中國工商銀行四川成都分行信息管理部政策研究分析團(tuán)隊(duì)

當(dāng)前，成都全域已進(jìn)入增存并舉的發(fā)展階段。實(shí)施城市更新行動(dòng)，已成為當(dāng)前和今后一段時(shí)間成都市城市建設(shè)工作的重要路徑。本文首先系統(tǒng)性地歸納了三者的關(guān)系和差別；隨后對全國范圍內(nèi)城市更新模式（業(yè)務(wù)模式、供地模式和投融資模式）進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上得出推動(dòng)城市更新工程的相關(guān)啟示。簡要?dú)w納成都市實(shí)施城市更新的政策保障機(jī)制，并基于此從金融視角提出了城市更新的“四大”潛力市場。最后，本文提出金融服務(wù)的“五大”著力點(diǎn)及相關(guān)政策建議。

一、背景介紹背景介紹

截至2020年末，我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到63.89%。隨著我國經(jīng)濟(jì)正在從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，我國的城市建設(shè)也從“增量發(fā)展”階段進(jìn)入“增量發(fā)展”和“存量改造”并行的階段。在此背景下，做好城市更新大文章、全面提升城市功能品質(zhì)，日益成為城市發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)。

2021年3月，“城市更新”被正式寫入政府工作報(bào)告和“十四五”規(guī)劃，同年11月住建部發(fā)布首批21個(gè)城市更新試點(diǎn)城市（成都市在列）。聚焦成渝兩地，相繼出臺的《成渝地區(qū)雙重經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》和《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著做大都市圈“主干”、做強(qiáng)成都極核的建設(shè)已全面起勢。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，為促進(jìn)人口規(guī)模結(jié)構(gòu)與生活環(huán)境品質(zhì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前及今后一段時(shí)期成都市城市建設(shè)工作的前進(jìn)方向和重要路徑。

站在商業(yè)銀行視角，解構(gòu)成都市城市更新的市場和機(jī)遇，對下階段成都分行找準(zhǔn)金融服務(wù)著力點(diǎn)、培育業(yè)務(wù)增長點(diǎn)，助力高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、概念厘清及模式簡介清及模式簡介

（一）概念厘清

城市更新工程的雛形，可追溯到2008年啟動(dòng)的棚戶區(qū)改造工程；隨著棚改接近尾聲，老舊小區(qū)改造接棒，在此背景下城市更新的概念及相關(guān)政策正式進(jìn)入大眾視野。2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”。隨后的《政府工作報(bào)告》和《十四五規(guī)劃》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，加快實(shí)施城市更新行動(dòng)，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，全面推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

1.城市更新與棚改。城市更新與棚改的區(qū)別，在于性質(zhì)、對象和方式。棚改是政府主導(dǎo)的公益性項(xiàng)目，對象是居民住宅，方式主要是拆遷安置，而城市更新需要更多市場主體參與，不再是純粹的公益性項(xiàng)目，同時(shí)更新對象更加多元1城市更新的對象不僅包括居民住宅，還包括工業(yè)廠房和商業(yè)設(shè)施等其他設(shè)施；城市更新的方式不再局限于拆遷安置，還包括提升改造（微改造、綜合治理）和改建擴(kuò)建（功能改變）。、更新方式更加多樣。相較于粗放的棚改，城市更新更加強(qiáng)調(diào)“精細(xì)化”。有機(jī)更新是城市更新的重要概念，有別于過去的大拆大建，更多的是對原有建筑進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑旌头?，即保護(hù)了文化與歷史的傳承，同時(shí)也令城市和建筑面貌煥新。

2.城市更新與舊改。舊改先于城市更新出現(xiàn)在中央文件中，而隨著城市更新概念的提出，舊改也成為了城市更新的重要一環(huán)。從項(xiàng)目屬性來看，由于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，因此舊改仍具有較強(qiáng)的公益性特征，而城市更新其他項(xiàng)目則市場化屬性更強(qiáng)。除了老舊小區(qū)改造以外，城市更新行動(dòng)還包括老舊工業(yè)設(shè)施和商業(yè)設(shè)施的改造，具體包括加快建設(shè)完整居住社區(qū)，加快推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程等八項(xiàng)重點(diǎn)工作。

