陳 磊

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院, 四川 南充 637002)

人口眾多、人均資源，尤其是土地資源相對不足是我國基本國情之一。作為自然資源稟賦稀缺而經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展的國家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程是以“高投入、高耗能、低效率、高污染”為代價，使得我國面臨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與資源空間配置效率失衡的矛盾。為了進(jìn)一步協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、人口、資源、環(huán)境空間布局，2000年我國提出“以地為本”的主體功能區(qū)發(fā)展構(gòu)想，并逐步成為新時代國土空間治理的重要依據(jù)。在追求國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的當(dāng)下，需要進(jìn)一步加強(qiáng)國土空間科學(xué)配置與效率管控力度，這不僅是推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，而且是我國政府國土資源監(jiān)管與治理能力的重要體現(xiàn)。因此，通過系統(tǒng)梳理土地資源利用效率研究進(jìn)展，把握研究動態(tài)，且圍繞轉(zhuǎn)型時期生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略背景，進(jìn)一步深化主體功能區(qū)概念應(yīng)用，提出主體功能區(qū)治理理念下土地資源利用效率改進(jìn)路徑，旨在為今后的深入研究提供一定的參考。

1 土地資源利用效率研究評述

土地資源利用效率一直是土地科學(xué)研究領(lǐng)域的重要關(guān)注對象。已有專家學(xué)者從不同維度對土地資源利用效率問題進(jìn)行了研究，通過文獻(xiàn)梳理從效率評價的指標(biāo)體系構(gòu)建、方法應(yīng)用、評價尺度與對象以及效率驅(qū)動因素和效率提升政策路徑等方面展開梳理與分析，把握現(xiàn)有研究動態(tài)。

1.1 土地資源利用效率評價研究

通常，土地資源利用效率評價具有多因素復(fù)合、多層次差異、多角度目標(biāo)等特點(diǎn)。從評價指標(biāo)體系、評價方法和評價尺度三大核心要素方面把握土地資源利用效率評價研究現(xiàn)狀。

1.1.1 評價指標(biāo)體系 一般而言，評價指標(biāo)體系是由多個單一指標(biāo)組成的具有特定針對性的綜合體，盡可能地貼合區(qū)域?qū)嶋H并反映評價所需考慮的全部要素。因此，土地資源利用效率評價指標(biāo)體系必須要考慮多方面、綜合性要素。當(dāng)前研究大都基于投入和產(chǎn)出兩個維度建立效率評價指標(biāo)體系。李璐等[1]構(gòu)建了土地、資本等投入要素和經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出要素的評價體系探討長江經(jīng)濟(jì)帶城市用地效率分異狀況。林麗群等[2]選取城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積、城鎮(zhèn)從業(yè)人員數(shù)等投入指標(biāo)和和第二、三產(chǎn)業(yè)增加值的產(chǎn)出指標(biāo)分析了福建省建設(shè)用地效率差異。Chen[3]選取工業(yè)固定資本等投入要素和人均GDP等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出要素探究了中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對工業(yè)用地效率影響。該視角研究的指標(biāo)體系構(gòu)建能夠反映出研究角度和滿足評價需要，且較為全面地考慮了經(jīng)濟(jì)、社會方面的要素，乃至生態(tài)方面的相關(guān)要素。

隨著研究不斷推進(jìn)，評價指標(biāo)體系日趨完善，評價指標(biāo)體系選取角度也有所突破。對原本單一的投入和產(chǎn)出角度的評價指標(biāo)體系進(jìn)行了細(xì)化，有學(xué)者把產(chǎn)出要素細(xì)化為期望產(chǎn)出要素和非期望產(chǎn)出要素并展開相關(guān)研究[4]，這在一定程度上彌補(bǔ)了產(chǎn)出要素的籠統(tǒng)考慮，有利于提升研究結(jié)果的精確性與全面性。同時，學(xué)者們也從其他方面探究了土地資源利用效率評價指標(biāo)體系。例如，董愛晶等[5]從利用結(jié)構(gòu)、投入程度、利用程度和可持續(xù)發(fā)展趨勢4個方面構(gòu)建指標(biāo)體系評價了黑龍江省村級建設(shè)規(guī)劃前后用地效率的變化。盧新海等[6]從規(guī)模效率、結(jié)構(gòu)效率和集聚效率3個維度設(shè)計了城市用地效率指標(biāo)體系，并對長江中游城市群展開了實證研究。李濤等[7]構(gòu)建了發(fā)展空間—農(nóng)業(yè)空間—生態(tài)空間—保障空間“四維”空間評價體系分析了重慶市土地利用效率狀況。此外，也有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境(生態(tài))等[8]角度建立評價指標(biāo)體系。

