吳 柳 芬

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 財(cái)政與公共管理學(xué)院，南寧 530003)

中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理具有鮮明的政府主導(dǎo)、自上而下推進(jìn)的特點(diǎn)。黨的十八大以來，在中央持續(xù)、切實(shí)地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，農(nóng)村人居環(huán)境整治作為中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的重要領(lǐng)域，也被提升到新的高度，進(jìn)入全國(guó)性的公共政策議程：2014年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》；2018年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案(2018—2020年)》；2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案(2021—2025年)》。根據(jù)當(dāng)前的政策要求來看，中國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理正在進(jìn)入一個(gè)新的治理階段與治理格局，治理內(nèi)容涵蓋了農(nóng)村生活垃圾、廁所糞污、生活污水、村容村貌提升以及治理長(zhǎng)效機(jī)制等重點(diǎn)領(lǐng)域的集中整治，逐步構(gòu)建起農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度體系，并進(jìn)入實(shí)踐階段。農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度體系歷經(jīng)了怎樣的發(fā)展過程？新構(gòu)建的制度體系是否能夠最大限度地發(fā)揮作用、最大程度地提升治理的效能？在具體實(shí)踐中還存在哪些局限？這些是本文要嘗試探討的問題，也是當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐面臨的核心問題。

一、研究回顧與分析視角

當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境治理的主要實(shí)踐、政策應(yīng)對(duì)與制度體系構(gòu)建歷程受到眾多學(xué)者的關(guān)注，已有研究中有專門針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)歷史軌跡的梳理。曾曉麗將自然生態(tài)性、地域空間性和人文氣息性等因素都視為農(nóng)村人居環(huán)境的必要內(nèi)容，把1949年至2018年以來農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)歷程梳理為早期的穩(wěn)定恢復(fù)期、之后的初步發(fā)展期、改革中緩步發(fā)展期、全面的快速發(fā)展期四個(gè)階段[1]。張會(huì)吉、薛桂霞從政策變遷的角度，利用政策文本量化分析的方法將農(nóng)村人居環(huán)境治理政策演變劃分為政策空白、政策初創(chuàng)、政策提升和政策深化四個(gè)階段并總結(jié)了每個(gè)階段的特征[2]。但更多的農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程研究則將農(nóng)村人居環(huán)境視為農(nóng)村生活環(huán)境的一部分，其治理行動(dòng)是內(nèi)嵌于中國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理歷程中的。譬如金書秦、韓冬梅分析了我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)40年(1973—2013年)的問題表征和制度構(gòu)建發(fā)展歷程，他們強(qiáng)調(diào)正是20世紀(jì)90年代以來的農(nóng)村生活環(huán)境污染問題引起了國(guó)家政策對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理的關(guān)注[3]；杜焱強(qiáng)總結(jié)了新中國(guó)成立后70年(1949—2019)來農(nóng)村環(huán)境治理經(jīng)歷了政策空白、制度初創(chuàng)、領(lǐng)域開拓、全面加速和總體深化五個(gè)階段歷程，而農(nóng)村人居環(huán)境的治理主要在領(lǐng)域開拓階段凸顯[4]；高新宇、吳爾基用間斷—均衡理論模型和政策文本分析方法將農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷總結(jié)為綠色發(fā)展萌芽、全能政治主義、歷史轉(zhuǎn)折、治理轉(zhuǎn)型到生態(tài)文明建設(shè)啟動(dòng)、發(fā)展六個(gè)階段，他們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境治理政策主要從治理轉(zhuǎn)型時(shí)期開始[5]。

總體上看，在已有的文獻(xiàn)研究中農(nóng)村人居環(huán)境治理在農(nóng)村環(huán)境治理變遷走向中出現(xiàn)的時(shí)間大體上是一致的。但具體而言，當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境治理的歷程研究相對(duì)來說深度是不夠的，主要表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村人居環(huán)境概念界定差異導(dǎo)致對(duì)治理歷程劃分存在差異；第二，農(nóng)村人居環(huán)境治理的分析僅僅體現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)境治理進(jìn)程中的階段性的分析，系統(tǒng)性分析不足；第三，農(nóng)村人居環(huán)境制度以及農(nóng)村環(huán)境治理歷程與變遷的研究多側(cè)重對(duì)制度體系歷史進(jìn)程演變的分析，忽視了其現(xiàn)實(shí)的制度建構(gòu)以及實(shí)踐的相關(guān)影響因素。

關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境概念以及治理歷程的劃分問題，我們需要對(duì)其進(jìn)行更明確的界定。學(xué)界目前對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境的通常定義一般是在吳良鏞定義的基礎(chǔ)上結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境特點(diǎn)以及自身學(xué)科視角做出界定，大致包括兩個(gè)層面的含義。第一種含義是廣義層面的解析。吳良鏞認(rèn)為人居環(huán)境包括城鎮(zhèn)人居環(huán)境和鄉(xiāng)村人居環(huán)境，并將其劃分為居住系統(tǒng)、支持系統(tǒng)、人類系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和自然系統(tǒng)五大系統(tǒng)[6]，農(nóng)村人居環(huán)境涵蓋了農(nóng)村人文環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、地理空間環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境和人工環(huán)境等[7][8]；第二種含義是狹義層面的農(nóng)村環(huán)境，即農(nóng)村環(huán)境涵蓋了農(nóng)村生產(chǎn)生活的整體環(huán)境，人居環(huán)境則特指與農(nóng)民生活相關(guān)的部分居住環(huán)境，其范圍包括以村民居住地為中心的自然環(huán)境和人為環(huán)境[9]。在政策語境中，農(nóng)村人居環(huán)境概念的意涵在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)二十字方針中的“村容整潔”上有所指向。另外，國(guó)家相關(guān)部委及地方政府圍繞農(nóng)村建設(shè)發(fā)展與環(huán)境治理推進(jìn)的一系列治理行動(dòng)都涉及農(nóng)民生活相關(guān)居住環(huán)境的治理。2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》進(jìn)一步明確了農(nóng)村人居環(huán)境所涵蓋的重點(diǎn)任務(wù)，即生活垃圾、廁所糞污、生活污水、村容村貌、村莊規(guī)劃管理和管護(hù)機(jī)制六個(gè)方面?？傮w上看，農(nóng)村人居環(huán)境是一個(gè)包含了生活在農(nóng)村集鎮(zhèn)以下農(nóng)村居民點(diǎn)中的人們利用自然、改造自然所創(chuàng)造的環(huán)境，是由物質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境三大要素所構(gòu)成的村落(社區(qū))生活環(huán)境系統(tǒng)。由此可見，農(nóng)村人居環(huán)境治理既是人居環(huán)境在農(nóng)村的延伸，也是農(nóng)村環(huán)境的重要組成部分，同時(shí)還是農(nóng)村公共治理的重要內(nèi)容，農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程是涉及多領(lǐng)域、多主體共同推進(jìn)的演進(jìn)與發(fā)展過程。