（二）城市更新的主要模式

城市更新的現(xiàn)實(shí)途徑表現(xiàn)為多元的運(yùn)作模式。我們將從業(yè)務(wù)模式、供地模式和投融資模式三個(gè)維度來闡釋城市更新模式，如圖1所示。

圖1 城市更新模式

1.業(yè)務(wù)模式：政府主導(dǎo)/多元合作/市場主導(dǎo)。上海、深圳、廣州是我國城市更新起步最早、發(fā)展最快的三個(gè)城市，其典型模式分別是政府主導(dǎo)、多元合作（城市社區(qū)、農(nóng)村集體參與）和市場主導(dǎo)。其中，政府主導(dǎo)的上海模式：從政策指定、規(guī)劃編制到后續(xù)配套建設(shè)、項(xiàng)目開發(fā)等，政府均承擔(dān)主要角色；多元合作的廣州模式：加強(qiáng)公共參與，讓城市更新更加關(guān)注公共利益和居民利益，是重視原始居民、村民利益，采取政府、集體、企業(yè)多元合作的開發(fā)模式；市場主導(dǎo)的深圳模式：政府通過制定相應(yīng)引導(dǎo)性政策，將部分權(quán)力和利益讓渡給市場，利用市場的開發(fā)運(yùn)營能力和資金來推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

2.供地模式：協(xié)議出讓/定向招拍掛/補(bǔ)繳價(jià)款。城市更新的供地模式通常為一、二級聯(lián)動(dòng)，除了公開招拍掛之外，還有協(xié)議出讓、定向招拍掛（附有條件）和補(bǔ)繳價(jià)款等多種形式。其中，由于對經(jīng)營性土地的出讓形式具有明確限制2根據(jù)2007年中華人民共和國國土資源部令第39號《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》：經(jīng)營性土地只能通過招拍掛形式出讓，只有省級/直轄市級完成城市更新立法的地區(qū)才可能通過協(xié)議出讓取得經(jīng)營性土地。，因此在實(shí)踐中，協(xié)議出讓面臨較大的政策障礙；此外，由于在設(shè)置招拍掛特定條件中，通常針對一級土地整理主體或某特定二級主體，因此在實(shí)踐中，定向招拍掛是最切實(shí)可行的替代措施；補(bǔ)繳價(jià)款，主要是針對城市更新導(dǎo)致土地性質(zhì)、用途等指標(biāo)發(fā)生調(diào)整的情形。

3.投融資模式：財(cái)政資金/專項(xiàng)債/信貸資金/PPP等。地方政府利用財(cái)政資金和專項(xiàng)債投資。財(cái)政資金的用途，主要針對公益性較強(qiáng)的舊改、綜合整治項(xiàng)目；專項(xiàng)債的用途，具有嚴(yán)格限制，即“能夠利用專項(xiàng)債的城市更新項(xiàng)目須具備收益現(xiàn)金流平衡、不涉及土儲、不涉及地產(chǎn)開發(fā)的特點(diǎn)，主要是‘改’和‘留’項(xiàng)目”。城投/國企利用信貸資金投資。與傳統(tǒng)的保障房、棚改、舊改相比，城市更新具有更強(qiáng)的市場化屬性，參與城市更新符合城投企業(yè)轉(zhuǎn)型大趨勢，滿足不新增隱性債務(wù)要求，是城投平臺參與土地一二級開發(fā)的重要突破口。資金來源，主要以國開行和建行為主3觀點(diǎn)來源：華西證券固收研究團(tuán)隊(duì)“城投新論”專題分析。。市場化機(jī)構(gòu)投資參與PPP等項(xiàng)目投資。市場化機(jī)構(gòu)參與，是城市更新與棚改、舊改相比的最大亮點(diǎn)之一，可以通過一級項(xiàng)目招投標(biāo)直接參與，或者經(jīng)由城投/國企委托代建參與，或者通過PPP模式、“F+EPC”模式4F+EPC模式，是指融資-設(shè)計(jì)-采購-施工一體化，代表著工程承包商統(tǒng)籌全局的能力。參與。