1.1.2 評價方法 土地資源利用效率評價是多維要素進(jìn)行數(shù)理量化綜合處理與運(yùn)算的結(jié)果。學(xué)者們基于不同的評價指標(biāo)體系選取了不同的評價方法，并對其進(jìn)行了有益的嘗試。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，有關(guān)土地資源利用效率評價研究方法主要有：單一的Malmquist指數(shù)[9]、單一的DEA模型[10]、DEA模型與Malmquist指數(shù)[11]、超效率DEA[12]、DEA模型與C2R模型[13]、VRS-DEA模型與Malmquist指數(shù)[14]、超效率SBM模型[15]、超效率SBM-Malmquist-Tobit模型[16]、SBM-DEA和Malmquist模型[17]、內(nèi)生方向距離函數(shù)與meta-frontier方法[18]、隨機(jī)前沿生產(chǎn)函數(shù)[19]、C-D生產(chǎn)函數(shù)模型等[20]。此外，也有學(xué)者將3S技術(shù)與數(shù)學(xué)模型相結(jié)合開展研究[21](圖1)。

圖1 現(xiàn)有研究評價方法

有關(guān)土地資源利用效率評價方法逐步從單一方法向多方法綜合運(yùn)用的方向發(fā)展，通過多方法綜合運(yùn)用能夠克服單一方法的局限，實現(xiàn)方法間的優(yōu)勢互補(bǔ)，這能在一定程度上提高研究結(jié)果的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，但現(xiàn)有研究缺少空間計量方法的應(yīng)用。同時，結(jié)合實際評價需要，改進(jìn)并完善評價方法也能夠促進(jìn)評價結(jié)果與研究區(qū)域?qū)嶋H情況的一致性和合理性。而具體評價方法和模型的選用應(yīng)該結(jié)合研究的實際情況，科學(xué)準(zhǔn)確的評價方法是確保評價結(jié)果準(zhǔn)確度的重要保障。

1.1.3 評價尺度與對象 評價尺度與對象是開展土地資源利用效率評價的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)之一，不僅能夠影響評價指標(biāo)體系選取，而且能夠體現(xiàn)出研究結(jié)果的差異性。時序上，學(xué)者們主要對2000年以后不同地域范圍不同類型用地效率狀況展開了評價研究[22-23]，時間尺度研究與時俱進(jìn)?？臻g上，評價尺度集中在兩個方面(圖2)。一是以行政區(qū)域為依據(jù)。由于各項社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)大多以行政單元統(tǒng)計，數(shù)據(jù)可得性相對較高使研究多集中于中宏觀尺度，例如國家、省級尺度[24-25]，雖然這在一定程度反映了地區(qū)用地效率狀況，但無法全面反映地區(qū)內(nèi)部之間效率水平差異，有關(guān)縣(鄉(xiāng))級微觀尺度的研究相對較少，這是今后需要關(guān)注的研究側(cè)重點(diǎn)。二是以經(jīng)濟(jì)帶(區(qū))或城市群為依據(jù)?，F(xiàn)有研究多集中于我國中東部重要經(jīng)濟(jì)帶或城市群，例如鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)[26]、長江經(jīng)濟(jì)帶城市群等[27]，有關(guān)我國重要中心城市(或地區(qū))的研究有待加強(qiáng)。評價對象多從用地類型入手，包括按土地利用類型劃分的建設(shè)用地[28]、農(nóng)用地[29]，并進(jìn)一步關(guān)注了按土地利用現(xiàn)狀分類的耕地[30]、林地[31]、工業(yè)用地[32]、宅基地[33]、教育用地等[34]?？梢?，研究對象較為廣泛且逐漸多樣化，建設(shè)用地是研究的重要關(guān)注點(diǎn)，而各項建設(shè)擴(kuò)張對農(nóng)用地的占用中，以耕地利用效率研究為主。同時，涌現(xiàn)出以教育用地、體育設(shè)施用地等為評價對象的類似研究。