對(duì)于農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程研究缺乏系統(tǒng)性，且現(xiàn)實(shí)境況分析也不足，因此需要對(duì)其研究視角與分析框架進(jìn)行重新審視。已有研究大部分都是按照“基本歷程—預(yù)期走向”二維度或者“歷史演變—轉(zhuǎn)換邏輯—未來走向”三維度的分析框架[4]，基本上都沿用到了制度分析的視角和方法，例如公共政策變遷理論視角[2]、間斷—均衡理論和政策文本分析方法[5]等。這些視角與分析框架基本上可以客觀且全局性地把握農(nóng)村人居環(huán)境以及農(nóng)村環(huán)境治理的變遷思路，但它們的關(guān)注點(diǎn)側(cè)重于歷史情境，忽視了制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)境況的關(guān)系。制度的構(gòu)建很大程度上都是從歷史情境和現(xiàn)實(shí)境況中尋找根據(jù)，而歷史制度主義主張?jiān)谝欢ǖ臅r(shí)間序列和空間結(jié)構(gòu)中探尋制度的生成和變化的過程，這無疑為中國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程的研究提供了一種更為系統(tǒng)與深入的分析視角。

歷史制度主義是西方20世紀(jì)80年代新制度主義政治學(xué)復(fù)興過程中的主要流派之一，主張以制度為中心來考察歷史，探討時(shí)間過程和事件如何影響制度的變遷(起源和轉(zhuǎn)變)以及制度變遷本身對(duì)政治現(xiàn)象以及行動(dòng)者行為的影響。在追溯歷史制度主義的起源與演變過程中，可以看到其是在對(duì)舊制度主義、行為主義、集團(tuán)理論、結(jié)構(gòu)功能主義、理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義等重要流派觀點(diǎn)不斷批判和吸收的基礎(chǔ)上，逐漸形成了一種兼具歷史觀和結(jié)構(gòu)觀分析框架的研究范式[10]。其中，制度歷史主義的歷史觀分析視角強(qiáng)調(diào)的是長(zhǎng)時(shí)段的歷史分析，具體的觀點(diǎn)主要有：一方面強(qiáng)調(diào)過去對(duì)現(xiàn)在的重要影響，在政治領(lǐng)域即前一階段政策選擇對(duì)后一階段政策方案的影響，實(shí)質(zhì)上是將制度放在一個(gè)更大的歷史視界來展開分析，從事件變遷的共時(shí)性和歷時(shí)性中發(fā)掘因果關(guān)系；另一方面該視角注意到制度變遷的不同層次。其中，路徑依賴體現(xiàn)的是制度存續(xù)“正常時(shí)期”呈現(xiàn)的報(bào)酬遞增效應(yīng)和制度自我強(qiáng)化及正反饋過程，制度與環(huán)境以及制度內(nèi)部保持平衡。制度斷裂則是在舊制度因重大事件發(fā)生所形成的“關(guān)鍵性支節(jié)點(diǎn)”上產(chǎn)生新的制度，因打破了制度的平衡所體現(xiàn)出的制度變遷[11]。另外，制度創(chuàng)建的非同時(shí)性產(chǎn)生的“制度拼圖”和權(quán)威的層疊結(jié)構(gòu)形成的“交互并存”狀態(tài)亦會(huì)導(dǎo)致漸進(jìn)式制度變遷后果[12]。而結(jié)構(gòu)觀則繼承了舊制度主義強(qiáng)調(diào)正式制度重要作用的觀點(diǎn)并受到了結(jié)構(gòu)主義馬克思主義結(jié)構(gòu)因果觀的影響。該視角一方面強(qiáng)調(diào)制度的作用與能力，關(guān)注制度所帶來的制度選擇和制度后果的影響；另一方面將制度視為因變量，把制度看作是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)因果鏈中的環(huán)節(jié)。

從以上分析來看，歷史制度主義將制度或政治活動(dòng)視為隨時(shí)間展開的結(jié)構(gòu)化過程，除了關(guān)注長(zhǎng)時(shí)段、特定時(shí)間、關(guān)鍵支節(jié)點(diǎn)等時(shí)間現(xiàn)象，還強(qiáng)調(diào)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)關(guān)鍵行動(dòng)者行動(dòng)的影響，其優(yōu)勢(shì)在于它不僅將歷史內(nèi)化于其對(duì)因果機(jī)制的追求,對(duì)歷史從時(shí)間進(jìn)程層面進(jìn)行了詳細(xì)拆解，還嘗試將歷史置于彌合結(jié)構(gòu)與能動(dòng)性之間的張力之中。新中國(guó)成立以來，農(nóng)村人居環(huán)境治理經(jīng)歷了70余年的發(fā)展歷程，其相關(guān)制度的生成、演化離不開各種變量的相互作用，運(yùn)用歷史制度主義分析視角對(duì)其進(jìn)行分析，可以為其間政策的演進(jìn)脈絡(luò)以及具體實(shí)踐中的約制要素提供更全面、系統(tǒng)、深入和動(dòng)態(tài)的分析，進(jìn)而準(zhǔn)確把握新歷史階段下農(nóng)村人居環(huán)境治理的方向和路徑。

