張 明

（中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院，北京 100081）

0 引 言

CBMs并無(wú)統(tǒng)一定義，其最初被用于軍事領(lǐng)域，指敵對(duì)國(guó)家單方或者相互采取軍事、政治等措施，以預(yù)防、消除因誤解導(dǎo)致的沖突升級(jí)。傳統(tǒng)CBMs大致可歸為涉及“能力（Capability）”和“意圖（Intention）”兩種類型[1]。歐安組織（Organization for Security and Co-operation in Europe，OSCE）將建立信任措施分為軍事領(lǐng)域的“建立信任與安全措施（Confidence- and Security-Building Measures，CSBMs）”，及非軍事領(lǐng)域（政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、文化）CBMs；也有人將“透明”措施從CBMs中單列出來(lái)，并稱為“透明及建立信任措施”（Transparency and Confidence-Building Measures，TCBMs）。本文所述CBMs指涵蓋軍事、非軍事領(lǐng)域的廣義CBMs?；诓煌I(lǐng)域和角度，CBMs被劃分為更具體的類別，但核心內(nèi)容基本一致。從軍控視角出發(fā)，瑞典前首相帕爾梅提出5類CBMs，分別為信息性措施、溝通性措施、接近性措施、通知性措施和限制性措施。美國(guó)史汀生中心的肯尼斯·艾倫提出6種CBMs，分別為宣誓性措施、溝通性措施、限制性措施、透明性措施和檢驗(yàn)性措施。兩種CBMs分類不同，但都旨在降低軍事沖突風(fēng)險(xiǎn)，核心內(nèi)容同樣適用于非軍事領(lǐng)域（如外空、網(wǎng)絡(luò)空間）[2]。實(shí)踐發(fā)展也證明，CBMs正從較狹義的軍事領(lǐng)域（如早期的核安全領(lǐng)域）拓展到新興安全領(lǐng)域（如外空、網(wǎng)絡(luò)）。具體到網(wǎng)絡(luò)空間，以CBMs消除或降低網(wǎng)絡(luò)沖突風(fēng)險(xiǎn)不僅可能，而且必要?？赡苄苑矫?，網(wǎng)絡(luò)空間主要威脅已經(jīng)從互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)建初的黑客攻擊等非國(guó)家行為，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家間的網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)端與沖突。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心副總裁、著名網(wǎng)絡(luò)問題專家劉易斯認(rèn)為，在21世紀(jì)國(guó)家已成為網(wǎng)絡(luò)空間最危險(xiǎn)行為體[3]。網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家爭(zhēng)端可能加劇網(wǎng)絡(luò)沖突烈度，但追求理性的國(guó)家行為體也成為網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定的有利因素。在網(wǎng)絡(luò)空間，國(guó)家關(guān)系仍然受制于現(xiàn)有的既定范式和長(zhǎng)期形成的習(xí)慣，互動(dòng)模式具有某種可調(diào)節(jié)性。這就意味，國(guó)家間的協(xié)調(diào)和磋商（包括CBMs）可為維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。必要性方面，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則缺位。作為“人造公地”，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則尚未建立，網(wǎng)絡(luò)空間的公地局限性顯而易見。為謀取網(wǎng)絡(luò)空間的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，各國(guó)極力提升本國(guó)網(wǎng)絡(luò)能力、完善機(jī)制體制，但忽視國(guó)際協(xié)調(diào)和磋商。目前，國(guó)際社會(huì)還沒有達(dá)成國(guó)家間網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)端管控的任何協(xié)議，與之相反，各國(guó)政府都積極出臺(tái)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略、法規(guī)。2021年5月12日，拜登政府簽署新的網(wǎng)絡(luò)安全行政令，通過推行政府軟件網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)、加密驗(yàn)證等措施，提升政府網(wǎng)絡(luò)安全主導(dǎo)權(quán)。最終，各國(guó)的理性行為將導(dǎo)致集體非理性。網(wǎng)絡(luò)空間安全困境加劇，網(wǎng)絡(luò)空間越加呈現(xiàn)碎片化，原本各方都受益的、統(tǒng)一和開放的互聯(lián)網(wǎng)走向封閉與割裂。為避免此惡果，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間CBMs建設(shè)，增信釋疑、共商共建，可成為避免網(wǎng)絡(luò)空間公地悲劇的有效舉措。