圖2 現(xiàn)有研究評價尺度與主要對象

1.2 土地資源利用效率驅(qū)動因素研究

影響土地資源利用效率的驅(qū)動因素(或因子)眾多且復(fù)雜，可歸納為內(nèi)生性的集聚經(jīng)濟(jì)因素和外生性的社會環(huán)境因素兩大類，其識別方法集中于經(jīng)濟(jì)計量模型的構(gòu)建，以空間面板計量模型、多元線性回歸計量模型為主。

1.2.1 內(nèi)生性集聚經(jīng)濟(jì)因素 內(nèi)生性集聚經(jīng)濟(jì)對土地資源利用效率的影響主要通過資本集聚、勞動力集聚和科學(xué)技術(shù)驅(qū)動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成集聚經(jīng)濟(jì)規(guī)模及效應(yīng)。Akihiro[35]采用隨機(jī)前沿分析方法研究集聚經(jīng)濟(jì)如何影響生產(chǎn)率中指出，經(jīng)濟(jì)集聚能夠有效地提高全要素生產(chǎn)效率。梁流濤等[36]采用廣義最小二乘法回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)資本有機(jī)構(gòu)成提高有助于用地效率的提升。特別是工業(yè)用地中(以資源型城市為代表)，資本規(guī)模、企業(yè)集聚程度等對土地利用效率具有正相關(guān)性[37]。但鐘成林[38]采用空間面板計量模型研究建設(shè)用地效率發(fā)現(xiàn)，資本投入中的外資直接投入顯著地抑制了建設(shè)用地效率的提升效果。可見，資本注入類別差異在一定程度上對用地效率狀況具有不同的影響。通過構(gòu)建多元線性回歸對全國81個地級市土地利用效率研究表明，經(jīng)濟(jì)集聚過程中，往往伴隨著大量勞動力轉(zhuǎn)移，促使人口集聚區(qū)人口密度增大，相應(yīng)的每一單位土地產(chǎn)出就會不斷增加[39]。在我國，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中勞動力轉(zhuǎn)移通常是伴隨著大量農(nóng)村青壯年勞動力流失。喬志霞等[40]通過構(gòu)建經(jīng)濟(jì)計量回歸模型研究表明農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)出導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力老齡化狀況嚴(yán)重，這對農(nóng)用地效率提升具有消極影響。另外，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步能促使經(jīng)濟(jì)集聚，對土地資源利用效率的提升具有重要的影響，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步推動發(fā)展，能夠顯著提升土地利用效率[41]。

1.2.2 外生性社會環(huán)境因素 權(quán)利制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場化程度等外生社會環(huán)境因素對土地資源利用效率有著明顯影響。權(quán)利與制度因素是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長效率與土地合理利用最為的重要因素，明晰穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度、有效的土地公共管理制度以及各項規(guī)劃制度是提高用地效率的重要保障[42]，其關(guān)鍵在于構(gòu)建與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)的土地制度。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其發(fā)展水平對土地資源利用效率狀況具有密切的關(guān)聯(lián)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級有利于提高土地利用綜合效益[43]。陳偉等[44]采用空間計量方法對我國省域工業(yè)用地效率影響因素分析表明工業(yè)用地效率與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平具有正相關(guān)性。陳磊等[45]采用PCA法研究指出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化布局有助于農(nóng)地效率的提升。那么，政府可進(jìn)一步優(yōu)化土地空間布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以促進(jìn)土地資源高效利用。同時，市場化程度也對用地效率具有顯著影響[46]。通常，不同市場交易方式直接反映區(qū)域市場化程度，市場化程度越高，土地利用效率就越高。但當(dāng)前我國土地市場化程度較低，對用地效率提升的影響有限且區(qū)域差異較大[47]，土地市場化程度對土地利用效率的顯著影響多集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，例如東部沿海、中部地區(qū)和西南中心城市(經(jīng)濟(jì))區(qū)[48]。

1.3 土地資源利用效率提升政策路徑研究

社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中必然會出現(xiàn)土地資源利用問題，特別是受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化影響，城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)張侵占耕地等土地資源空間導(dǎo)致區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)地與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾日益凸顯[49]。同時，土地粗放利用模式造成了諸如建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理、空間布局零散和用地效率低等一系列問題，制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[50]。因此，提高土地利用效率已成為保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和加強(qiáng)土地資源管理的內(nèi)在要求，同時要做到因地制宜，不同類型用地或經(jīng)濟(jì)區(qū)域應(yīng)差別化實施管理。