二、農(nóng)村人居環(huán)境治理的演進(jìn)脈絡(luò)與特征

如前所述，農(nóng)村人居環(huán)境分別是人居環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境治理以及農(nóng)村公共治理的重要組成部分，治理過程中涉及的職能管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)的政策安排在歷史制度主義范疇下都是重要的制度形式。在我國(guó)長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)與治理嚴(yán)重滯后，“臟、亂、差”在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)成為農(nóng)村人居環(huán)境的代名詞，而最近幾年來，農(nóng)村人居環(huán)境治理已經(jīng)進(jìn)入了集中化整治階段，“美麗鄉(xiāng)村”“生態(tài)宜居”已經(jīng)成為農(nóng)村人居環(huán)境的新標(biāo)簽。對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程演變脈絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)描述，是對(duì)這一轉(zhuǎn)變進(jìn)行分析的前提。結(jié)合國(guó)家環(huán)境保護(hù)歷程、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展階段以及農(nóng)村人居環(huán)境具體治理內(nèi)容的發(fā)展歷史，新中國(guó)成立以來農(nóng)村人居環(huán)境治理的演進(jìn)大致可以梳理為四個(gè)階段。

(一)發(fā)端：運(yùn)動(dòng)式治理(1952—1977年)

新中國(guó)成立初期，由于長(zhǎng)期戰(zhàn)亂、醫(yī)療資源匱乏、衛(wèi)生習(xí)慣差等原因，多種烈性傳染病仍不同程度地發(fā)生，國(guó)家為改變城鄉(xiāng)不衛(wèi)生狀況和傳染病嚴(yán)重流行的現(xiàn)實(shí)在全國(guó)持續(xù)開展群眾性的愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)開始于1952年，并持續(xù)至今，是一場(chǎng)由政府領(lǐng)導(dǎo)、多部門協(xié)作、全社會(huì)廣泛參與的群眾性衛(wèi)生活動(dòng)。其治理內(nèi)容先后涵蓋了除四害、講衛(wèi)生、整治環(huán)境的群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，“兩管、五改”行動(dòng)，“五講四美”等一系列工作內(nèi)容，涉及人居環(huán)境的內(nèi)容主要是垃圾清除、污水渠道清理、水改、廁改等。其中在農(nóng)村地區(qū)開展的“兩管五改”可以說是我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理的開端，也是“廁改水改”治理項(xiàng)目的起點(diǎn)。

1952年抗美援朝時(shí)期，中央防疫委員會(huì)(同年底改名為“中央愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)”)發(fā)布了《反細(xì)菌戰(zhàn)指示》，提出要“保持室內(nèi)外及廁所清潔”。1953年又提出要“改善飲水、合理處理糞便”，并通過愛國(guó)衛(wèi)生突擊運(yùn)動(dòng)將工作落到實(shí)處。1958年毛澤東起草了《中央關(guān)于在全國(guó)開展以除四害為中心的愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的通知》，在動(dòng)員消滅四害的同時(shí)，全國(guó)各地為消除蚊蠅等滋生環(huán)境也普遍進(jìn)行了清除垃圾糞便、修建和改良廁所等工作。隨著愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的深入開展，在農(nóng)村形成了“兩管五改”的管理項(xiàng)目。在“兩管五改”中，“兩管”指管水、管糞，“五改”是“兩管”的具體操作內(nèi)容，包括改良水井、改良廁所、改良畜廄、改良爐灶、改良環(huán)境。按照當(dāng)時(shí)“兩管五改”的要求，改良水井是為了飲用水達(dá)到衛(wèi)生要求，避免傳染病的發(fā)生；改良廁所、改良畜廄是為了管理好人畜糞便，通過糞便的無害化處理防止傳染病、寄生蟲病的傳播；改良爐灶是為了保持室內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生；改良環(huán)境則是其他4項(xiàng)改良項(xiàng)目綜合效果的呈現(xiàn)，體現(xiàn)在人居環(huán)境的清潔、整潔、綠化等方面。1973年5月14日《人民日?qǐng)?bào)》社論中提出“搞好以‘兩管五改’為中心的基本建設(shè)”；1974年國(guó)務(wù)院76號(hào)文指出要將農(nóng)村“兩管五改”工作長(zhǎng)期堅(jiān)持下去[13]。到目前為止，“兩管五改”的工作內(nèi)容和方法一直持續(xù)開展，對(duì)我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境“廁改水改”治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

農(nóng)村地區(qū)的“兩管五改”一開始雖然是源于愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)針對(duì)傳染病的防控，主要是以清除居住環(huán)境污穢，減少農(nóng)村居住環(huán)境因“臟”的問題而導(dǎo)致的健康隱患，在持續(xù)的治理過程中卻逐漸成為改善人居環(huán)境的重要內(nèi)容，但這一時(shí)期針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理制度的體系構(gòu)建幾乎是空白。從政策文本上看，農(nóng)村的衛(wèi)生清潔、“兩管五改”等治理項(xiàng)目均沒有專門的政策文件予以解釋與規(guī)范，主要通過中央政府的一些行政指令、通知等形式下達(dá)；從管理和實(shí)施上看，在以重工業(yè)進(jìn)行資本積累的情勢(shì)下，政府對(duì)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政支持極為有限，愛國(guó)衛(wèi)生委員會(huì)作為各級(jí)政府中一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，較少涉及財(cái)政投資主導(dǎo)的農(nóng)村人居環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整體的改造更多停留在表層的環(huán)境潔凈維護(hù)，并沒有形成常態(tài)化的機(jī)制和規(guī)范化的制度體系。

