馮 也，劉瓊海，王雋雄，田 博

(黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

晉陜蒙接壤地區(qū)位于山西省西北部、陜西省北部和內(nèi)蒙古自治區(qū)南部的接壤地帶[1]，煤炭、石油、天然氣等自然資源儲量豐富，在我國經(jīng)濟建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。20世紀(jì)80年代初，資源開發(fā)的亂挖濫采現(xiàn)象嚴(yán)重，只注重經(jīng)濟利益而忽視環(huán)境問題，造成河道內(nèi)棄土棄渣堆積，嚴(yán)重影響河道的正常行洪，大量泥沙輸入黃河干流，人為水土流失問題十分嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。黨和國家高度重視晉陜蒙接壤地區(qū)的水土保持工作，1989年成立了晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持工作協(xié)調(diào)小組，1992年成立了黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局(以下簡稱“晉陜蒙監(jiān)督局”)，1994年組建了晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護工作。1993年晉陜蒙監(jiān)督局配合黃委開展了河道清障行動，清理烏蘭木倫河、偏關(guān)河、縣川河、朱家川、活雞兔溝河道堆渣388萬m3，拆除阻水工程420 m；1995年全面整治采煤秩序，整合個體采煤及小煤礦253處，取締無證礦點244個，有效遏制了“一窩蜂”式的亂挖濫采、隨意堆棄等生態(tài)環(huán)境破壞行為。經(jīng)過多年打造、多方監(jiān)管，地區(qū)內(nèi)的檸條塔煤礦是我國首家被評為“國家水土保持生態(tài)文明工程”的煤炭企業(yè)。

水土保持監(jiān)督管理是水土保持工作的重要內(nèi)容，也是政府公共服務(wù)和社會治理的重要部分。經(jīng)過多年的不懈努力，晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)管工作在河道堆渣整治、采煤秩序整頓、水土流失防治、水土保持行政執(zhí)法中發(fā)揮了重要作用，有效控制了地區(qū)人為水土流失，促進了經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過總結(jié)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督管理工作經(jīng)驗，提出新時期水土保持監(jiān)督管理工作發(fā)展方向，以期推動晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持高質(zhì)量發(fā)展，為落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略要求提供支撐。

1 區(qū)域概況

晉陜蒙接壤地區(qū)南北長約300 km，東西寬約270 km，地區(qū)土地面積約5.4萬km2，涉及了3省(區(qū))5市14個縣(旗、區(qū)、市)，包括山西省忻州市河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣，呂梁市興縣；陜西省榆林市神木市、府谷縣、榆陽區(qū)、橫山區(qū)；內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市托克托縣，鄂爾多斯市達(dá)拉特旗、準(zhǔn)格爾旗、東勝區(qū)、康巴什區(qū)、伊金霍洛旗。以風(fēng)沙灘地和黃土丘陵溝壑地貌為主，屬半干旱大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，氣候干旱，少雨多風(fēng)，蒸發(fā)量大，植被稀疏，自然災(zāi)害頻發(fā)。地區(qū)自然資源豐富，分布有神府、東勝、準(zhǔn)格爾、河?xùn)|4大煤田，有亞洲最大的露天煤礦和亞洲最大的火電廠，是我國“西電東送”的重要起點、“北煤南運”的核心源地和重要的能源化工基地。

晉陜蒙接壤地區(qū)水土流失嚴(yán)重，是黃河粗泥沙的主要來源區(qū)，也是國家水土流失重點治理區(qū)。依據(jù)2021年全國水土流失動態(tài)監(jiān)測成果，地區(qū)水土流失面積約2.4萬km2，占土地面積的44.1%，其中強烈及以上侵蝕強度面積4 913.6 km2，占該區(qū)水土流失面積的20.5%。

2 水土保持監(jiān)督管理工作實踐

2.1 嚴(yán)格管控人為水土流失，落實全過程監(jiān)管

(1)嚴(yán)守水土保持方案行政審批關(guān)口。截至2021年底，水利部審批的晉陜蒙接壤地區(qū)大型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案217個，地方各級水行政主管部門審批的中小型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案5 300余個。水土保持方案行政審批制度的全面落實，明確了項目水土流失防治責(zé)任范圍和水土保持措施，保障了水土保持“三同時”制度的有效落實。