（三）相關(guān)啟示

城投類政府平臺企業(yè)，是城市更新的重要主力。城市更新不僅為地方政府開發(fā)利用土地提供了新的模式，釋放了政府性基金財(cái)力的增長空間，而且城市更新項(xiàng)目兼具經(jīng)營屬性，從業(yè)務(wù)模式、供地模式和融資模式均順應(yīng)著城投市場化轉(zhuǎn)型趨勢，有利于城投企業(yè)化解債務(wù)，間接利好城投類平臺企業(yè)。

從業(yè)務(wù)模式來看，城市更新強(qiáng)調(diào)“拆、改、留”并舉，這就要求城投企業(yè)在微觀的項(xiàng)目層面做到資金平衡，而不是盲目投資、再依賴政府注入其他資金來平衡；從供地模式來看，城市更新不必對土地進(jìn)行收儲，可以由原始受益人將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓于實(shí)施主體，以此簡化了城投公司參與土地一二級開發(fā)的流程，有助于提高城投公司在土地業(yè)務(wù)中的收益分成；從融資模式來看，城市更新經(jīng)營性部分更易于融資，相較于棚改和舊改項(xiàng)目，融資渠道及方式更加廣泛，有利于當(dāng)前嚴(yán)監(jiān)管環(huán)境下拓展城投類政府平臺企業(yè)的資金獲取渠道。

三、成都市城市更新的市場機(jī)遇——基于金融服務(wù)視角

（一）成都市城市更新的政策體系概況

近年來，成都市已初步構(gòu)建起“有政策、有標(biāo)準(zhǔn)、有原則”的城市更新政策體系。指導(dǎo)政策方面，堅(jiān)持以建設(shè)全面踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)建“1+N”城市更新政策框架5“1+N”城市更新政策框架，是指以《成都市城市有機(jī)更新實(shí)施辦法》為綱領(lǐng)，出臺了《成都市中心城區(qū)城市有機(jī)更新保留建筑不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)施意見》《成都市城市有機(jī)更新資金管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“中優(yōu)”區(qū)域城市有機(jī)更新用地支持措施》等政策措施。，從規(guī)劃、土地、建設(shè)、不動(dòng)產(chǎn)登記及財(cái)稅等方面，形成對城市更新的政策支撐體系；執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面，初步構(gòu)建了城市更新專項(xiàng)規(guī)劃、城市更新設(shè)計(jì)、城市更新實(shí)施方案為主導(dǎo)的更新技術(shù)體系，指導(dǎo)城市更新科學(xué)規(guī)范實(shí)施；實(shí)施原則方面，從政策導(dǎo)向及實(shí)施效果來看，堅(jiān)決摒棄大拆大建，以“留、改、建”方式來推動(dòng)城市更新，是開展工作的基本原則，研究制定保留建筑不動(dòng)產(chǎn)登記、容積率區(qū)域平衡、更新用地政策等支持政策，精準(zhǔn)打通城市更新的政策堵點(diǎn)。

（二）城市更新的“四大”市場機(jī)遇-金融視角

《成都市“中優(yōu)”區(qū)域城市有機(jī)更新總體規(guī)劃》中明確提出，要將城市更新融入城市整體發(fā)展戰(zhàn)略中，優(yōu)先推動(dòng)TEIC（TOD交通驅(qū)動(dòng)、EOD生態(tài)驅(qū)動(dòng)、IOD產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)、COD文化驅(qū)動(dòng)）四類重點(diǎn)地區(qū)更新，使之成為城市整體更新的核心帶動(dòng)力量，重塑城市空間格局。結(jié)合總行“揚(yáng)長、補(bǔ)短、固本、強(qiáng)基”戰(zhàn)略布局，我們認(rèn)為，TEIC四大重點(diǎn)區(qū)域是我行積極搶抓城市更新機(jī)遇的四大市場。