(二)起步：科層化治理(1978—2004年)

改革開放以來，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和行政分權(quán)以及財(cái)政包干制度改革背景下，農(nóng)村基層社會(huì)治理發(fā)生了巨大的變化。其中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)施為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了高效率的激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)民收入普遍提高，對(duì)人居條件和環(huán)境的需求普遍增加，農(nóng)村興起了“家家備料、村村動(dòng)土”的自建房熱潮。而行政分權(quán)和財(cái)政包干制度的實(shí)施則極大吸引和助推了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，也帶動(dòng)了村鎮(zhèn)水源、電力、通訊網(wǎng)絡(luò)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善了村鎮(zhèn)人居環(huán)境的面貌。但這兩種制度的改革只是部分地改變了經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，卻未從實(shí)質(zhì)上觸及鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的制度安排。政治制度領(lǐng)域“鄉(xiāng)政村治”的轉(zhuǎn)型、從“政社合一”到村民自治的轉(zhuǎn)變帶來的專業(yè)化和科層化、村莊社會(huì)分化與原子化引發(fā)的人居環(huán)境污染問題以及公共產(chǎn)品“公地悲劇”愈發(fā)嚴(yán)峻[14]。農(nóng)業(yè)高投入化肥農(nóng)藥帶來的面源污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三廢”污染的點(diǎn)源擴(kuò)散、城市生活垃圾流入以及村莊規(guī)劃無序、垃圾污水缺乏治理等問題導(dǎo)致“屋內(nèi)現(xiàn)代化，屋外臟亂差”“有新房無新村”等現(xiàn)象成為當(dāng)時(shí)大部分農(nóng)村人居環(huán)境的寫照。

針對(duì)這些問題，國(guó)家通過治理重心下移、設(shè)立“七站八所”及“條塊結(jié)合”的管理體制實(shí)施對(duì)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的科層化治理。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，涉及農(nóng)村人居環(huán)境污染問題的相關(guān)政策文件主要有：1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》以及1989年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法主要關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的污水、農(nóng)藥及化肥污染問題；1984年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》以及1986年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》明確提出“堅(jiān)決制止污染轉(zhuǎn)嫁”；2001年制定的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》明確提出“把控制農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染和改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)”。除了政策制定外，1998年原國(guó)家環(huán)?？偩殖闪⑥r(nóng)村處作為農(nóng)村環(huán)保專管部門，環(huán)保工作除了主要聚焦農(nóng)業(yè)污染防治外，還分散于農(nóng)村改水改廁、畜禽養(yǎng)殖污染防治和農(nóng)村能源生態(tài)建設(shè)等單個(gè)領(lǐng)域。在村莊規(guī)劃與管理領(lǐng)域，1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，對(duì)村莊、集鎮(zhèn)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和管理進(jìn)行了規(guī)范，并強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)綠化和村容鎮(zhèn)貌、環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)”的內(nèi)容，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)范與指導(dǎo)各地農(nóng)村人居環(huán)境治理的有序推進(jìn)。另外，在農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)方面，村莊與生活環(huán)境相關(guān)的道路、供電、供水、改水改廁以及農(nóng)村家庭沼氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分以農(nóng)村“村村通”系統(tǒng)工程為基礎(chǔ)展開，這些農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目還涉及電力部、農(nóng)業(yè)部、水利部等相關(guān)主管部門及其派出機(jī)構(gòu)。

在這一階段，政府治理重心下移，通過設(shè)立相關(guān)主管及其外派管理機(jī)構(gòu)，并出臺(tái)了一系列重要的法律法規(guī)，開啟了農(nóng)村人居環(huán)境的科層化治理進(jìn)程。在這套規(guī)范化的治理體制下，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)以及公共產(chǎn)品的供給呈現(xiàn)為單一的供給主體、自上而下的決策機(jī)制和高度集中的資金安排模式，而在行政分權(quán)和財(cái)政包干的政治體制中，中央政府雖然下放了事權(quán)，但卻沒有給予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)，反而使大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境。在權(quán)、責(zé)、利不匹配的狀態(tài)下，難免會(huì)促使遵照科層制規(guī)范與程序行使治理權(quán)力的村級(jí)組織采取選擇性治理策略，往往將不納入督辦與考核范圍的相對(duì)不重要的農(nóng)村人居環(huán)境治理事務(wù)置于治理末位。

(三)發(fā)展：項(xiàng)目化治理(2005—2013年)

面對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重以及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給科層化治理無法達(dá)到預(yù)期制度績(jī)效的后果，2000年中央政府在安徽率先進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，并于2005年相繼減免完畢為標(biāo)志，針對(duì)農(nóng)村的公共治理逐漸形成了“多予、少取、放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針以及“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的基本任務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化成為農(nóng)村社會(huì)治理的主要內(nèi)容。在這個(gè)階段，在幾乎所有的建設(shè)和公共治理中所涉及的各級(jí)財(cái)政資金開始通過“專項(xiàng)”和“項(xiàng)目”的轉(zhuǎn)移支付的方式向下分配，形成了一種新型的項(xiàng)目化治理模式，農(nóng)村人居環(huán)境治理在這一階段獲得了極快的發(fā)展。