1 當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間CBMs實(shí)踐

新世紀(jì)以來(lái)，以聯(lián)合國(guó)大會(huì)第一委員會(huì)（裁軍與國(guó)際安全）、OSCE等為代表的國(guó)際組織，尋求從國(guó)際安全視角管控網(wǎng)絡(luò)空間日益升高的不確定性。目前，各方就構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范”達(dá)成了原則共識(shí)（體現(xiàn)在2015年UNGGE報(bào)告），但受阻于共識(shí)落實(shí)上的分歧，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs成為各方均可接受的探討領(lǐng)域之一。本文將從全球?qū)用?、地區(qū)層面、雙邊層面和國(guó)家層面，對(duì)2013年OSCE首推網(wǎng)絡(luò)空間CBMs以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs實(shí)踐成果進(jìn)行梳理并予以整體評(píng)估。

1.1 全球?qū)用婢W(wǎng)絡(luò)空間CBMs實(shí)踐

在CBMs、國(guó)際規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)能力等一系列網(wǎng)絡(luò)空間治理行動(dòng)中，聯(lián)合國(guó)都發(fā)揮著關(guān)鍵協(xié)調(diào)作用。UNGGE（2004年設(shè)立，三年一屆）和OEWG（成立于2018年）兩個(gè)工作組的機(jī)制建設(shè)、會(huì)議磋商等本身就是網(wǎng)絡(luò)空間CBMs的重要組成部分。UNGGE與OEWG既有分工，又相互配合。UNGGE聚焦裁軍與國(guó)際安全而非技術(shù)議題，不探討間諜、互聯(lián)網(wǎng)治理、數(shù)字隱私、反恐、打擊犯罪等問題。2015年，UNGGE成員國(guó)就網(wǎng)絡(luò)安全問題達(dá)成3點(diǎn)共識(shí)：現(xiàn)有國(guó)際法原則上適用于網(wǎng)絡(luò)空間；出臺(tái)11項(xiàng)非約束性網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范；制定和實(shí)施減少網(wǎng)絡(luò)沖突風(fēng)險(xiǎn)的CBMs。OEWG任務(wù)涵蓋國(guó)際法、規(guī)則、定期機(jī)構(gòu)對(duì)話、CBMs及能力建設(shè)等。2021年3月10日，OEWG發(fā)布《最終實(shí)質(zhì)性報(bào)告》（聯(lián)合國(guó)大會(huì)“會(huì)議室文件”）稱，193個(gè)國(guó)家就網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為準(zhǔn)則達(dá)成共識(shí)[4]。報(bào)告第41～47條專門論述了網(wǎng)絡(luò)空間CBMs，指出透明、合作、穩(wěn)定等措施有助于防止沖突、避免誤判并降低緊張程度。截至目前，聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)空間CBMs取得如下共識(shí)：建立政策和技術(shù)層面的聯(lián)系點(diǎn)及聯(lián)絡(luò)目錄；提升數(shù)據(jù)保護(hù)、信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的國(guó)家觀念；強(qiáng)化信息通信技術(shù)（Information and Communication Technologies，ICTs） 安 全 事故應(yīng)對(duì)合作機(jī)制；建立國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全事故響應(yīng)隊(duì)伍并拓展信息溝通；促進(jìn)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義國(guó)際合作。

1.2 地區(qū)層面網(wǎng)絡(luò)空間CBMs實(shí)踐

地區(qū)層面網(wǎng)絡(luò)空間CBMs建設(shè)多依托現(xiàn)有CBMs成果向網(wǎng)絡(luò)空間拓展，卓有成效且各具特色。OSCE、東盟地區(qū)論壇（ASEAN Regional Forum，ARF）和美洲國(guó)家組織（Organization of American States，OAS）走在了網(wǎng)絡(luò)空間 CBMs建設(shè)前列，其機(jī)制和成果簡(jiǎn)介如下。