一是聚焦交通驅(qū)動(dòng)，揚(yáng)長揚(yáng)優(yōu)。軌道交通是城市發(fā)展的重要內(nèi)容，TOD建設(shè)作為現(xiàn)代軌道交通呈現(xiàn)形態(tài)，也是交通驅(qū)動(dòng)在城市更新領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。交通領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目拓展將會釋放巨大的金融需求，我行要發(fā)揮在軌道交通領(lǐng)域的傳統(tǒng)優(yōu)勢，提升金融服務(wù)城市更新質(zhì)效。

二是聚焦生態(tài)驅(qū)動(dòng)，補(bǔ)短協(xié)同。生態(tài)驅(qū)動(dòng)即是以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開發(fā)模式，是我國推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要實(shí)現(xiàn)方式。成都市打造踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)就是生態(tài)驅(qū)動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展模式，在成都都市圈推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的大背景下，生態(tài)驅(qū)動(dòng)與城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展需實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。我行要圍繞生態(tài)驅(qū)動(dòng)，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)方面的金融服務(wù)需求，切實(shí)推進(jìn)城市更新的生態(tài)發(fā)展。

三是聚焦產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)，固本創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)要求主動(dòng)疏解城區(qū)非核心功能，通過更新與創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)更新片區(qū)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的全面提升和老城復(fù)興。因此，要強(qiáng)化創(chuàng)新推動(dòng)，以產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈為依托，抓住成都市產(chǎn)業(yè)建圈強(qiáng)鏈行動(dòng)契機(jī)，立足重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈找準(zhǔn)金融服務(wù)著力點(diǎn)，穩(wěn)步增強(qiáng)對成都現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的金融供給能力。

四是聚焦文化驅(qū)動(dòng)，強(qiáng)基聯(lián)動(dòng)。成都?xì)v史悠久，文化底蘊(yùn)豐厚，無論是古蜀文明還是國際消費(fèi)中心城市，都體現(xiàn)出成都多元的文化底色。延續(xù)文化脈絡(luò)，保留市井生活與煙火氣也是城市更新的重要內(nèi)容。在保護(hù)傳承的更新模式和復(fù)興天府文化的更新策略下，聚焦文旅消費(fèi)場景建設(shè)，激發(fā)市場消費(fèi)活力，有助于成都分行依托小場景、構(gòu)建大生態(tài)，強(qiáng)化GBC聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)批量化獲客和場景化營銷。

四、下階段的工作思路

（一）找準(zhǔn)“五大”著力點(diǎn)

從金融服務(wù)的視角來看，要服務(wù)好城市更新，就要以新業(yè)態(tài)的培育為切入點(diǎn)，依托差異化金融產(chǎn)品體系服務(wù)好新客群、新市場，從而賦能金融服務(wù)新生態(tài)。具體來看，要從抓智庫、強(qiáng)攻堅(jiān)、盯項(xiàng)目、重引資和建場景五個(gè)方面著手。

一是搶抓智庫規(guī)劃源頭，金融服務(wù)前置布局。通過調(diào)研走訪我們了解到，政府規(guī)劃文件的詳細(xì)制定者并不是政府本身，往往是由與政府合作的三方智庫機(jī)構(gòu)完成。具體到城市更新領(lǐng)域，一批與政府合作緊密的規(guī)劃設(shè)計(jì)、產(chǎn)城融合公司，深度參與政府城市更新規(guī)劃的制定。該類公司（統(tǒng)稱為智庫）從專業(yè)的角度為政府的規(guī)劃設(shè)計(jì)提供智力輸出，并參與政府報(bào)告材料的撰寫，履行政府智囊的職能。智庫掌握了大量的一手政府信息資源，是下階段我行重點(diǎn)的政府信息來源。分行要加強(qiáng)與智庫的合作，將金融服務(wù)提前嵌入到政府規(guī)劃中，真正做到金融服務(wù)的前置布局。

