)管理權(quán)力下放后，不少省、市、自治區(qū)根據(jù)當(dāng)時(shí)的形勢和本地區(qū)的情況，自行制定了人民助學(xué)金辦法和開支標(biāo)準(zhǔn)。國家對人民助學(xué)金制度尤其是高等學(xué)校的人民助學(xué)金制度，先后出臺了若干規(guī)定，提高了人民助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)，增加伙食補(bǔ)助費(fèi)，進(jìn)一步明確了使用范圍，保障了在校學(xué)生及其他就讀學(xué)生的生活學(xué)習(xí)費(fèi)用。

（三）興辦幼兒園和少年宮

在學(xué)前教育方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以鼓勵興辦城鎮(zhèn)幼兒園為主。1955年頒布的《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學(xué)和幼兒園的規(guī)定》和1956年的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》，都明確鼓勵企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體等興辦幼兒園和托兒所。幼兒園為3～6歲兒童提供保育和教育服務(wù)，由教育部主管［6］。幼兒園最初實(shí)行供給制，1955年財(cái)政部、教育部、政務(wù)院人事局發(fā)出的《關(guān)于取消中、小學(xué)、幼兒園學(xué)生（供給制）待遇的聯(lián)合通知》規(guī)定，在干部子弟學(xué)?；蛞话阒行W(xué)、幼兒園享受供給制待遇的學(xué)生，停止供給制度。但烈士子女和革命遺孤，維持原狀不變［4］100。同時(shí)，單位舉辦的子弟學(xué)校、幼兒園，農(nóng)村地區(qū)舉辦的育紅班，也成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家保障和單位福利的重要組成部分。

作為公益性的校外教育機(jī)構(gòu)，少年宮是新中國成立以來教育事業(yè)的重要組成部分。1957年教育部、團(tuán)中央頒布的《關(guān)于少年宮和少年之家工作的幾項(xiàng)規(guī)定》指出，少年宮的基本任務(wù)是配合學(xué)校對少年兒童進(jìn)行共產(chǎn)主義教育，培養(yǎng)他們具有優(yōu)良的道德品質(zhì)；幫助他們鞏固和擴(kuò)大課堂知識，豐富他們的文化生活；發(fā)展他們多方面的興趣和才能；鍛煉他們的技能和熟練技巧。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，少年宮發(fā)揮了重要的校外育人功能，少年宮教育在社會上逐漸確立了較為穩(wěn)固的地位，充實(shí)和豐富了青少年兒童的課余生活，同時(shí)也培養(yǎng)出一大批優(yōu)秀的藝術(shù)人才，并在素質(zhì)教育和兒童思想道德培養(yǎng)方面發(fā)揮出積極的作用［7］。

總體來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的青少年教育福利主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，國家承擔(dān)著教育福利的主體責(zé)任。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家是一切教育福利資源的提供者和責(zé)任人，建立了高福利性的免費(fèi)教育體系。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鎮(zhèn)教育包括普通學(xué)歷教育與職工技能培訓(xùn)，均屬于國家公共福利范疇，即使是企業(yè)單位舉辦的子弟學(xué)校，也屬于國家福利教育的組成部分；農(nóng)村教育則帶有強(qiáng)烈的集體福利性質(zhì)。在這種教育福利制度下，受教育者通常享受免費(fèi)教育或者只付出極低的成本。