從政策體系構(gòu)建情況看，每一個(gè)與農(nóng)村人居環(huán)境治理相關(guān)的主管部門與機(jī)構(gòu)都掌握著形成項(xiàng)目的專項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付支配權(quán)，這一時(shí)期的農(nóng)村環(huán)境治理專項(xiàng)政策最為集中。2005年，發(fā)改委、水利部等部門開啟了“農(nóng)村飲水安全工程”；2006年，中央投資25億元加大農(nóng)村沼氣建設(shè)和財(cái)政集約化畜禽養(yǎng)殖污染防治專項(xiàng)資金，農(nóng)業(yè)部開展鄉(xiāng)村清潔工程示范建設(shè)，環(huán)?？偩职l(fā)布與實(shí)施《國(guó)家農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》；2008年，第一次全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議召開，中央財(cái)政首次設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，安排5億元用于“以獎(jiǎng)促治”政策的實(shí)施；2009年，全國(guó)愛衛(wèi)會(huì)開展“農(nóng)村改水改廁項(xiàng)目”“全國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)”；環(huán)保部、財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合制定了《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題的實(shí)施方案》；2010年，環(huán)保部實(shí)施《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作指南(試行)》；2012年，黨的十八大明確提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，中央一號(hào)文件第一次提出要建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的奮斗目標(biāo)；2013年，農(nóng)業(yè)部正式啟動(dòng)“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)，財(cái)政部在浙江、貴州、安徽、福建、廣西、重慶、海南等省市啟動(dòng)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)試點(diǎn)，將“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)作為一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作的主攻方向，涵蓋農(nóng)村污水治理、生態(tài)保護(hù)建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)、農(nóng)村水利工程建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、農(nóng)房改造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、發(fā)展農(nóng)家樂專項(xiàng)等資金項(xiàng)目。

在以上農(nóng)村人居環(huán)境治理政策不斷完善的進(jìn)程中可以看到，在項(xiàng)目制度框架內(nèi)，基于國(guó)家政策要求和調(diào)動(dòng)地方資源的雙重目標(biāo)開展的專項(xiàng)化和項(xiàng)目化治理是一種非科層和非行政指令的競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)，有效避免了過去村莊社會(huì)事務(wù)行政化的結(jié)構(gòu)性困境。另外，項(xiàng)目化治理的目標(biāo)針對(duì)性和有效性更為聚焦，控制更嚴(yán)格，管理更規(guī)范，更容易實(shí)現(xiàn)績(jī)效合法性目標(biāo)，從而減少資金使用分散、交叉、重復(fù)和擠占挪用等現(xiàn)象。

(四)深化：復(fù)合型治理(2014年至今)

自黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局以來，2015年4月，中國(guó)首次以中共中央、國(guó)務(wù)院名義印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》。同年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《生態(tài)文明體制改革總體方案》；2015年1月1日起被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法實(shí)施。從這些文件可以看到，中國(guó)環(huán)境治理的頂層設(shè)計(jì)正逐步完善、制度建設(shè)不斷健全、執(zhí)法監(jiān)督力度空前，呈現(xiàn)出復(fù)合型環(huán)境治理的趨勢(shì)和特點(diǎn)，農(nóng)村人居環(huán)境治理作為復(fù)合型環(huán)境治理格局中的一個(gè)面向，呈現(xiàn)出政策體系不斷深化、制度地位不斷上升和治理力度持續(xù)加大的特征。

在政策體系發(fā)展中，農(nóng)村人居環(huán)境治理頻繁出現(xiàn)在各類政策文本之中。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，2015年中央一號(hào)文件明確提出農(nóng)業(yè)生態(tài)治理和全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治要求，2017年環(huán)保部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，2018年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，2020年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案(2021—2025年)》。這些有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境治理的專項(xiàng)政策比以往其他階段更為集中，治理主體、治理客體也更加明確。

可以說該階段國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委以及各級(jí)地方政府已經(jīng)形成了關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境綜合治理的共識(shí)，政策安排上突破了以往政策設(shè)計(jì)割裂及碎片化的局面，呈現(xiàn)為一個(gè)充分凸顯“復(fù)合型”內(nèi)涵的治理圖景。復(fù)合型環(huán)境治理實(shí)際上包含了兩個(gè)層面的內(nèi)涵，其一為 “復(fù)合型”的環(huán)境挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在環(huán)境問題空間上的普遍性、時(shí)間上的疊加性、環(huán)境訴求的多樣性以及國(guó)內(nèi)外環(huán)境壓力復(fù)合并存。其二為“復(fù)合型”的環(huán)境治理，指的是面向整體環(huán)境、依托整體環(huán)境、為了整體環(huán)境的綜合治理和社會(huì)變革時(shí)代的治理模式，是由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公眾等多元主體共同參與、相互合作形成的一種新型的現(xiàn)代環(huán)境治理理念和治理結(jié)構(gòu)，是一項(xiàng)需要通過制度建設(shè)、社會(huì)系統(tǒng)的變革以及社會(huì)建設(shè)推動(dòng)環(huán)境善治的系統(tǒng)工程[15][16]。

綜上可見，在新中國(guó)成立以來70多年的歷史進(jìn)程中，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理制度大致經(jīng)歷了四次模式的轉(zhuǎn)變，由發(fā)端于愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)時(shí)期的公共環(huán)境衛(wèi)生治理、起步于改革開放時(shí)期的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展于社會(huì)主義新農(nóng)村綜合環(huán)境整治以及深化于生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)合型農(nóng)村人居環(huán)境治理四個(gè)階段構(gòu)成，分別由衛(wèi)健、農(nóng)業(yè)、住建、環(huán)保、財(cái)政等多個(gè)主管部門與協(xié)作單位在專項(xiàng)化的管理體制下同時(shí)、分散式地主導(dǎo)與推進(jìn)，呈現(xiàn)出階段性卻不間斷的治理歷程特征。