1.3.1 建設(shè)用地利用效率提升政策路徑 建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地兩大方面。城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率提升應(yīng)重點(diǎn)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地市場化水平入手，通過合理布局和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式與格局，提升土地市場化水平推進(jìn)用地效率提高[51]。唐洪松等[52]研究發(fā)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入，特別是土地資源投入冗余度較大，應(yīng)強(qiáng)化建設(shè)用地利用轉(zhuǎn)型[53]，以協(xié)調(diào)用地配置與社會經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。而農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率的癥結(jié)在于制度本身，必須以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)，革新農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度[54]，完善土地市場交易機(jī)制并賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)[55]。通常，建設(shè)用地中，工業(yè)用地備受關(guān)注，而不同地區(qū)工業(yè)用地效率差異較大且問題突出。提升工業(yè)用地利用效率更要注重行業(yè)規(guī)?；?jīng)營，充分發(fā)揮行業(yè)集聚規(guī)模效應(yīng)，合理配置生產(chǎn)要素[56]，科學(xué)規(guī)劃工業(yè)開發(fā)區(qū)，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。

1.3.2 農(nóng)用地利用效率提升政策路徑 農(nóng)用地利用效率的重點(diǎn)在耕地利用效率的提升。鄉(xiāng)村振興背景下，提升耕地利用效率應(yīng)優(yōu)化耕地空間布局，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營[57]。王海力等[58]提出耕地利用效率提升應(yīng)加強(qiáng)耕地治理力度，提高耕地質(zhì)量，增加耕地利用強(qiáng)度(復(fù)種指數(shù))。但從生態(tài)效益角度看，過高的耕地復(fù)種指數(shù)會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞[59]。因此，耕地適度規(guī)模利用應(yīng)是生態(tài)文明建設(shè)的時代要求。漆信賢等[60]認(rèn)為應(yīng)以格局優(yōu)化模式統(tǒng)籌耕地保護(hù)空間，注重耕地生態(tài)健康，以提高耕地綜合產(chǎn)能。同時，考慮到區(qū)域差異，應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)與環(huán)境綜合指標(biāo)，充分結(jié)合耕地利用效率核心影響因素，從地區(qū)實際情況出發(fā)，有針對性的制定具有差別化的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，為提高耕地利用效率提供保障?？锉萚61]認(rèn)為我國糧食主產(chǎn)區(qū)耕地利用效率提升應(yīng)關(guān)注耕地利用碳排放，堅持合理投入、提質(zhì)增效的原則，挖掘耕地利用效率潛能。同時要綜合技術(shù)層面、制度和政策層面引導(dǎo)耕地低碳、高效利用[62]。此外，我國東部、中部、西北地區(qū)、西南地區(qū)應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力，尤其應(yīng)加快中部和西南地區(qū)耕地規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)耕地規(guī)模利用和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營[63]，提升耕地利用效率。

2 主體功能區(qū)治理理念下土地資源利用效率改進(jìn)路徑理論邏輯

上述研究表明，學(xué)者們圍繞土地資源開展效率評價做了大量研究，并取得階段性成果。但應(yīng)該看到，現(xiàn)有研究仍有待進(jìn)一步深入探討。尤其是隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，更有必要進(jìn)一步從時代變革需求出發(fā)，結(jié)合新時期我國社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求重點(diǎn)，展開相關(guān)理論研究與方法應(yīng)用。當(dāng)前，我國正處于時代未有之變局的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，土地作為一切資源稟賦要素的基本空間載體，其管理重心體現(xiàn)在土地資源空間配置與治理之上。國土空間主體功能區(qū)建設(shè)就是應(yīng)時代要求所需提出的獨(dú)具中國特色的土地資源利用與空間管制模式，是中國特有的一種政策概念，其理論價值應(yīng)用逐漸體現(xiàn)在國家政策推行與制度制定之上。特別是在國土空間規(guī)劃以主體功能區(qū)規(guī)劃為重要依據(jù)的現(xiàn)實要求下，如何有效推進(jìn)主體功能區(qū)治理精準(zhǔn)落地，提升土地資源利用效率水平應(yīng)是當(dāng)下研究的重要切入點(diǎn)之一。