第二，教育福利的主體對象是工農(nóng)大眾。新中國成立后，面對國內(nèi)外復(fù)雜的形勢，國家一方面要鞏固新生政權(quán)，另一方面要發(fā)展生產(chǎn)。“為工農(nóng)服務(wù)、為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”是新中國成立初期提出的教育方針。在基礎(chǔ)教育階段，隨著小學(xué)、初中的普及，工農(nóng)子弟成為各級學(xué)校的主體構(gòu)成。在最貧困的農(nóng)村，隨著農(nóng)村“五?！敝贫鹊慕?，“保教”為孤苦無依的兒童發(fā)揮了重要的救濟(jì)福利功能，保證他們在上學(xué)的年齡接受教育。在高等教育階段，階級成分成為高校招生錄取的重要條件。尤其在“文革”期間，高等教育受到嚴(yán)重沖擊，大學(xué)教學(xué)秩序被嚴(yán)重破壞，教育活動在很大程度上成為階段斗爭的工具。對于家庭出身和階級成分不好的人來說，通過教育獲得社會流動的機(jī)會，被嚴(yán)格的政治分層標(biāo)準(zhǔn)和極端化的意識形態(tài)教育所限制。

第三，教育福利與教育制度高度重合。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，教育福利被教育制度所覆蓋，二者高度重合。這是因?yàn)椋浩湟唬苄姓芾眢w制和教育體制的影響，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的教育制度，國家在教育制度中扮演著獨(dú)一無二的決定性角色，無論是教育經(jīng)費(fèi)、教育設(shè)施、教師聘用，還是教育目標(biāo)、教學(xué)計(jì)劃、課程設(shè)置、畢業(yè)生就業(yè)，都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國家行政管理的組成部分，是社會主義優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，整體上具有高福利性的特點(diǎn)。其二，在整體性社會中，國家—市場—社會高度統(tǒng)一，國家行政權(quán)力的觸角從城市一直延伸到最偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村。換句話說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國，沒有國家和市場的相對分離，整個(gè)福利體制由國家保障，單位福利、集體福利一統(tǒng)天下，民辦教育、私立教育、教會學(xué)校被取締，作為一項(xiàng)專門的福利制度，教育福利并沒有足夠的生長空間。

三、市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的青少年教育福利

市場化改革以來，黨的十一屆三中全會確定了“解放思想、開動腦筋、實(shí)事求是、團(tuán)結(jié)一致向前看”的指導(dǎo)方針，從而重新確立了馬克思主義實(shí)事求是的思想路線。中國的教育制度隨之發(fā)生了巨大變化，“尊重知識、尊重人才”的教育觀、人才觀蔚然成風(fēng)，教育秩序得以恢復(fù)與重建，“三個(gè)面向”（教育要面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來）和“四有新人”（有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律）成為教育培養(yǎng)目標(biāo)，從1977年起恢復(fù)高考制度，重點(diǎn)中小學(xué)制度也開始恢復(fù)［8］。這一時(shí)期，小學(xué)教育規(guī)模有所下降，某些地區(qū)關(guān)閉合并了一些小學(xué)。中學(xué)教育的質(zhì)量有所提高，學(xué)生升學(xué)都要經(jīng)過統(tǒng)一考試，出現(xiàn)競爭激烈、追求升學(xué)率的現(xiàn)象。大學(xué)數(shù)量和高等教育入學(xué)人數(shù)均有了大幅度提高，公派留學(xué)和國際交流日益增加。

（一）九年制義務(wù)教育

在基礎(chǔ)教育階段，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布，提出我國教育體制改革的主要內(nèi)容：第一，把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育。第二，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。第三，改革高等學(xué)校的招生計(jì)劃和畢業(yè)生分配制度，擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。其中，與青少年教育福利相關(guān)的內(nèi)容包括兩項(xiàng)：一是實(shí)行九年制義務(wù)教育。實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理的原則，是發(fā)展我國教育事業(yè)、改革我國教育體制的基礎(chǔ)一環(huán)。二是改革人民助學(xué)金制度。師范和一些畢業(yè)后工作環(huán)境特別艱苦的專業(yè)的學(xué)生，國家供給膳宿并免收學(xué)雜費(fèi)，對學(xué)習(xí)成績優(yōu)異的學(xué)生實(shí)行獎學(xué)金制度，對確有經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生給以必要的補(bǔ)助。1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布實(shí)施，確認(rèn)了兒童的受教育權(quán)利，規(guī)定國家實(shí)行九年制義務(wù)教育制度。凡年滿6周歲的兒童，不分性別、民族和種族，應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育，國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)，并設(shè)立助學(xué)金。