二是找準(zhǔn)政府職能分工，做好機(jī)構(gòu)攻堅(jiān)。為保障城市更新工作的扎實(shí)推進(jìn)，成都市各級政府部門進(jìn)行了明確的分工。市級層面：住建局負(fù)責(zé)制定城市更新的管理制度。市城市規(guī)劃和自然資源管理局下設(shè)城市更新處負(fù)責(zé)整體規(guī)劃。區(qū)縣層面：各區(qū)縣設(shè)立公園城市建設(shè)與城市更新局，負(fù)責(zé)區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃方案的制定。街道辦負(fù)責(zé)具體轄區(qū)內(nèi)項(xiàng)目落地等相關(guān)工作。因此，要建立起“分行-支行-網(wǎng)點(diǎn)”分層營銷、多級聯(lián)動(dòng)的溝通機(jī)制，及時(shí)獲取政府項(xiàng)目清單，提升金融服務(wù)的實(shí)效性。

三是聚焦平臺公司，服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施。平臺公司深耕地方區(qū)域，是承擔(dān)公益性職能的重要國有企業(yè)，符合城市更新未來經(jīng)營模式下的長期運(yùn)營管理要求。此外，平臺公司開展城市更新業(yè)務(wù)具備非常明顯的先天優(yōu)勢。無論是市政基礎(chǔ)設(shè)施的委托代建業(yè)務(wù)，還是土地整理業(yè)務(wù)，平臺公司都主動(dòng)或者被動(dòng)地成為了城市更新業(yè)務(wù)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈。因此，要抓住與平臺公司的合作契機(jī)，在項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營過程中，提升金融服務(wù)的精度和廣度。

四是關(guān)注社會資本，聚焦優(yōu)質(zhì)房企。雖然現(xiàn)階段的城市更新項(xiàng)目多以政府為主導(dǎo)，然而社會資本的引入也是城市更新重要的資金來源。成都分行一方面要結(jié)合優(yōu)質(zhì)房企在開發(fā)和運(yùn)營方面的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，抓住房地產(chǎn)市場由增量向存量轉(zhuǎn)化的契機(jī)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，加大對優(yōu)質(zhì)房企城市更新運(yùn)營項(xiàng)目的支持力度；另一方面要加強(qiáng)對城市更新基金和債券的承接和承銷，通過對社會資本參與的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目運(yùn)營資金的閉環(huán)管理。

五是打造消費(fèi)小場景，構(gòu)建大生態(tài)。日前，成都市發(fā)布清單，提升打造的165條特色商業(yè)街區(qū)，是成都市推進(jìn)城市更新的又一重要舉措。要抓住特色街區(qū)業(yè)態(tài)升級的機(jī)遇，探索招引商戶和消費(fèi)客群的金融需求，創(chuàng)新消費(fèi)場景，構(gòu)建消費(fèi)服務(wù)生態(tài)，提升客戶的黏性，實(shí)現(xiàn)批量化獲客和場景化營銷。

（二）相關(guān)政策建議建議

城市更新是成都市貫穿“十四五”規(guī)劃的重要工作，是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的工程。成都分行要抓住城市更新的市場機(jī)遇，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，穩(wěn)步提升金融服務(wù)水平。

一是頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。以GBC工作思路為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化機(jī)制保障，加強(qiáng)營銷服務(wù)的聯(lián)動(dòng)。一方面，要打造橫向各專業(yè)協(xié)同配合、縱向各層級聯(lián)合發(fā)展的管理機(jī)制營銷團(tuán)隊(duì)；另一方面，將GBC工作思路貫穿在營銷的各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化鏈?zhǔn)綘I銷，提升拓客效能。

二是市場導(dǎo)向，找準(zhǔn)源頭。以市場為導(dǎo)向，找準(zhǔn)城市更新的各個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)，從政府投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、片區(qū)風(fēng)貌改善到招商引資企業(yè)入駐和業(yè)態(tài)整合商圈運(yùn)營等方面，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)源頭信息，對智庫、政府和企業(yè)進(jìn)行前瞻性營銷。

三是產(chǎn)品創(chuàng)新，打造場景。依托科技賦能，加強(qiáng)產(chǎn)品研發(fā)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，抓住片區(qū)改造業(yè)態(tài)升級后的文旅消費(fèi)需求潛能的釋放，打造消費(fèi)“小場景”構(gòu)建金融服務(wù)“大生態(tài)”。提升金融服務(wù)觸達(dá)能力，增強(qiáng)營銷獲客的主動(dòng)性和可得性。