OSCE網(wǎng)絡(luò)空間CBMs成果具有開創(chuàng)性。2013年12月3日，OSCE常設(shè)委員會(huì)推出了網(wǎng)絡(luò)空間CBMs框架11條指導(dǎo)原則[5]；2016年3月10日，OSCE增加了第11～16條措施。主要內(nèi)容為共享網(wǎng)絡(luò)政策與做法、減少ICTs領(lǐng)域沖突、建立溝通機(jī)制、制定術(shù)語(yǔ)、促進(jìn)公私合作及地區(qū)合作等?？傮w上看，OSCE成員國(guó)之間共享網(wǎng)絡(luò)安全信息的政治意愿較為突出，也就更早形成相關(guān)共識(shí)。

ARF網(wǎng)絡(luò)空間CBMs突出實(shí)踐性。ARF著力推進(jìn)以CBMs為核心的ICTs安全合作，先后出臺(tái)“工作計(jì)劃”并設(shè)立“研究組”。2012年7月12日，第19屆ARF外長(zhǎng)會(huì)議發(fā)表“關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全合作的聲明”，要求“制定一個(gè)聚焦CBMs務(wù)實(shí)合作的ICTs使用安全工作計(jì)劃”。2015年8月6日，ARF出臺(tái)“關(guān)于ICTs及其使用安全的工作計(jì)劃”（簡(jiǎn)稱“工作計(jì)劃”），籌備成立開放性的“降低ICT使用風(fēng)險(xiǎn)CBMs研究組”（簡(jiǎn)稱“研究組”），研究組聚焦防范ICTs設(shè)施被犯罪分子和恐怖分子利用（2017年8月7日，研究組在馬尼拉成立）。2018年4月25—26日，ARF關(guān)于ICTs安全的第一次會(huì)間會(huì)召開，通過了研究組“關(guān)于降低ICT使用風(fēng)險(xiǎn) CBMs的參考條款（Terms of Reference，TOR）”，提出了5項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)空間CBMs建議：建立關(guān)于ICTs及其使用安全的ARF聯(lián)系點(diǎn)目錄（馬來(lái)西亞、澳大利亞負(fù)責(zé)）；關(guān)于國(guó)家法律、政策、最佳實(shí)踐、戰(zhàn)略、規(guī)定的信息共享（日本、菲律賓負(fù)責(zé)）；關(guān)鍵設(shè)施保護(hù)和協(xié)商機(jī)制（歐盟、新加坡負(fù)責(zé)）；關(guān)于ICTs安全事故應(yīng)急響應(yīng)的意識(shí)提升和信息共享（中國(guó)負(fù)責(zé)）；國(guó)家層面ICTs及其使用安全建設(shè)原則的研討會(huì)（新加坡負(fù)責(zé)）。2020年9月12日，第27屆ARF部長(zhǎng)會(huì)議在越南河內(nèi)召開，出臺(tái)《ARF關(guān)于國(guó)際安全背景下ICTs及其使用安全的合作宣言》，確認(rèn)通過ARF會(huì)間會(huì)、研究組提升ICTs安全合作。

OAS網(wǎng)絡(luò)空間CBMs被歸入傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。2018年2月28日—3月1日，OAS下設(shè)的自治性組織美洲反恐委員會(huì)（Comité Interamericano Contra el Terrorismo，CICTE）設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)空間合作與CBMs工作組并召開第一次會(huì)議。2018年5月，CICTE舉行第18次常規(guī)會(huì)議，通過《促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間合作與信任的地區(qū)建立信任措施（CBMs）》決議[6]，主要成果：將網(wǎng)絡(luò)空間CBMs納入“信任與安全建設(shè)措施鞏固清單”；將網(wǎng)絡(luò)空間合作與CBMs工作組作為探討網(wǎng)絡(luò)空間CBMs的常設(shè)機(jī)制；CICTE秘書處借助現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)安全項(xiàng)目發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)空間合作與CBMs工作組技術(shù)秘書處職能。