此后，國家在多部法律法規(guī)中進(jìn)一步明確了義務(wù)教育的責(zé)任主體、覆蓋對象和財(cái)政保障。1995年9月1日起施行的《中華人民共和國教育法》規(guī)定，國家實(shí)行九年制義務(wù)教育制度。各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)。國家、社會對符合入學(xué)條件、家庭經(jīng)濟(jì)困難的兒童、少年、青年，提供各種形式的資助。國家建立以財(cái)政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，并逐步增加對教育的投入，保證國家興辦學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來源。企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和個(gè)人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由舉辦者負(fù)責(zé)籌措，各級人民政府可以給予適當(dāng)支持［9］69-73。2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法》進(jìn)行修訂并規(guī)定，義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。學(xué)校不得違反國家規(guī)定收取費(fèi)用，不得以向?qū)W生推銷或者變相推銷商品、服務(wù)等方式謀取利益。國家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障［9］324-329。

（二）學(xué)雜費(fèi)減免政策

學(xué)雜費(fèi)減免政策主要是“兩免一補(bǔ)”政策?！皟擅庖谎a(bǔ)”政策始于2001年國家提出的對貧困地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)生逐步實(shí)行政府免費(fèi)提供教科書制度。2003年國務(wù)院提出，到2007年?duì)幦∵_(dá)到全國農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生都能享受到“兩免一補(bǔ)”的目標(biāo)。2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》要求，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)；提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平；建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制。在全面實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，“兩免一補(bǔ)”政策從農(nóng)村擴(kuò)大到城市，從2008年秋季學(xué)期開始，全部免除城市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。以“兩免一補(bǔ)”政策為代表的學(xué)雜費(fèi)減免政策，有效減輕了困難家庭的生活負(fù)擔(dān)，極大減輕了困難家庭學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活壓力。此外，全國很多地區(qū)還推出了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃，免費(fèi)為學(xué)生提供營養(yǎng)午餐。

（三）獎學(xué)金助學(xué)貸款政策

我國在高等教育階段建立了一個(gè)以獎學(xué)金、貸學(xué)金、勤工助學(xué)、特殊困難補(bǔ)助和學(xué)費(fèi)減免（簡稱“獎貸助補(bǔ)減”）為主體的資助困難學(xué)生的福利制度體系。國家助學(xué)貸款、“綠色通道”等一系列政策措施的出臺，不僅保證了教育機(jī)會的均等，也維護(hù)了高校和社會的穩(wěn)定。

1987年國家教委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《普通高等學(xué)校本?？茖W(xué)生獎學(xué)金制度的辦法》和《普通高校本專科學(xué)生實(shí)行貸款制度的辦法》，開始建立高等教育獎學(xué)金和助學(xué)貸款政策，此后多次修改完善，標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。2002年9月1日起施行的《國家獎學(xué)金管理辦法》規(guī)定，國家獎學(xué)金的資助對象為全國普通高等學(xué)校中家庭經(jīng)濟(jì)困難、品學(xué)兼優(yōu)的全日制本?？茖W(xué)生，包括當(dāng)年考入普通高校的全日制本?？粕鸵呀?jīng)在校全日制本?？粕要剬W(xué)金分為二個(gè)等級，全國每年定額發(fā)給45000名學(xué)生，其中10000名特別優(yōu)秀的學(xué)生享受一等獎學(xué)金，標(biāo)準(zhǔn)為每人每年6000元，35000名學(xué)生享受二等獎學(xué)金，標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4000元。國家獎學(xué)金獲得者，其所在學(xué)校減免當(dāng)年的全部學(xué)費(fèi)。