根據(jù)歷史制度主義的觀點(diǎn)，制度變遷的過程可以分為三個(gè)層次，即 “正常時(shí)期”制度存續(xù)的路徑依賴、“關(guān)鍵性支節(jié)點(diǎn)”時(shí)期的制度斷裂與生成以及基于“制度拼圖”和權(quán)威的層疊結(jié)構(gòu)而發(fā)生的漸進(jìn)制度變遷?？v觀我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理演進(jìn)的歷程，其制度的變遷很大程度上符合這一發(fā)展邏輯。首先，在這段歷史中至少存在三個(gè)重大“關(guān)鍵性支節(jié)點(diǎn)”，即1949年新中國(guó)的成立、1978年十一屆三中全會(huì)的召開和2005年稅費(fèi)改革成功，這三個(gè)重大事件背后涉及我國(guó)政治制度確立、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型以及文化價(jià)值的轉(zhuǎn)變，這些社會(huì)轉(zhuǎn)型“關(guān)鍵性支節(jié)點(diǎn)”造成了我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度斷裂，呈現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)式治理—科層化治理—項(xiàng)目化治理—復(fù)合型治理的變遷路徑。其次，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理制度變遷中呈現(xiàn)出較明顯的路徑依賴，主要表現(xiàn)為制度繼承與制度強(qiáng)化。制度繼承主要表現(xiàn)為新中國(guó)成立后對(duì)群防群治運(yùn)動(dòng)式治理模式的繼承、改革開放后對(duì)單位制和總體體制的繼承和稅費(fèi)改革后對(duì)科層制的繼承；而制度強(qiáng)化則體現(xiàn)為農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度體系構(gòu)建，在以科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明建設(shè)、五位一體等環(huán)境保護(hù)理念發(fā)展過程中得到不斷完善與強(qiáng)化。最后，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程中的四個(gè)階段并非是界線分明的，每個(gè)階段主導(dǎo)的治理內(nèi)容都涉及不同的領(lǐng)域、主體與歷程，呈現(xiàn)出制度拼圖與權(quán)威層疊的“交互并存”漸進(jìn)性制度變遷特征。

三、農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度格局與實(shí)踐約制

當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境治理正被作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)大力推進(jìn)，從理論上看，現(xiàn)階段呈現(xiàn)出政策體系日益完善、治理重要性不斷上升和治理力度持續(xù)加大等特征的農(nóng)村人居環(huán)境治理制度體系是我國(guó)復(fù)合型環(huán)境治理新格局中的重要組成部分，理應(yīng)具備復(fù)合型治理制度的優(yōu)勢(shì)，然而在具體的項(xiàng)目實(shí)踐中，(1)本文基于2018—2021年廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案推進(jìn)情況開展的田野調(diào)查。農(nóng)村人居環(huán)境治理卻呈現(xiàn)一種“拼湊式”樣態(tài)，影響著其治理效能的發(fā)揮。

(一)農(nóng)村人居環(huán)境治理的地方制度設(shè)計(jì)

在我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程中，就當(dāng)前的農(nóng)村人居環(huán)境整治活動(dòng)而言，基于治理項(xiàng)目、治理主體可以引出四個(gè)維度的關(guān)系，中央—地方政府關(guān)系、地方黨委—政府關(guān)系、政—企/社關(guān)系、政府—鄉(xiāng)域關(guān)系。在農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中，地方層面的項(xiàng)目化治理進(jìn)路可詮釋為“復(fù)合治理”組織樣態(tài)。

在此組織機(jī)制中，第一維度為中央—地方政府關(guān)系，其特征主要是由中央政府提出“剛性時(shí)間約束”要求，以治理時(shí)間、治理績(jī)效的約束倒逼地方黨委、政府有效作為。例如《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案(2018—2020年)》的最后驗(yàn)收。第二維度為地方黨委—政府關(guān)系，即縣級(jí)黨委、政府推行“黨政統(tǒng)合”形式推動(dòng)任務(wù)實(shí)施，這是治理項(xiàng)目實(shí)踐運(yùn)作的組織軸心。具體的工作機(jī)制呈現(xiàn)為“中央部署、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”，即有關(guān)部門根據(jù)方案要求出臺(tái)配套支持政策；省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作負(fù)總責(zé)，明確牽頭責(zé)任部門、實(shí)施主體，做好監(jiān)督考核；市地級(jí)黨委和政府上下銜接；縣級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地、資金使用、推進(jìn)實(shí)施等工作，充分凸顯體制聯(lián)動(dòng)的治理效應(yīng)。以《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案(2018—2020年)》的制度安排為例，在治理主體上，共有12個(gè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)村人居環(huán)境整治的主管工作，這些主管部門在整治行動(dòng)中基本上是根據(jù)自身的職能權(quán)限，各司其職、各負(fù)其責(zé)，組織本系統(tǒng)、本行業(yè)開展項(xiàng)目建設(shè)。在具體的農(nóng)村人居環(huán)境治理內(nèi)容中，各部門基于自身職能與六大治理任務(wù)內(nèi)容的關(guān)聯(lián)程度形成牽頭部門—配合部門—責(zé)任部門的權(quán)責(zé)分工(見文末表)。第三維度為政—企/社關(guān)系，基于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)考慮，地方政府積極探索引進(jìn)企業(yè)或者社會(huì)組織參與構(gòu)建利益整合與兼容機(jī)制，借助社會(huì)主體之力開展治理活動(dòng)。第四維度為政府—鄉(xiāng)域關(guān)系，地方政府自上而下輸送政治權(quán)威，以“第一書記”駐村扶貧工作隊(duì)為組織載體，將縣級(jí)黨委、政府的治理旨趣嵌入鄉(xiāng)土場(chǎng)域，以提升村莊自治合力。

(二)農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐的“拼湊式”樣態(tài)

從當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程以及制度結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)的特征來看，復(fù)合型治理的組織方式在當(dāng)前的農(nóng)村人居環(huán)境治理進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，但放眼到具體的治理實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)復(fù)合型環(huán)境治理更大程度上是全國(guó)環(huán)境治理特征的集中呈現(xiàn)，是環(huán)境治理的理想追求。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村人居環(huán)境治理還是會(huì)受到傳統(tǒng)治理模式的影響與制約。通過實(shí)地調(diào)查筆者發(fā)現(xiàn)，這種復(fù)合型治理模式的開展并不像制度設(shè)計(jì)般理想，實(shí)踐效果呈現(xiàn)出一種“拼湊式”的治理樣態(tài)，即各項(xiàng)治理內(nèi)容都分別對(duì)標(biāo)不同的歸屬部門，政府根據(jù)每個(gè)領(lǐng)域涵蓋的治理內(nèi)容安排對(duì)應(yīng)職能的責(zé)任部門，農(nóng)村人居環(huán)境治理的整個(gè)領(lǐng)域/內(nèi)容由不同的治理主體組成, 這些治理主體各負(fù)責(zé)一個(gè)領(lǐng)域, 專門化治理機(jī)構(gòu)各司其職, 各項(xiàng)治理內(nèi)容在專項(xiàng)化的治理體制下同時(shí)性、分散式地推進(jìn)，共同拼湊成一種公共事務(wù)的管理體系與治理樣態(tài)。具體表現(xiàn)為治理內(nèi)容的“拼湊”和治理主體的“拼湊”。

