田 力

（中化地質(zhì)礦山總局，北京 100013）

礦山修復(fù)是指對已經(jīng)開發(fā)或即將開發(fā)的山區(qū)或土地進行處理與修復(fù)，包括環(huán)境清理、土地功能修復(fù)、環(huán)境生態(tài)保護等。其處理對象一般為破壞地貌、土壤流失或毒化、塌陷、裂縫、滑坡、植被破壞、次生地質(zhì)災(zāi)害、地下水污染等。礦山修復(fù)應(yīng)按照環(huán)境污染狀況采取相應(yīng)的對策，先把地質(zhì)災(zāi)害隱患排除，再進行生態(tài)修復(fù)，使礦區(qū)的植被修復(fù)。在采空區(qū)，可以采取填筑技術(shù)來預(yù)防塌方，而尾礦則可以用來制作磚塊和集料，一系列的工程改變了被遺棄的礦井。在礦山修復(fù)監(jiān)管上，需要自然資源部利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，每半年進行一次不定期的抽樣調(diào)查。

有關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前我國的礦山開采造成退化的耕地已達(dá)3.6×106公頃，而一些歷史遺留的土地則達(dá)2,266,666.7公頃。根據(jù)近幾年的財政投入，在礦山的開采過程中，礦山環(huán)境修復(fù)項目平均為0.0667hm2，按照1.7×104元的標(biāo)準(zhǔn)進行評估，需要9.0×1011元。當(dāng)前，由于政府對礦山經(jīng)營的資金投入不夠，無法適應(yīng)綜合管理和環(huán)境修復(fù)。因此，可以采取多種方式，如引入社會資金、出讓后期經(jīng)營使用權(quán)等方式，來實現(xiàn)資金的多元化和資金的需要。另外，在扶持政策、投資金融模式、自然資源流通等問題上，也有相應(yīng)的闡述。

1 我國礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵特征

礦產(chǎn)資源是不可再生的資源，是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是可持續(xù)發(fā)展的資源保障。中國是一個礦產(chǎn)大國，煤炭、鋼鐵、有色金屬和水泥的開采和消費量居世界首位。礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用，極大地促進了社會和經(jīng)濟的發(fā)展。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是一個國家經(jīng)濟、社會發(fā)展的一個重要指標(biāo)，而生態(tài)修復(fù)對于改善生態(tài)環(huán)境起著非常重要的作用。

礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞主要表現(xiàn)為開挖、占用、崩塌、水土流失、尾礦庫的污染，其生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能已有較大的改變，屬于典型的生態(tài)退化。在生態(tài)修復(fù)中，修復(fù)的目標(biāo)是整個生態(tài)系統(tǒng)，而非單純的修復(fù)植物。從單純的綠色到生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，需要對生態(tài)系統(tǒng)的功能進行全面的改造，使其結(jié)構(gòu)、過程和生物多樣性得到全面的重建。因此，在進行生態(tài)修復(fù)時，應(yīng)先了解其基本特征，如結(jié)構(gòu)與功能，確定其目的，再制訂相應(yīng)的技術(shù)方案，并實施相應(yīng)的對策。礦山生態(tài)修復(fù)是礦山環(huán)境保護的重要內(nèi)容。礦山開采、洗選等生產(chǎn)工藝涉及土壤、大氣、水等多種污染。一旦污染發(fā)生，其后果將是非常嚴(yán)重的，并且需要進行大量的工程建設(shè)和投入。因此，礦山的生態(tài)修復(fù)應(yīng)貫穿于礦井的設(shè)計-采-洗-冶煉-關(guān)停整個生產(chǎn)過程，做到源頭控制，過程控制，終端管理及時。