2015年7月13日，教育部、財(cái)政部、中國人民銀行等部門發(fā)布《關(guān)于完善國家助學(xué)貸款政策的若干意見》提出完善貸款政策，切實(shí)減輕借款學(xué)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。學(xué)生在讀期間利息全部由財(cái)政補(bǔ)貼，貸款最長期限從14年延長至20年，還本寬限期從2年延長至3年整，建立國家助學(xué)貸款還款救助機(jī)制，簡化學(xué)生貸款手續(xù)。2021年《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款政策的通知》規(guī)定，全日制普通本?？茖W(xué)生（含第二學(xué)位學(xué)士、高職學(xué)生、預(yù)科生）每人每年申請國家助學(xué)貸款額度由不超過8000元提高至不超過12000元。

（四）免費(fèi)師范生政策

師范教育政策，通常包含著免費(fèi)教育、從教義務(wù)、師范教育的獨(dú)立性、教師崗位的國家分配與市場配置等方面。我國的師范教育起始于清朝末期。新中國成立后，作為我國高等教育系統(tǒng)中歷史最悠久、發(fā)育最成熟的專業(yè)院校，師范院校培養(yǎng)了大批基礎(chǔ)教育一線教師。市場化改革以來，師范教育終結(jié)了免費(fèi)時(shí)代，開始向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，師范院校開始向綜合性大學(xué)建設(shè)邁進(jìn)，師范生畢業(yè)后不再包分配［10］。2007年國家開始免費(fèi)師范生政策試點(diǎn)，從秋季入學(xué)開始，在北京師范大學(xué)、華東師范大學(xué)、東北師范大學(xué)、華中師范大學(xué)、陜西師范大學(xué)和西南大學(xué)的六所部屬師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育，以此吸引優(yōu)秀的大學(xué)生未來從事教育工作，為未來的骨干教師培養(yǎng)儲備資源。免費(fèi)教育師范生在校學(xué)習(xí)期間免除學(xué)費(fèi)、免繳住宿費(fèi)，并補(bǔ)助生活費(fèi)。免費(fèi)師范生入學(xué)前與學(xué)校和生源所在地省級教育行政部門簽訂協(xié)議，承諾畢業(yè)后從事中小學(xué)教育。免費(fèi)師范畢業(yè)生一般回生源所在省份中小學(xué)任教。

綜合來看，市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期青少年教育福利的改革發(fā)展主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，提高了教育福利對促進(jìn)教育公平性的認(rèn)識。實(shí)現(xiàn)教育公平，是現(xiàn)代教育制度的基本價(jià)值。有人認(rèn)為，根據(jù)形成原因，可以把我國教育不公平大致歸納為四種類型：（1）地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展差異導(dǎo)致的不公平，如城鄉(xiāng)之間、東部教育與西部教育的差異等；（2）教育政策與制度規(guī)則本身的缺失導(dǎo)致不公平，如電腦派位制度，高考的保送生、優(yōu)秀學(xué)生干部加分制度，重點(diǎn)班（校）制度等；（3）學(xué)校教育活動內(nèi)部的不公平，如教育特權(quán)與腐敗、課程資源男女的不平等、優(yōu)等生與后進(jìn)生之間的不公平待遇等；（4）社會不平等特別是強(qiáng)勢群體與弱勢群體之間的不平等導(dǎo)致的教育不公平［11］。教育福利是對國民最大的福利，強(qiáng)化教育福利是體現(xiàn)社會公平的必然要求?？v觀世界，在工業(yè)革命到來之前，各國政府并沒有承擔(dān)起全體適齡兒童與青少年尤其是弱勢群體的教育福利服務(wù)，社會弱勢群體的教育福利通常來自教會、富有者的慈善義舉。這一歷史時(shí)期的受教育權(quán)并沒有被上升為一項(xiàng)人人得以享有的社會福利權(quán)，而只是某些富裕階級或皇室貴族的特權(quán)［12］。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，學(xué)校與社會、教育與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系越來越密切，警惕和防止市場價(jià)值對教育功能、教育價(jià)值的異化，保持教育的人文性、公正性、純潔性已經(jīng)成為現(xiàn)行教育的一個(gè)基本挑戰(zhàn)［13］。教育涉及到社會的個(gè)體如何在社會中平等、自由、體面地生存，教育福利可以有效促進(jìn)教育的公平性，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村貧困地區(qū)和社會弱勢群體的補(bǔ)償。