1. 治理內(nèi)容的“拼湊”

從我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程演進(jìn)脈絡(luò)來看，農(nóng)村人居環(huán)境問題表現(xiàn)在農(nóng)村公共衛(wèi)生、村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施、污水污染、垃圾污染、養(yǎng)殖污染、城市轉(zhuǎn)移污染、生態(tài)環(huán)境破壞等多個(gè)方面，針對(duì)這些問題的治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，每項(xiàng)內(nèi)容的治理效果相互聯(lián)系并產(chǎn)生影響。在復(fù)合型治理模式中，這些治理內(nèi)容應(yīng)該通過制定有針對(duì)性、科學(xué)性的制度和實(shí)施方案進(jìn)行整體性推進(jìn)才能有效解決。現(xiàn)階段國(guó)家推進(jìn)的農(nóng)村人居環(huán)境整治方案的內(nèi)容涵蓋了生活垃圾、廁所糞污、生活污水、村容村貌、村莊規(guī)劃管理和管護(hù)機(jī)制六個(gè)方面，基本上覆蓋了與農(nóng)民切身利益相關(guān)、最迫切、最直接的人居環(huán)境問題。然而在實(shí)踐中可以看到，當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境的整治仍是以項(xiàng)目制的模式進(jìn)行，項(xiàng)目從國(guó)家部門經(jīng)由地方政府最后進(jìn)入村莊需要經(jīng)過多重的運(yùn)作機(jī)制，而項(xiàng)目最終能否落地則存在不確定性。因而，在具體的項(xiàng)目化治理過程中，治理內(nèi)容往往不是村莊或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府能夠決定的。在這樣的治理模式下，村莊人居環(huán)境治理的內(nèi)容很難實(shí)現(xiàn)復(fù)合型治理，更多的是呈現(xiàn)治理項(xiàng)目的“拼湊”樣態(tài)。

筆者在廣西農(nóng)村人居環(huán)境治理調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，以地方主管部門發(fā)包的治理項(xiàng)目為例，項(xiàng)目落實(shí)到村莊中需經(jīng)由“村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃上報(bào)縣—縣級(jí)主管部門、業(yè)務(wù)主管部門評(píng)審及縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組審批—入庫—縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組挑選實(shí)施”的項(xiàng)目入庫與遴選過程。在這套看似規(guī)范、程序正確的流程中，村級(jí)項(xiàng)目的入庫與否仍然會(huì)受到多種因素的影響，例如項(xiàng)目與資金量的匹配情況、項(xiàng)目申報(bào)村莊的條件(群眾配合度、財(cái)力、建設(shè)條件等)、項(xiàng)目的效益性等等。因此，一個(gè)村莊除非能夠獲得試點(diǎn)、示范創(chuàng)建村的項(xiàng)目資格，要么只能通過耗費(fèi)數(shù)年的項(xiàng)目“拼湊”才能實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境完整、系統(tǒng)的治理目標(biāo)。

2.治理主體的“拼湊”

農(nóng)村人居環(huán)境治理內(nèi)容的復(fù)雜性與系統(tǒng)性對(duì)治理主體有著較高的要求，近年來農(nóng)村人居環(huán)境治理相關(guān)政策的頂層設(shè)計(jì)都關(guān)注到了治理主體的問題，屢次強(qiáng)調(diào)多元力量合作。例如2018年出臺(tái)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》對(duì)于治理主體的要求為建立政府、村集體、村民等各方共謀、共建、共管、共評(píng)、共享機(jī)制，更具體的對(duì)農(nóng)民主體的要求為“村民主體、激發(fā)動(dòng)力”；政府主體為“落實(shí)責(zé)任、形成合力”；社會(huì)主體為“調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與”，這一要求同樣體現(xiàn)了復(fù)合型環(huán)境治理的理念。然而在實(shí)踐過程中，人居環(huán)境治理主體關(guān)系的發(fā)展仍然難逃“拼湊”樣態(tài)。

治理主體的“拼湊”樣態(tài)體現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一為項(xiàng)目中各主體的拼湊，其二為政府責(zé)任主體內(nèi)部的拼湊。同樣在當(dāng)前項(xiàng)目化的治理模式中，中央政府、地方政府、企業(yè)和村莊的關(guān)系建立在項(xiàng)目“發(fā)包—打包—抓包”機(jī)制和關(guān)系之上，治理項(xiàng)目通常由主導(dǎo)部門設(shè)計(jì)與管理，并劃撥了相應(yīng)的資金，這些資金通過申報(bào)審核程序落實(shí)到申報(bào)方，落實(shí)到申報(bào)方的項(xiàng)目，很多情況下由主管部門統(tǒng)一招標(biāo)相關(guān)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)與施工。在這一過程中，治理項(xiàng)目的主管部門、承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)以及最終具有項(xiàng)目使用權(quán)的村民之間幾乎沒有關(guān)聯(lián)，這些治理主體不過是被項(xiàng)目制的事本主義規(guī)則“拼湊”到一起。而在政府責(zé)任主體方面，當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境治理的責(zé)任主體涉及住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、財(cái)政等部門，根據(jù)復(fù)合型的組織機(jī)制中地方黨委—政府關(guān)系設(shè)計(jì)，可以試圖利用部門職能之間存在的交叉與重疊塑造體制聯(lián)動(dòng)的治理效應(yīng)，但實(shí)際上，他們之間的治理隔斷與空隙帶來的影響會(huì)更大。在廣西農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)方案的制度設(shè)計(jì)中，共有12個(gè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)村人居環(huán)境整治的主管工作，并在六大治理任務(wù)的基礎(chǔ)上形成“牽頭部門—配合部門—責(zé)任部門”交叉與重疊的權(quán)責(zé)分工機(jī)制，但在實(shí)際的項(xiàng)目管理過程中，各主管部門基本上按照職能分工的原則分解任務(wù)，每個(gè)部門各司其職、各管一事，不會(huì)過多地參與到其他主管部門的事務(wù)中。