另外，目前還沒有獨立的礦山修復(fù)類別。《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的礦區(qū)土地分類不明確，審批等級不明確，造成了礦區(qū)環(huán)境保護的難度。有關(guān)方面的不同之處在于其內(nèi)部與外部的整合與修補。為此，必須從法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、空間結(jié)構(gòu)、技術(shù)路線、責(zé)任關(guān)系等幾個方面進行全面的論證和定位。在礦山建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深化中，礦山修復(fù)應(yīng)充分考慮到周邊地區(qū)的社會、經(jīng)濟發(fā)展，使其與社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)與相互聯(lián)系。在自然的生態(tài)環(huán)境中。因此，礦山生態(tài)修復(fù)不應(yīng)僅限于單純的生態(tài)環(huán)境修復(fù)，而應(yīng)在滿足生態(tài)功能的前提下，為其提供何種生態(tài)服務(wù)，例如供給、原料、水質(zhì)凈化等。在功能、文化遺產(chǎn)、審美功能、民俗文化等方面，應(yīng)積極探索“礦山生態(tài)修復(fù)+”的模式，以達(dá)到生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)生態(tài)化的目的。

2 礦山生態(tài)修復(fù)應(yīng)遵循的原則

在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作中，應(yīng)堅持五項基本原則。一是要堅持對自然的尊重、對自然的尊重和對自然的保護。我們始終堅持人與自然的和諧相處，走可持續(xù)發(fā)展道路，構(gòu)建尊重自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系。二是堅持保護優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然修復(fù)的方針，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然修復(fù)的方針，使空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式得以優(yōu)化。三是要加強源頭管控，嚴(yán)格流程管控，嚴(yán)厲懲處。要從根本上預(yù)防污染，既要發(fā)展，又要限制環(huán)境損害。四是要堅持以科技為先導(dǎo)、健全體制、強化統(tǒng)籌管理。要遵守科學(xué)規(guī)律，遵循生態(tài)系統(tǒng)的完整性、系統(tǒng)性和內(nèi)在規(guī)律，有序地進行恢復(fù)。要統(tǒng)籌考慮各方面的生態(tài)問題，進行系統(tǒng)性的整治與綜合整治。為了提高生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)能力，維護生態(tài)平衡，優(yōu)化礦區(qū)生態(tài)結(jié)構(gòu)和功能。五是加強行業(yè)協(xié)作，突出重點、先發(fā)制人。重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、重點流域、長江經(jīng)濟帶等重點區(qū)域生態(tài)恢復(fù)要突出重點，突出礦山生態(tài)修復(fù)，以產(chǎn)業(yè)與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，以創(chuàng)新的經(jīng)營模式，實現(xiàn)資源開發(fā)與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。

3 當(dāng)前礦山修復(fù)中存在的問題

一是對礦山整治資金的管理力度不夠。恢復(fù)礦山的過程需要大量的資金，但往往是資金不足。同時，由于缺少對現(xiàn)有資金的管理，使得它無法在礦山治理中得到有效的應(yīng)用。年檢是一種對采礦企業(yè)的制約，然而，由于年檢制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，相關(guān)人員又不負(fù)責(zé)任。實施機構(gòu)的薄弱也是局勢進一步惡化的原因。由于缺乏有效的監(jiān)督，有關(guān)部門未能依法保障礦山的修復(fù)支付，以及礦山環(huán)境治理的實施。二是要解決問題。許多地方在開發(fā)之前都要經(jīng)過審核和注冊。驗收合格后，礦山企業(yè)應(yīng)按規(guī)定的時間支付環(huán)保保證金和其它有關(guān)費用。然而，在這個過程中，許多公司常常會鉆空子，不注冊、不繳費，使整個流程陷入停滯。

4 政策支持

中國已逐步推行統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)登記制度，并制定了有關(guān)的政策文件，其中包括對自然資源資產(chǎn)進行評估、建立資產(chǎn)的會計與評價體系、編制資產(chǎn)負(fù)債表等?！蛾P(guān)于研究運用市場化手段促進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》提出，在國有礦山荒廢后，可以向投資商轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，這是國家對礦山環(huán)境保護的重要內(nèi)容。以及由誰來承擔(dān)補償?shù)睦妗０凑站驹瓌t，為投資者提供充足的自然資源和其它財產(chǎn)權(quán)利，并鼓勵社會投資機構(gòu)參與到礦山治理中來。