第二，加強(qiáng)了教育福利的制度化建設(shè)。教育福利如何適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，如何更好地服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是市場化改革以來教育制度發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。在一系列理念之爭和制度探索過程中，我國逐步確立了以義務(wù)教育為主體、以學(xué)雜費(fèi)減免、獎貸學(xué)金制度和免費(fèi)師范生制度為補(bǔ)充的教育福利制度框架。其中，《中華人民共和國義務(wù)教育法》的頒布實(shí)施并經(jīng)過多次修訂，增強(qiáng)了法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和可操作性，進(jìn)一步提高了國家對教育投入的責(zé)任意識。義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)減免和高等教育獎貸學(xué)金制度，保障了貧困學(xué)生完成學(xué)業(yè)的基本需求。免費(fèi)師范生制度，加強(qiáng)了師資力量的培養(yǎng)，將優(yōu)秀的人才吸引到光榮的教育事業(yè)中來。教育福利制度建設(shè)，逐步從選擇性福利邁向普惠性福利，基本實(shí)現(xiàn)人人享有受教育的權(quán)利的目標(biāo)。

第三，扭轉(zhuǎn)了“教育產(chǎn)業(yè)化”等不良影響。教育產(chǎn)業(yè)化的狹義理解，主要指學(xué)校興辦企業(yè)（科技類和服務(wù)類的校辦產(chǎn)業(yè)）［13］。廣義的理解，則泛指利用市場化手段擴(kuò)大教育資源、利用市場機(jī)制“經(jīng)營”教育的各種舉措。就國內(nèi)的實(shí)際發(fā)展而言，市場化的表現(xiàn)主要為高校實(shí)行收費(fèi)政策，教育經(jīng)費(fèi)的來源更為多樣化，學(xué)校興辦公司、企業(yè)等商業(yè)活動；學(xué)校通過“轉(zhuǎn)制”來擴(kuò)大教育資源，提高經(jīng)濟(jì)效益［14］。改革開放進(jìn)程中，1992年中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，將教育的屬性由“上層建筑”重新定義為“社會生產(chǎn)力”的一部分，明確將教育定義為第三產(chǎn)業(yè)，并認(rèn)為教育事業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)中對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性、先導(dǎo)性影響的基礎(chǔ)行業(yè)。1999年6月，中共中央、國務(wù)院明確提出要“發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”［8］。教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于提高國民素質(zhì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有積極的正面價(jià)值，但其弊病和負(fù)面影響同樣巨大。有學(xué)者認(rèn)為，教育資源短缺形成的巨大市場與陳舊落后的體制相接，出現(xiàn)了種種“尋租”現(xiàn)象，致使教育行為扭曲，教育腐敗叢生。各種價(jià)值模糊、產(chǎn)權(quán)曖昧的“改制學(xué)?！?，如“民辦公助”“國有民辦”的學(xué)校，實(shí)行“一校兩制”的“校中校”“二級學(xué)院”等，利用國有資源和名校品牌獲利。社會腐敗風(fēng)氣侵蝕著教育事業(yè)，連年發(fā)生的高考舞弊案、學(xué)術(shù)剽竊案、“注水文憑”、權(quán)學(xué)交易和錢學(xué)交易，人為制造的“擇校熱”和巨額的“擇校費(fèi)”以及嚴(yán)重的教育亂收費(fèi)等，導(dǎo)致學(xué)校的功能、面貌變異，教育的社會形象和公信力受到嚴(yán)重影響［13］。教育福利的回歸，恰恰是對教育產(chǎn)業(yè)化的政策糾偏。值得注意的是，新世紀(jì)以來，隨著我國房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，教育產(chǎn)業(yè)的另一種表現(xiàn)形式——“高等教育房地產(chǎn)化”令人不無憂思。部分高校熱衷于圈地?cái)U(kuò)張，在全國各地甚至國外興辦分?；蛘咝^(qū)，嚴(yán)重背離了教育教學(xué)應(yīng)有的基本規(guī)律，為教育發(fā)展和人才培養(yǎng)帶來諸多弊端。為此，需要從宏觀層面處理好國家與市場的關(guān)系，明確教育體制的二元還是多元發(fā)展格局。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，更要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)政策和社會政策的關(guān)系。