(2)從嚴(yán)從細(xì)開展生產(chǎn)建設(shè)項目現(xiàn)場檢查工作。晉陜蒙監(jiān)督局及地方各級水行政主管部門對生產(chǎn)建設(shè)項目進行嚴(yán)格、細(xì)致、全面的現(xiàn)場檢查，督促建設(shè)單位全面落實水土流失防治責(zé)任、規(guī)范履行水土保持監(jiān)測報告制度、及時繳納水土保持補償費、按時開展水土保持設(shè)施驗收等。同時下發(fā)現(xiàn)場監(jiān)督檢查意見，要求建設(shè)單位限期整改檢查意見提出的問題，對整改落實情況及時進行跟蹤檢查，對逾期未整改的項目依法依規(guī)啟動法律程序進行處罰。2020—2021年黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動中，晉陜蒙接壤地區(qū)按照水利部部署，以“大兵團協(xié)同作戰(zhàn)、大平臺實時監(jiān)控、大規(guī)模集中整治”為原則，對2011年以來地區(qū)內(nèi)大中小型生產(chǎn)建設(shè)項目違法違規(guī)問題進行全面排查整治。

(3)充分發(fā)揮行政處罰的震懾作用。對存在水土保持設(shè)施未驗收或驗收不合格就投產(chǎn)使用等違法違規(guī)行為的生產(chǎn)建設(shè)項目，責(zé)令建設(shè)單位停產(chǎn)停工。對“未批先建”“未批先棄”和逾期不辦理手續(xù)、逾期不繳納水土保持補償費、水土保持方案外棄渣等違法違規(guī)行為，嚴(yán)格依法依規(guī)進行行政處罰，充分發(fā)揮行政處罰的震懾作用，起到“處罰一個、警示一片”的作用。

2.2 夯實堅管基礎(chǔ)，強化監(jiān)管能力建設(shè)

晉陜蒙監(jiān)督局堅持“保護優(yōu)先”的水土保持工作方針，杜絕“先破壞、后治理”“只開發(fā)、不治理”的老路。以國有企業(yè)為切入點，將水土流失防治責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)干部履職責(zé)任掛鉤，堅持有力度執(zhí)法，先解決思想問題，后解決技術(shù)問題，守住法律責(zé)任不放松；有溫度執(zhí)法，先普法后執(zhí)法，先培訓(xùn)后監(jiān)督，主動服務(wù)區(qū)域企業(yè)水土流失治理。通過多頻次執(zhí)法、多層次推動，督促建設(shè)單位切實承擔(dān)水土流失防治責(zé)任，注重水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)和執(zhí)法水平提升，夯實執(zhí)法根基。2009年和2012年先后開展了兩批水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)活動，解決基層機構(gòu)設(shè)置不全、人員素質(zhì)參差不齊、經(jīng)費缺乏保障、信息化水平低等水土保持監(jiān)督管理工作常見問題，實現(xiàn)水土保持實施辦法、方案審批、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗收、補償費征收使用等水土保持配套法規(guī)體系“五完善”，水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗收、補償費征收、案件查處工作等水土保持監(jiān)督管理工作“五規(guī)范”，上級水行政主管部門對下級履職情況的督察制度、年度重大水土流失事件(案件)報告制度、水土保持技術(shù)服務(wù)單位管理制度、廉政建設(shè)制度、社會監(jiān)督制度等水土保持監(jiān)督管理制度“五健全”。

2.3 注重手段創(chuàng)新，提升監(jiān)管效能

2017—2018年晉陜蒙接壤地區(qū)開展了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持動態(tài)監(jiān)管試點工作，構(gòu)建了信息共享平臺，建立了上傳下達(dá)的聯(lián)動機制[2]。依據(jù)衛(wèi)星遙感影像全面摸清生產(chǎn)建設(shè)項目擾動情況，全面排查并依法處置了一批違法違規(guī)項目。從2016年開始，緊抓水土保持監(jiān)測報告制度，要求生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測單位向水行政主管部門報送水土保持監(jiān)測季報和年報。2019年，全面落實水土保持監(jiān)測“三色評價”制度，將監(jiān)測評價結(jié)果為“紅”的項目納入重點監(jiān)管名單，同時將所有部批項目的水土保持監(jiān)測評價結(jié)果在《晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督管理公報》中向社會公開，接受群眾監(jiān)督。啟用信用監(jiān)管制度，將存在違法違規(guī)行為的生產(chǎn)建設(shè)單位、水土保持技術(shù)服務(wù)單位、施工單位列入水土保持重點關(guān)注名單或失信黑名單，做到違法主體“一處違法、處處受限”，嚴(yán)格處罰水土保持違法違規(guī)行為。