1.3 雙邊層面網(wǎng)絡(luò)空間CBMs實(shí)踐

當(dāng)前，許多國(guó)家簽訂了雙邊網(wǎng)絡(luò)安全合作協(xié)議，如法國(guó)與愛沙尼亞、以色列與希臘、俄羅斯與西班牙、新加坡與美國(guó)等[7]。如前文所述，CBMs主要適用于對(duì)手國(guó)之間，作為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，美國(guó)與中俄間的雙邊網(wǎng)絡(luò)空間CBMs建設(shè)尤為重要。2013年7月，美俄就ICTs安全合作達(dá)成3條CBMs共識(shí)[8]：建立雙方計(jì)算機(jī)應(yīng)急響應(yīng)小組（Computer Emergency Response Team，CERT）之間的網(wǎng)絡(luò)威脅信息共享；通過成立于1987年的“核風(fēng)險(xiǎn)縮減中心（Nuclear Risk Reduction Center，NRRC）”，在美國(guó)務(wù)院與俄國(guó)防部之間的“安全信息交換系統(tǒng)”中增加網(wǎng)絡(luò)安全事項(xiàng)溝通，并另設(shè)一條專用于網(wǎng)絡(luò)安全溝通的語(yǔ)音電話；通過現(xiàn)有的“直接安全通信系統(tǒng)（熱線）”，美白宮網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)員與俄安全委員會(huì)副秘書就ICTs安全事件進(jìn)行溝通。但迄今為止，美俄間“網(wǎng)絡(luò)熱線”僅在2016年10月使用過一次，當(dāng)時(shí)美主動(dòng)就“美大選遭網(wǎng)絡(luò)干涉”問題聯(lián)系俄方，但雙方溝通以俄回復(fù)“我們需要更多信息”草草收?qǐng)鯷9]。正如OSCE報(bào)告所講，“一旦信任丟失、恐懼或仇恨生根，曾經(jīng)達(dá)成的措施或項(xiàng)目都將于事無(wú)補(bǔ)”[10]。2015年至今，中美之間網(wǎng)絡(luò)安全合作也經(jīng)歷了高開低走，已建立的“打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪”“網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則”等磋商機(jī)制目前陷于停頓。2015年9月，中美兩國(guó)達(dá)成“互不進(jìn)行和支持網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密行動(dòng)”“建立打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪高級(jí)對(duì)話機(jī)制”等協(xié)議。2015年12月—2016年12月，中美執(zhí)法部門舉行了3次“中美打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項(xiàng)高級(jí)別聯(lián)合對(duì)話”（以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)絡(luò)犯罪對(duì)話”），雙方達(dá)成《中美打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項(xiàng)指導(dǎo)原則》《中美打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項(xiàng)熱線機(jī)制運(yùn)作方案》及其他加強(qiáng)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)等雙邊務(wù)實(shí)合作。2017年，中美網(wǎng)絡(luò)犯罪對(duì)話升級(jí)為中美執(zhí)法及網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話（2017年4月，中美首腦在海湖莊園首次會(huì)晤時(shí)達(dá)成的4個(gè)對(duì)話機(jī)制之一）；同年10月4日，升級(jí)后的首輪對(duì)話在美舉行，成為兩國(guó)推動(dòng)執(zhí)法和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域合作的重要平臺(tái)[11]。2016年5月，中美召開“網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則高級(jí)別專家組”首次會(huì)議，雙方討論了國(guó)家行為規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際法和CSMs。但此后，美借制定網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則責(zé)難、規(guī)制中國(guó)，甚至起訴中國(guó)公民，這違背了網(wǎng)絡(luò)空間CBMs的互惠特性，雙方自然無(wú)法長(zhǎng)期合作。

1.4 國(guó)家層面網(wǎng)絡(luò)空間CBMs實(shí)踐

美、俄、中、法等網(wǎng)絡(luò)大國(guó)都推出了網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略、倡議，這構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)空間透明措施的重要組成部分。2011年5月，美奧巴馬政府出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略》，提出美在網(wǎng)絡(luò)安全方面的理念、目標(biāo)、規(guī)則和建議。2011年9月，俄羅斯向第66屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則草案，這成為首個(gè)網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際行為準(zhǔn)則倡議。2017年3月1日，中國(guó)政府發(fā)布首份《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》，倡導(dǎo)和平發(fā)展、合作共贏，以構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體為目標(biāo)，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際交流合作。2018年，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍推出《網(wǎng)絡(luò)空間信任與安全巴黎倡議》，提出增進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間信任、安全和穩(wěn)定的非約束性國(guó)際網(wǎng)絡(luò)規(guī)則系列倡議。隨著各國(guó)陸續(xù)出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略，國(guó)家間的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略溝通也隨之推進(jìn)。例如，國(guó)家間網(wǎng)絡(luò)政策文件交換與分享的文件庫(kù)建設(shè)雖仍顯滯后，但成為網(wǎng)絡(luò)空間CBMs倡議的首要舉措。實(shí)踐中，國(guó)際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union，ITU）網(wǎng)站設(shè)置了成員國(guó)“國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略文件庫(kù)”，但文件種類仍需及時(shí)更新、完善，如中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略項(xiàng)下只有一份2006年版的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》[12]。