四、我國青少年教育福利的合理定位

教育福利不僅影響著民眾的文化素質(zhì)和技能水平，而且是一個(gè)國家科技創(chuàng)新的前提，也是一個(gè)國家走向繁榮富強(qiáng)的必要條件。我國青少年教育福利的發(fā)展，應(yīng)從教育的源頭，厘清國家和市場的關(guān)系，從教育制度中逐步脫離出來。在教育福利制度建設(shè)方面，需要堅(jiān)持基礎(chǔ)教育和師范教育的免費(fèi)性，促進(jìn)學(xué)前教育和校外教育的公益性，保證高等教育的公平性，健全普惠性的教育福利體系。

（一）確立國家在教育福利中的主體地位

教育涉及千家萬戶，惠及子孫后代，是實(shí)現(xiàn)社會公正的重要方面。從福利國家的發(fā)展歷程看，教育平等的思想傳播更為廣泛，以排斥為目的的選拔性教育制度已讓位于面向所有學(xué)生的綜合教育制度，國家在促進(jìn)教育平等中的作用至關(guān)重要。歷史上，英國工黨政府的教育大臣克羅斯蘭（Anthony Crosland）于1965年簽發(fā)的“65/10號通告”（“Circular 65/10”），“結(jié)束11歲選拔，取消中等教育分軌制”，要求當(dāng)局將這一計(jì)劃向綜合性教育轉(zhuǎn)變，開辦綜合學(xué)校。該通告在英國中等教育發(fā)展史上具有不可抹殺的歷史價(jià)值，規(guī)定不同階層出身的兒童在11～15歲（1973年后改為16歲）期間到綜合學(xué)校接受中等教育，畢業(yè)后再考慮未來的發(fā)展［15］?；镜氖芙逃龣?quán)利是受國際性公約認(rèn)可保障的基本權(quán)利，更是中國《憲法》《教育法》賦予公民的基本權(quán)利。國家對于公民受教育權(quán)的保障責(zé)無旁貸，更是教育福利制度建設(shè)的責(zé)任主體。

（二）突出政府在教育福利中的財(cái)政責(zé)任

對于公共教育投入的缺位，是一個(gè)國家最不明智的選擇。眾所周知，日本在“二戰(zhàn)”后，從戰(zhàn)敗國迅速成為與歐美國家并肩的現(xiàn)代化工業(yè)國家，其主要根源之一就是重視教育。與中國同樣是發(fā)展中國家的印度，在高等教育方面采取了福利化政策，造就了一大批科技人才，有力地促進(jìn)了信息產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。對國民教育的重視，是對國民最大的福利保障。從公共財(cái)政投入的角度來看，政府的財(cái)力應(yīng)當(dāng)著重用于民生，實(shí)施教育福利是政府財(cái)政的主要職責(zé)。以學(xué)前教育為例，長期以來，我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展在中央財(cái)政性教育預(yù)算中沒有單項(xiàng)列支，一直包含在中小學(xué)教育預(yù)算中。近年的學(xué)校建設(shè)工程、校安工程、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程等均未包含幼兒園建設(shè)［16］。當(dāng)前，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的公共財(cái)政體制逐步完善，教育財(cái)政資金投入也在不斷加大，以保障教育福利的財(cái)政支出。