3 水土保持監(jiān)督管理工作發(fā)展探討

3.1 堅持以服務(wù)經(jīng)濟社會綠色發(fā)展為原則

水土保持監(jiān)管要以保護可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)根基、服務(wù)經(jīng)濟社會的綠色發(fā)展為原則，將水土流失治理與地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)民增產(chǎn)增收等相結(jié)合，以山水林田湖草沙綜合治理提升地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，以嚴(yán)控人為水土流失提升企業(yè)管理水平和生態(tài)治理水平，以綠色礦山建設(shè)帶動經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。同時要推進水土保持示范建設(shè)，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)的作用；注重水土保持補償費計征工作，尤其是油氣開采期補償費，將補償費專項用于水土保持監(jiān)管、水土流失防治等工作，統(tǒng)籌一批補償費返還治理的民生項目，實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)換。

3.2 完善體制機制，建立健全水土保持行政執(zhí)法工作體系

水土保持監(jiān)督管理必須夯實體制機制基礎(chǔ)，建立健全行政執(zhí)法工作體系，扎好制度的“籠子”，做到有章可循、有規(guī)可依，約束隨意執(zhí)法、公權(quán)力濫用等行為，推動水土保持監(jiān)管工作規(guī)范化、程序化、法治化。隨著我國邁入高質(zhì)量發(fā)展的新時期，體制機制改革也進入到攻堅期，水土保持方案審批權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)等相關(guān)職能劃撥不同機構(gòu)，因此必須捋順各相關(guān)部門的業(yè)務(wù)關(guān)系，做好職能銜接，保證方案審批質(zhì)量及違法違規(guī)線索及時移送。

此外，要加強水土保持監(jiān)管與檢察公益訴訟協(xié)作，充分發(fā)揮檢察公益訴訟的監(jiān)督、支持和保障作用，形成保護合力，共同打擊違法違規(guī)行為。加強履職檢查，推進上級業(yè)務(wù)主管部門參與下級政府主要負(fù)責(zé)人的生態(tài)環(huán)境離任審計，同時在檢查中推廣先進經(jīng)驗，推進區(qū)域水土保持監(jiān)管水平均衡發(fā)展。有序?qū)崿F(xiàn)部批項目水土保持方案編報率、開工前補償費一次性征繳率、重難點項目年度監(jiān)督檢查率、重大變更手續(xù)報備履行率、水土保持設(shè)施投產(chǎn)驗收率5個100%。

3.3 以數(shù)字化為驅(qū)動，提升水土保持監(jiān)管效能

2022年國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2022〕14號)再次強調(diào)了數(shù)字政府的重要性，明確了數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)容和要求。遙感、無人機、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的發(fā)展與普及，為水土保持監(jiān)管效能的大幅提升提供了技術(shù)基礎(chǔ)。

水土保持監(jiān)督管理要順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展，驅(qū)動監(jiān)管方式變革，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。一是推進水土保持監(jiān)管數(shù)字化全流程管理，優(yōu)化審批流程，提升審批效率，實現(xiàn)行政審批的規(guī)范化、高效化管理，推動水土保持監(jiān)管數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享利用，提升跨部門、跨層級的協(xié)同監(jiān)管能力；二是發(fā)揮衛(wèi)星遙感的優(yōu)勢，實現(xiàn)水土保持監(jiān)管全范圍、無死角、高頻次的全覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，充分發(fā)揮無人機航拍航測優(yōu)勢，突破地形限制，提升監(jiān)管的精準(zhǔn)化水平；三是發(fā)揮移動終端的技術(shù)優(yōu)勢，建立“移動監(jiān)管”“掌上監(jiān)管”的新型監(jiān)管形式，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的自動采集、執(zhí)法文書的自動下達(dá)、監(jiān)測數(shù)據(jù)的全面整合、現(xiàn)場監(jiān)管的場景再塑等，全面提升監(jiān)管效能。