地方政府可以根據(jù)具體情況采取特定的經(jīng)營模式來進行。比如，對國有礦山用地轉(zhuǎn)為國有農(nóng)用地，相關(guān)部門可以決定修復(fù)使用承包方式，并在農(nóng)用地方面與農(nóng)用地、種植業(yè)等進行協(xié)商。同時，政府還可以采取靈活利用、長期租賃和租賃等形式，讓投資者在礦山修復(fù)后使用。

4.1 盤活礦山存量建設(shè)用地的激勵政策

各地依法從礦山開采的土地和歷史遺留的土地，在驗收通過后，要根據(jù)有關(guān)政見，合理利用。例如，合法獲得的耕地，經(jīng)有關(guān)部門驗收后，可以作為耕地，園地，林地，牧場等。其他轉(zhuǎn)出的土地，可以在本省內(nèi)，由同一法人進行新的開采。

在不改變土地使用性質(zhì)、滿足空間規(guī)劃、土地生態(tài)品質(zhì)等條件下，由企業(yè)利用國有土地進行建設(shè)，并由政府有關(guān)部門審批。根據(jù)法律，以市價征收土地使用費，可以將土地用于商業(yè)、服務(wù)等。

4.2 合理利用廢棄資源

在修復(fù)生產(chǎn)過程中，由于礦山的修復(fù)，將會產(chǎn)生新的資源，例如，余下的土石方，可以無償?shù)剡M行修復(fù)。如果有多余的，可以通過政府的資源交易平臺進行銷售，這些收入可以用來修復(fù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，從而降低礦山的修復(fù)投資。由社會資本投資主體承擔(dān)了修復(fù)項目的合理回報，可以根據(jù)“一礦一策”的原則進行科學(xué)的修復(fù)，再進行土地和石材的利用規(guī)劃。同時，還可以制訂礦區(qū)環(huán)境治理的規(guī)劃。有關(guān)工作，由市政府有關(guān)部門承擔(dān)。經(jīng)核準(zhǔn)后執(zhí)行。

《管理人員自然資源資產(chǎn)出境審計試點方案》明確提出，國家有關(guān)部門要在落實國家安全生產(chǎn)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，加強對礦山的環(huán)境質(zhì)量的審計。以管理為試驗對象。在審計的內(nèi)容上，對土地資源、礦山環(huán)境、大氣污染防治、水資源等方面進行了全面的審計[2]。

各地、各市按照中央有關(guān)部門的文件精神，也紛紛出臺了相應(yīng)的政策。例如湖北省以創(chuàng)建“集約型”示范省為切入點，制訂《2017-2025年礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理規(guī)劃》。海南省也開始實施海南礦山綜合整治工程，加強礦山地質(zhì)環(huán)境的管理。

5 出資模式

5.1 中央和地方政府出資

從國家財政對地方工程進行專項資金資助，開展有組織的礦山整治和治理工作。國家從一年幾千萬元開始，逐漸加大對其投資的力度，達(dá)到了每年5.0×109元的目標(biāo)。中央財政的財政補貼能夠激發(fā)當(dāng)?shù)卣姆e極性，促使當(dāng)?shù)卣鲑Y實施“生態(tài)修復(fù)”的投資方式。

5.2 企業(yè)出資

建立健全礦山環(huán)境治理投資融資模型，是建立和完善礦山環(huán)境治理投資融資模型的核心和依據(jù)。自2017年開始，將礦山環(huán)境治理資金投入到礦山運營中。

一是礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境的形成；礦山地質(zhì)環(huán)境貯存，是指在采礦過程中，將一部分資金存入專用帳戶，用于今后的經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)營。維修時，在辦理完相關(guān)的報關(guān)程序后，資金也會退回公司進行管理。這是在礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)治理管理體制的早期階段，為了有效地激勵企業(yè)的參與，形成了一種良好的體制。