2.1 主體功能區(qū)的基本認(rèn)知

主體功能區(qū)是我國當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展觀的重要體現(xiàn)與創(chuàng)新[64]，在很大程度上是對我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的一種創(chuàng)新[65]，其目的在于實現(xiàn)空間有序發(fā)展上的均衡[66]。國外并無主體功能區(qū)的說法，與之相接近的是規(guī)劃分區(qū)。最早1927年德國近代地理區(qū)域?qū)W派代表人物Alfred Hettner提出了區(qū)劃概念。規(guī)劃分區(qū)下探究資源合理開發(fā)與保護(hù)是國外學(xué)界關(guān)注重點(diǎn)。Progodzinski[67]指出分區(qū)管制對經(jīng)濟(jì)主體的影響。Atkinson[68]認(rèn)為分區(qū)會造成城市人口密度的降低，迫使人口外遷導(dǎo)致城市蔓延造成土地需求增加。同時，國外有關(guān)主體功能區(qū)相關(guān)研究主要體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域和問題區(qū)域劃分上[69]，例如美國的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)位分區(qū)、歐盟的標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)統(tǒng)計單元目錄(NUTS)分區(qū)、巴西的規(guī)劃類型分區(qū)等。

在我國，為緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中資源要素空間配置失衡等現(xiàn)實矛盾，早在2000年就提出主體功能區(qū)發(fā)展理念，2006年從國家層面提出“主體功能區(qū)”概念，2011年出臺《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。尤其是2017年中共中央《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》指出“建設(shè)主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大戰(zhàn)略”，把主體功能區(qū)建設(shè)提升至國家建設(shè)戰(zhàn)略層面。而隨著主體功能區(qū)從規(guī)劃層面逐步上升至戰(zhàn)略制度層面，國內(nèi)對主體功能區(qū)認(rèn)知基本達(dá)成共識[70-71]——具備環(huán)境承載力、資源稟賦狀況、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)狀、地區(qū)開發(fā)密度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ葪l件差異，且作為一項長期性的政策制度安排，需要在遵循傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢區(qū)治理模式的基礎(chǔ)上，實施差別化分區(qū)管制政策，兼顧生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的協(xié)同發(fā)展。主體功能區(qū)(Main Functional Areas)是以土地資源承載能力為基礎(chǔ)，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，通過功能區(qū)劃形式明確各類主體功能重點(diǎn)，布局和形式土地利用結(jié)構(gòu)與空間類別，其目的在于差別化提升各類功能區(qū)空間配置效率。依據(jù)不同類別的主體功能，按照其空間屬性大致可歸類為經(jīng)濟(jì)建設(shè)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)兩大類——經(jīng)濟(jì)建設(shè)區(qū)是以生產(chǎn)功能和生活功能為主的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，生態(tài)保護(hù)區(qū)是以生態(tài)功能為主的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。依據(jù)區(qū)域特點(diǎn)、發(fā)展階段及其過程，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)以改善生活功能為先，提升生產(chǎn)功能、生態(tài)功能，注重土地資源利用的集約化程度；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)以優(yōu)化生產(chǎn)功能、生活功能為先，兼顧生態(tài)功能，注重土地的規(guī)模開發(fā)與利用；限制開發(fā)區(qū)以保障生態(tài)功能為先，在生態(tài)環(huán)境容量約束下適度提升生產(chǎn)功能，注重土地的農(nóng)業(yè)(自然)生產(chǎn)能力；禁止開發(fā)區(qū)以保障生態(tài)功能為根本，盡可能降低生產(chǎn)功能、生活功能，注重土地可再生性和土地生態(tài)系統(tǒng)平衡。