綜上所述，當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境治理呈現(xiàn)的“拼湊”樣態(tài)不僅發(fā)生在治理的組織過程中，也體現(xiàn)在治理的成效中，它的局限是顯而易見的。其一，會(huì)帶來治理的無序與資源浪費(fèi)。農(nóng)村人居環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要在時(shí)間上保持連續(xù)性，將長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合，在實(shí)踐上保持連貫性，實(shí)現(xiàn)政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估、改進(jìn)的統(tǒng)一。 目前農(nóng)村人居環(huán)境的“拼湊式”治理，容易造成交叉、重疊治理項(xiàng)目部門之間的競(jìng)爭(zhēng)與沖突，帶來重復(fù)建設(shè)，進(jìn)而帶來治理無序與資源浪費(fèi)。其二，帶來治理隔離和間隙?！捌礈愂健钡闹卫斫Y(jié)構(gòu)產(chǎn)生了相互隔離的部門壁壘，使得治理的靈活性大為下降，增加了各個(gè)業(yè)務(wù)部門之間的交流成本和協(xié)調(diào)成本，拉長(zhǎng)項(xiàng)目的運(yùn)作時(shí)長(zhǎng)。這些問題很大程度上將影響到農(nóng)村人居環(huán)境治理制度效能的提升。

四、結(jié)論與討論

基于制度歷史主義視角，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理大致歷經(jīng)了發(fā)端期運(yùn)動(dòng)式治理、起步期科層化治理、發(fā)展期項(xiàng)目化治理以及深化期復(fù)合型治理的演進(jìn)歷程，整個(gè)制度變遷呈現(xiàn)出一定的制度裂變與生成、較強(qiáng)的路徑依賴以及“制度拼圖”與權(quán)威層疊的“交互并存”特征，并逐步進(jìn)入到治理政策體系日益完善、治理重要性不斷上升和治理力度持續(xù)加大的復(fù)合型環(huán)境治理新格局中。農(nóng)村人居環(huán)境治理目標(biāo)具有復(fù)雜性和艱巨性，需要基于復(fù)合型治理模式實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，筆者基于現(xiàn)階段農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度格局，分析了地方政府層面農(nóng)村人居環(huán)境治理制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐情況。從當(dāng)前地方政府層面農(nóng)村人居環(huán)境治理制度設(shè)計(jì)來看，農(nóng)村人居環(huán)境治理制度設(shè)計(jì)已經(jīng)帶有復(fù)合型環(huán)境治理階段的時(shí)代痕跡與特征，其所構(gòu)建的復(fù)合型制度體系呈現(xiàn)為治理內(nèi)容、治理主體以及治理機(jī)制的“復(fù)合”，很大程度上可以避免其他治理階段中對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理系統(tǒng)性和綜合性的忽視等問題。然而，其在實(shí)踐過程中卻呈現(xiàn)出一種“拼湊式”的治理樣態(tài)，并帶來治理的無序、資源浪費(fèi)、治理隔離和間隙的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而削弱了治理成效。

可以說，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理新構(gòu)建的制度體系未能夠最大限度地發(fā)揮作用，其具體實(shí)踐中出現(xiàn)的這種“拼湊式”樣態(tài)的約制并非無跡可尋。在我國(guó)人居環(huán)境治理制度變遷過程中，我們可以清晰地看到制度繼承這種路徑依賴對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理的影響。通常來說，制度變遷過程中發(fā)生的制度裂變與生成，打破了制度發(fā)展的連續(xù)性，而新制度的形成往往有多種可能，最常見的就是通過路徑依賴?yán)^承舊制度中的合理成分。但實(shí)際上，這種后一階段對(duì)前一階段制度安排的承繼關(guān)系并非能夠輕易做到“去其糟粕，取其精華”，其間充滿了各種由社會(huì)結(jié)構(gòu)、行為帶來的不確定性影響。這種制度變遷的原理與改革過程一樣。改革是在一定程度上守持體制存量的情況下，培育和發(fā)展原有體制之外的增量，再通過增量的積累而形成結(jié)構(gòu)性的變遷動(dòng)力，促發(fā)原有體制的應(yīng)激性反應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)型。在這個(gè)過程中秉持的是“保護(hù)存量、培育增量”的原則，所遵循的是一種 “雙軌制”的邏輯[17]。同理，農(nóng)村人居環(huán)境治理制度的裂變與生成同樣會(huì)面臨這樣的問題，不管在哪一個(gè)治理階段，新制度都不可能在很短的時(shí)間內(nèi)就能最大限度地發(fā)揮作用，而是會(huì)受到上一階段甚至更上一階段制度模式的影響。因此，當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐過程中所出現(xiàn)的“拼湊式”樣態(tài)現(xiàn)象很大程度上是受到來自項(xiàng)目制、科層制以及總體性制度等舊制度的約制與影響，對(duì)此，在當(dāng)前的農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中，應(yīng)該在制度設(shè)計(jì)與實(shí)施環(huán)節(jié)中充分意識(shí)到制度與社會(huì)結(jié)構(gòu)、行為之間的關(guān)系，盡可能地減少這些因素有可能帶來的約制與后果。