（三）拓展教育福利的制度內(nèi)容

教育福利是一個(gè)涵蓋了學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、校外教育的綜合系統(tǒng)。從制度目標(biāo)來說，教育福利的目的是促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。從制度主體來說，教育福利的責(zé)任主體是國家抑或國家的代表——各級人民政府。從福利形式來說，教育福利既包括了各種獎助學(xué)金制度設(shè)計(jì)，也包括了教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至包括了教師隊(duì)伍建設(shè)。從覆蓋對象來說，教育福利除了面向困難學(xué)生和弱勢群體外，還要考慮全體公民的教育需要；除了面向公立學(xué)校外，還要考慮民營學(xué)校和不同教育機(jī)構(gòu)及其受教育者。國際社會在教育福利的制度安排上不無先例。就學(xué)前教育來說，1996年瑞典把學(xué)前教育納入正規(guī)教育體系，強(qiáng)調(diào)兒童的早期學(xué)習(xí)對終身學(xué)習(xí)的重要性。1998年瑞典正式頒布了學(xué)前教育的全國統(tǒng)一課程，推出國家學(xué)前教育課程的目的是“為兒童創(chuàng)設(shè)一種平等、公平的高質(zhì)量學(xué)前教育環(huán)境，從而提高義務(wù)教育之前的早期教育質(zhì)量”［17］。在高等教育方面，北歐福利國家的普通高等教育不僅完全由國家撥款資助，而且免除學(xué)生的所有學(xué)費(fèi)。國家通過普通高等學(xué)校免費(fèi)入學(xué)、為高校學(xué)生提供獎學(xué)金、助學(xué)金等政策措施，保證高校學(xué)生們都有經(jīng)濟(jì)能力完成學(xué)業(yè)。在瑞典，國家提供的助學(xué)金為每月1900克朗（每年按9個(gè)月計(jì)），此款無須償還；同時(shí)，學(xué)生每年還可向國家申請每月5500克朗的貸款（每年按9個(gè)月計(jì)），此款待學(xué)生工作后從工資中逐年扣還（利息為國家規(guī)定貸款利息的70%）。在挪威，早在1947年就設(shè)立了國家教育貸款基金，用來幫助經(jīng)濟(jì)條件差的學(xué)生從高等學(xué)校順利畢業(yè)。后來，挪威增加了助學(xué)金的發(fā)放范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)（每月4600克朗），還向?qū)W生提供無息貸款［18］。我國市場化改革以來的教育福利建設(shè)，在義務(wù)教育、獎助學(xué)金、學(xué)雜費(fèi)減免等方面取得了令人矚目的制度成效。但是，總體上教育福利的制度內(nèi)容較為單薄，需要不斷拓展項(xiàng)目設(shè)計(jì)，更好地為教育福利的目標(biāo)服務(wù)。

（四）提高教育福利的普惠性質(zhì)

教育福利的基本價(jià)值是教育平等。教育平等包括了如下基本內(nèi)容：一是主體人格和尊嚴(yán)平等；二是教育權(quán)利與義務(wù)平等和教育權(quán)力與責(zé)任的均衡；三是平等起點(diǎn)的教育機(jī)會平等；四是平等利用的教育機(jī)會平等；五是受教育過程中機(jī)會平等；六是獲得學(xué)業(yè)成功的機(jī)會平等；七是對弱勢群體進(jìn)行補(bǔ)償［19］。在我國，教育歷來被看作是個(gè)人及其家庭實(shí)現(xiàn)向上流動、縮小社會差距的重要工具，現(xiàn)代社會中教育福利對社會和個(gè)人的重要性更是在不斷增強(qiáng)。其一，教育福利對個(gè)人的成長與發(fā)展具有重要意義，它能夠改善窮人的困境，促進(jìn)社會平等；其二，教育福利有利于文化傳承和社會接續(xù)，是個(gè)體社會化的重要載體，成為賦予人們進(jìn)入不同職業(yè)的必要條件。其三，教育福利對國家建設(shè)至關(guān)重要，教育福利有利于提高國民文化素質(zhì)和提升人力資本，攬才用才是國家富強(qiáng)的根本保證。因此，促進(jìn)教育福利的公平分配，堅(jiān)持教育福利的普惠性原則，保障每個(gè)階層的民眾都有享受良好教育的機(jī)會，對促進(jìn)社會公平、構(gòu)建社會主義和諧社會都具有重要意義。