2.2 主體功能區(qū)與土地資源利用效率：改進(jìn)路徑理論思考

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程常伴隨社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)問題，當(dāng)前集中表現(xiàn)為社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間不協(xié)調(diào)、區(qū)域資源利用失衡且配置效率低下等問題與矛盾。其中，最為突出的矛盾是空間開發(fā)失序，致使土地資源等要素利用與配置失衡，導(dǎo)致生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間矛盾突出，人與自然和諧相處遭受破壞。然而，在土地利用上，土地資源自身差異和地域空間差異意味著具有按照比較優(yōu)勢利用資源，提高土地利用福利水平的可能[72]。同時，一定區(qū)域綜合資源優(yōu)勢發(fā)展區(qū)必定具備代表區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的某種核心功能，這一核心功能就是某種主體功能，意味著土地資源利用與開發(fā)方式的差異性。這就要求一個地區(qū)應(yīng)依據(jù)土地資源稟賦和地域空間差異比較優(yōu)勢綜合開發(fā)利用土地，重視土地資源利用效率提升，實現(xiàn)土地資源空間均衡配置。主體功能土地資源利用行為就是依據(jù)比較優(yōu)勢原則對人地關(guān)系的地域空間協(xié)調(diào)開發(fā)與建設(shè)，通過規(guī)范主體功能形成的地域空間范圍內(nèi)以及主體功能區(qū)之間人類生產(chǎn)活動、生活活動以及生態(tài)保護(hù)活動調(diào)整人地關(guān)系，提升土地資源系統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)和功能的有序性。當(dāng)下的資源集約化、功能整合等理念，尤其是國土空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略理念對土地資源利用提出了新的時代要求，必須遵循兩個相互關(guān)聯(lián)目標(biāo)：一是合理分配區(qū)域各種競爭用途之地，嚴(yán)控生態(tài)保護(hù)用地，以達(dá)到綜合均衡狀態(tài)；二是提高土地資源利用效率。

圖3描述了主體功能區(qū)治理理念下土地資源利用效率改進(jìn)路徑思路。在最初的土地自發(fā)運(yùn)行過程中存在無意識或弱意識的人類土地生存需求選擇行為[73]，反映出一種弱優(yōu)勢區(qū)(即單一的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢區(qū))土地資源利用行為(A)。弱優(yōu)勢區(qū)的區(qū)域空間產(chǎn)業(yè)存在向某一特定優(yōu)勢區(qū)域集聚或分散的經(jīng)濟(jì)過程(即無序的經(jīng)濟(jì)空間布局)，這一經(jīng)濟(jì)過程表現(xiàn)為兩種不同情景下的土地資源利用行為——在區(qū)域傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢明顯、政策優(yōu)勢不足情景下，不同非正式約束環(huán)境下的區(qū)域空間范疇經(jīng)濟(jì)建設(shè)行為是有限理性的，會造成包括土地資源在內(nèi)的生產(chǎn)要素流動不足，使得具備優(yōu)勢資源稟賦要素區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)勢布局具有“虹吸效應(yīng)”，區(qū)域空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，生態(tài)環(huán)境遭受不同程度的影響；在區(qū)域傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢不足、政策優(yōu)勢明顯的情景下，有效的政策集合能夠促使土地等資源要素在外部政策彈性區(qū)域內(nèi)合理流動，土地資源區(qū)域空間差異功能分工逐步顯化，產(chǎn)業(yè)空間布局逐漸合理，土地運(yùn)行逐步有序化。在這一持續(xù)有序的弱優(yōu)勢區(qū)土地資源空間配置帶來的經(jīng)濟(jì)生態(tài)成效的驅(qū)動下，遵循市場在資源配置中的決定性作用，且更好發(fā)揮政府作用，不斷推進(jìn)包括空間干預(yù)在內(nèi)的政策優(yōu)勢強(qiáng)化以形成國土空間開發(fā)強(qiáng)優(yōu)勢區(qū)發(fā)展模式(B)，能夠彌補(bǔ)剛性的不完全理性導(dǎo)致的市場失靈，合理引導(dǎo)地區(qū)按照比較優(yōu)勢原則布局產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，形成差別化的專門優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，使得經(jīng)濟(jì)空間集聚層次更為明晰，區(qū)域空間經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)關(guān)系更加協(xié)同可持續(xù)，有利于土地資源利用效率水平提升。那么，在今后較長一段時期內(nèi)，主體功能區(qū)治理理念下土地資源利用需要在遵循比較優(yōu)勢原則，進(jìn)一步差別化完善配套政策體系(機(jī)制)，重視地域空間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與土地資源要素統(tǒng)籌，明確地域空間資源環(huán)境開發(fā)上限和生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線，因地制宜差別化布局產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，突出客觀規(guī)律支配下空間差別化管理與開發(fā)秩序，推動地域主體功能分工協(xié)作、區(qū)域優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)發(fā)展互助互補(bǔ)，追求地域空間強(qiáng)優(yōu)勢發(fā)展模式[74]，促進(jìn)土地資源利用與開發(fā)在空間上的均衡(優(yōu)化)配置，實現(xiàn)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的可持續(xù)發(fā)展。