二是對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的資金投入。中華人民共和國財政部、國土資源部在2017年7月發(fā)出了關(guān)于建立礦山環(huán)境治理與修復(fù)資金的指示和意見。提出了建立礦山地質(zhì)環(huán)境整治資金及治理體系的建議。在此系統(tǒng)下，企業(yè)仍然按照生產(chǎn)經(jīng)營的需要，將其作為固定資產(chǎn)，轉(zhuǎn)入企業(yè)的專門核算帳戶，不再進行再加工。企業(yè)按礦區(qū)地質(zhì)、環(huán)境保護和土地復(fù)墾計劃確定的預(yù)算、項目實施計劃、進度等進行專項控制，其重點是地面沉降、地表裂縫、地下含水層破壞、植被破壞、居民破壞等。礦山開采對附近地區(qū)的損失、水土流失、道路和礦山的損害、地質(zhì)環(huán)境的監(jiān)控[3]。

目前，在國家政策指導(dǎo)下，生態(tài)文明建設(shè)的需求下，礦山的建設(shè)與環(huán)保的需求日益增加。在這些項目中，礦山修復(fù)管理資金已經(jīng)成為了企業(yè)進行治理的重要手段。

5.3 政府和社會資本合作模式

礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整治工程完工后，將會形成土地資源、生態(tài)旅游園區(qū)等可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。如果是可供商業(yè)使用的資產(chǎn)，其未來的預(yù)期回報或價值區(qū)間很大，則可以在資產(chǎn)證券化后出售，或以將來的資產(chǎn)貼現(xiàn)為一種真實的資本化方法。同時，公司還可以將其作為流動股本資金，用于提高礦業(yè)開發(fā)項目的股權(quán)資本。

對于礦山環(huán)境治理，有部分是企業(yè)的責(zé)任，也有國家的責(zé)任。可以采用政府和企業(yè)共同投資的PPP模式，也可以采用累計模式。兩人共同發(fā)起一個能夠吸引社會資金的計劃。投資方式與底層方式是項目合作的多樣化[4]。

6 推進我國礦山生態(tài)修復(fù)的措施建議

6.1 強化法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，建立健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

制定《礦山地質(zhì)環(huán)境保護條例》、制定礦山環(huán)境效益與費用核算制度、礦山自然資源收支審計制度、健全儲備金制度、礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)制度、損害責(zé)任追究制度、礦山不可采管理制度、資源環(huán)境損害補償制度等。加速制訂礦山環(huán)境治理驗收技術(shù)規(guī)范.按不同地區(qū)不同氣候、不同開采方式、不同破壞情況進行分級，以確定礦區(qū)地表再綠化率、林地或草場覆蓋率、樹種、草場類型、水質(zhì)、水回收率等定量指標(biāo)。各地可參照國家標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合具體情況，制訂相關(guān)的措施。同時，要建立健全礦山地質(zhì)環(huán)境研究、評價、監(jiān)測和處理技術(shù)規(guī)范。

6.2 強化政府主導(dǎo)，重視生態(tài)功能修復(fù)和價值挖掘

對“新舊”礦山、計劃經(jīng)濟時期遺留礦山及其相關(guān)責(zé)任人流失礦山進行科學(xué)界定，由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌規(guī)劃、修復(fù)管理，并由中央予以支持；提出分區(qū)分級方案，確保建設(shè)目標(biāo)明確、任務(wù)完成、保障可靠、工作方案切實可行，納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)總體方案。加強對礦山環(huán)境的監(jiān)管，督促礦山企業(yè)進行生態(tài)恢復(fù)。把礦山的生態(tài)恢復(fù)與礦山、荒地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤，與土地整治、園區(qū)建設(shè)、特色城市建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等有機結(jié)合起來。實現(xiàn)空間重構(gòu)，環(huán)境重構(gòu)，工業(yè)重構(gòu)。在戰(zhàn)略上，把礦區(qū)的復(fù)墾與重組相結(jié)合，積極推進廢棄礦區(qū)的治理[5]。