（五）厘清教育福利與教育制度的關(guān)系

教育是現(xiàn)代國家的一項(xiàng)基本制度安排，也是每個(gè)公民享有的基本權(quán)利。20世紀(jì)80年代以來，世界范圍內(nèi)發(fā)生了以新自由主義思想為主導(dǎo)的公共教育改革運(yùn)動。在新自由主義思想主導(dǎo)之下，北歐國家公共教育的市場化、民營化、學(xué)校競爭、權(quán)力下放、擴(kuò)大父母選擇權(quán)、目標(biāo)導(dǎo)向的績效管理逐步由理念走向?qū)嵺`，成為北歐國家這一時(shí)期主導(dǎo)性的教育改革話語［20］。教育福利開始從免費(fèi)教育向多元化、市場化過渡。我國市場經(jīng)濟(jì)條件下的教育福利，并不排斥教育的市場化、民營化發(fā)展路徑，更不是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期免費(fèi)教育的簡單回歸。當(dāng)然，教育福利的提出，也不是無中生有，而是教育制度發(fā)展的客觀要求。值得注意的是，教育福利制度建設(shè)，首先需要厘清國家、市場、社會和家庭的責(zé)任，尤其需要厘清國家和市場的關(guān)系，避免“過度國家化”和“過度市場化”的弊端［21］。在教育福利制度建設(shè)進(jìn)程中，亦應(yīng)考慮到不同責(zé)任主體和教育機(jī)構(gòu)的需要，使教育福利從教育制度中逐步脫離出來，服務(wù)于不同的教育機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體，惠及更多的受教育者。同時(shí)，教育福利和社會保障制度亦應(yīng)有更加良好的互動，從更宏觀的福利體制或者福利國家建設(shè)高度，實(shí)現(xiàn)政治—經(jīng)濟(jì)—教育—民生的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、結(jié)語

2018年，習(xí)近平總書記在全國教育大會上強(qiáng)調(diào)，“新時(shí)代新形勢，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會全面進(jìn)步對教育和學(xué)習(xí)提出了新的更高的要求。我們要抓住機(jī)遇、超前布局，以更高遠(yuǎn)的歷史站位、更寬廣的國際視野、更深邃的戰(zhàn)略眼光，對加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國作出總體部署和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)”［22］。在2022年的全國兩會上，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出，“促進(jìn)教育公平與質(zhì)量提升。推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，依據(jù)常住人口規(guī)模配置教育資源，保障適齡兒童就近入學(xué)，解決好進(jìn)城務(wù)工人員子女就學(xué)問題；多渠道增加普惠性學(xué)前教育資源；加強(qiáng)縣域普通高中建設(shè)；辦好特殊教育、繼續(xù)教育、專門教育，支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展”［23］。青少年教育福利制度建設(shè)，是新時(shí)代教育事業(yè)發(fā)展提出的迫切要求，是適應(yīng)教育現(xiàn)代化、教育國際化、教育市場化發(fā)展的必然設(shè)計(jì)，是促進(jìn)教育公平與質(zhì)量提升的重要舉措。當(dāng)前，在全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的進(jìn)程中，教育福利在很大程度上成為教育體制的撬板，也是增強(qiáng)教育改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的重要環(huán)節(jié)。不僅如此，教育福利制度建設(shè)，還是國家社會福利社會保障事業(yè)的重要組成部分，是著力保障和促進(jìn)民生的重要制度設(shè)計(jì)，是健全教育領(lǐng)域社會政策并與經(jīng)濟(jì)政策均衡發(fā)展的重要支撐。