圖3 主體功能區(qū)治理理念下土地資源利用效率改進(jìn)路徑

3 討論與結(jié)論

土地資源利用效率一直是土地科學(xué)領(lǐng)域研究的重要對象。本文通過文獻(xiàn)梳理主要從土地資源利用效率評價體系、驅(qū)動因素和提升政策路徑三大方面展開研究評述，把握現(xiàn)有研究動態(tài)，并圍繞我國轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期國土空間治理能力與治理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略背景，提出主體功能區(qū)治理理念下土地資源利用效率改進(jìn)路徑理論邏輯思考。

現(xiàn)有研究表明，學(xué)者們從不同視角對土地資源利用效率展開研究，并取得階段性成果。但應(yīng)該看到，現(xiàn)有研究仍存在不足，有待深入探討。學(xué)者們圍繞土地開展效率評價做了較豐富的定量研究，研究方法在不斷拓展與完善，但缺少空間計量方法應(yīng)用及定性判別。指標(biāo)體系構(gòu)建要特別注重系統(tǒng)性與差別化，應(yīng)在國家和地方相關(guān)政策指導(dǎo)下因地制宜地進(jìn)行拓展與改進(jìn)，以適應(yīng)區(qū)域空間不同要求。研究對象以建設(shè)用地和耕地為主，研究尺度多與國家、省級層面和城市圈(或經(jīng)濟(jì)區(qū))有關(guān)，對縣(鄉(xiāng))級層面和中心城市的研究不足。同時，土地資源利用效率受內(nèi)生性集聚經(jīng)濟(jì)因素和外生性社會環(huán)境因素影響，并從不同視角提出效率提升路徑與政策工具，但多從宏觀層面入手，在如何滿足地區(qū)土地利用效率提升的具體操作上往往流于空泛，如何在相關(guān)政策與制度上結(jié)合地區(qū)差異和主體利益訴求仍需更為具體的研究。更重要的是，缺乏應(yīng)時代變革需求的相關(guān)理論研究與方法應(yīng)用。

當(dāng)前，國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化對土地資源合理有效配置及效率提升提出了新的要求，主體功能區(qū)治理就是我國應(yīng)時代需求提出的一種獨(dú)具中國特色的空間管制模式，其目的在于實現(xiàn)空間有序發(fā)展上的均衡，促進(jìn)土地資源利用效率。因此，在傳統(tǒng)單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式基礎(chǔ)上，應(yīng)更加注重政策優(yōu)勢疊加，形成一種集傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和政策優(yōu)勢為一體的國土空間強(qiáng)優(yōu)勢區(qū)土地資源利用與開發(fā)模式，充分發(fā)揮國土空間主體優(yōu)勢分工協(xié)作功能，具有提升土地資源利用效率的可能。圍繞這一研究視角思考，結(jié)合土地資源利用效率現(xiàn)有研究不足，可進(jìn)一步從以下方面展開研究思考：一是深入探究如何從縣域?qū)蛹壋霭l(fā)，深化主體功能區(qū)概念應(yīng)用，考核土地資源利用效率應(yīng)成為下一步研究的重要問題；二是如何在技術(shù)方法應(yīng)用上向地域空間管制邊界轉(zhuǎn)化，明確空間邊界事權(quán)關(guān)系是確保土地資源利用效率提升的關(guān)鍵性問題；三是如何因地制宜，基于區(qū)域政策調(diào)控重點(diǎn)與難點(diǎn)探究，設(shè)計有針對性的協(xié)調(diào)主體功能區(qū)土地資源高效利用的政策體系及配套機(jī)制是當(dāng)前亟需破解的又一重要問題?？傊趪量臻g資源配置與監(jiān)管的現(xiàn)實需求下如何有效滿足主體功能區(qū)治理理念下土地資源利用效率及其差別化管理要求應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)下和今后一段時間內(nèi)研究的重要切入點(diǎn)之一。