6.3 科學(xué)制定治理方案，探索“以礦治礦”政策路徑

通過深入調(diào)查，結(jié)合礦區(qū)的地理位置、區(qū)位、環(huán)境功能區(qū)劃等情況，強化調(diào)查論證，“一礦一策”，制訂健全、安全、高效、實用的管理方案。在條件較好的區(qū)域或礦井中，應(yīng)把礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)和剩余礦產(chǎn)資源的開發(fā)結(jié)合起來，把礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)和土地擴展結(jié)合起來，科學(xué)、系統(tǒng)地納入到治理規(guī)劃中去，相關(guān)部門要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的程序進行備案。環(huán)境治理規(guī)劃是環(huán)境治理工作的一個重要基礎(chǔ)。通過與相關(guān)部門簽訂協(xié)議或承諾，強化源頭監(jiān)管，明確政策實施的界限，探索“我?guī)摇钡恼咄緩?。重點對環(huán)境污染較大、環(huán)境污染較大的廢棄礦井進行重點整治，實施“優(yōu)質(zhì)”“示范”，加強引導(dǎo)。大力發(fā)展綠色礦山，嚴(yán)格執(zhí)行綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加大對綠色礦山的宣傳力度，把綠色礦山的概念融入到礦山的日常工作中，加快資源的改造。建立利益分享機制，實現(xiàn)政府、企業(yè)、礦區(qū)人民共同分享資源開發(fā)與利用的效益。

6.4 優(yōu)化財稅政策，建立礦區(qū)環(huán)境治理投入的長效機制

要強化科學(xué)研究和政策制定，要鼓勵地方政府加大投入，引導(dǎo)社會資本參與，堅持“誰治理、誰受益”的原則，通過引導(dǎo)，加快建立“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與”長效管理機制。要建立穩(wěn)定的礦山環(huán)境治理資金投入機制，加大投入力度。為拓寬礦山的環(huán)境治理與融資渠道，應(yīng)借鑒國外先進經(jīng)驗，設(shè)立綠色礦業(yè)投資基金。加強對環(huán)?；鸬呢攧?wù)監(jiān)督，以提高其使用效率。定期檢查、跟蹤和反饋重大工程，并對環(huán)境保護基金的撥付和使用進行及時的控制。要繼續(xù)健全有關(guān)環(huán)保的稅收政策，并在一定時間內(nèi)，對有關(guān)企業(yè)進行增值稅、所得稅等稅收減免，以支持和推動環(huán)保礦業(yè)的發(fā)展[6]。

6.5 大力探索創(chuàng)新，構(gòu)建礦區(qū)環(huán)境治理修復(fù)產(chǎn)業(yè)投融資新模式

將多種投融資方式相結(jié)合，使市場能夠有效地促進具有潛在收益的項目，并利用政府與社會資本的聯(lián)合，激活企業(yè)的金融杠桿作用，吸引更多的社會資金投入到礦山的治理和治理中來；金融機構(gòu)按照礦山企業(yè)或運營維修企業(yè)的未來現(xiàn)金流，按照分配條款對其進行融資，以減輕其現(xiàn)金流的壓力；確定項目的質(zhì)量及其他資金的收支情況，探索公司與公司的合作關(guān)系，把銀行的存款變成貸款，為其提供流動資金，從而使企業(yè)從被動轉(zhuǎn)為積極，向上游拓展對從事礦山環(huán)境修復(fù)和設(shè)備生產(chǎn)項目技術(shù)研發(fā)的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持。從傳統(tǒng)的財政扶持模式，發(fā)展到資源管理與開發(fā)、管理與修復(fù)、景觀資源與旅游資源結(jié)合的開發(fā)模式。在積極外部因素強烈的工程中，要把環(huán)境整治和治理的積極外部化和擴大，從而達(dá)到良好的社會、環(huán)境和經(jīng)濟效益。

7 結(jié)語

礦區(qū)治理是解決生態(tài)環(huán)境問題的有效途徑，改善人居環(huán)境，促進居民的生活水平和幸福指數(shù)的提升。同時，礦山的修復(fù)能促進經(jīng)濟的綠色發(fā)展。通過消除和處理遺留的污染，可以使我國的經(jīng)濟發(fā)展有新的面貌。礦山的修復(fù)對于生態(tài)環(huán)境的建設(shè)具有重要的作用，但是在修復(fù)的過程中，要注重采取的措施和方法，并根據(jù)不同的情況，尋找出最優(yōu)的修復(fù)方案。