2 網(wǎng)絡(luò)空間CBMs態(tài)勢(shì)

目前，基于傳統(tǒng)盟友和伙伴關(guān)系的區(qū)域性或雙邊網(wǎng)絡(luò)空間合作，發(fā)展勢(shì)頭明顯好過全球性網(wǎng)絡(luò)空間治理多邊磋商。網(wǎng)絡(luò)空間CBMs建設(shè)實(shí)踐的總體態(tài)勢(shì)：全球共識(shí)有限且落實(shí)困難；地區(qū)組織成果相對(duì)突出，但議題較為局限；雙邊合作起步不錯(cuò)，但后續(xù)發(fā)展令人失望；各國(guó)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略出臺(tái)積極，但國(guó)際文件共享效率不高?；诰W(wǎng)絡(luò)空間的沖突議題、互信水平、主要行為體和解決方案等要素[10]，本文將網(wǎng)絡(luò)空間CBMs發(fā)展特點(diǎn)歸納為如下幾點(diǎn)。

2.1 網(wǎng)絡(luò)空間CBMs磋商政府主導(dǎo)

隨著網(wǎng)絡(luò)安全問題日益嚴(yán)重，政府已成為網(wǎng)絡(luò)空間治理主要參與方，主導(dǎo)了網(wǎng)絡(luò)安全問題磋商。相較于技術(shù)社群、非政府組織、IT巨頭，政府成為網(wǎng)絡(luò)空間CBMs主導(dǎo)者具有必然性。由于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)用戶的國(guó)家屬性，超脫于各國(guó)政府管轄的全球網(wǎng)絡(luò)空間還只能是“幻景”，起碼在國(guó)家消失之前如此。當(dāng)前，國(guó)際政治爭(zhēng)端向網(wǎng)絡(luò)空間蔓延，網(wǎng)絡(luò)結(jié)盟、網(wǎng)絡(luò)軍備競(jìng)賽、網(wǎng)絡(luò)威懾、網(wǎng)絡(luò)沖突、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等混合了國(guó)際政治和網(wǎng)絡(luò)空間的概念相繼出現(xiàn)。傳統(tǒng)公地規(guī)則的制定、保障依賴于具備必要能力的主體，考慮到網(wǎng)絡(luò)空間的全球公地屬性，其規(guī)則建設(shè)也離不開政府這個(gè)強(qiáng)力主體?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展早期，網(wǎng)絡(luò)無(wú)政府主義（主張以倫理道德和自律治理網(wǎng)絡(luò)空間）、網(wǎng)絡(luò)自治（謀求網(wǎng)絡(luò)空間的獨(dú)立主權(quán)）等觀念盛行，但隨著網(wǎng)絡(luò)治理問題日趨復(fù)雜、國(guó)家主動(dòng)參與其中，網(wǎng)絡(luò)空間已難以被視為完全的“全球公域（Global Commons）”。美國(guó)著名國(guó)際關(guān)系學(xué)者約瑟夫·奈稱網(wǎng)絡(luò)空間為“不完全公地（Imperfect Commons）”，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)信息通信協(xié)議等具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，而網(wǎng)絡(luò)設(shè)施則歸屬于不同國(guó)家[13]。劉易斯將網(wǎng)絡(luò)空間界定為“偽公地”（Pseudo-commons），稱其更像一個(gè)多方擁有的共管之地[14]。與公海、太空等全球公地不同，網(wǎng)絡(luò)空間是被發(fā)明、而非被發(fā)現(xiàn)的公共空間。可以說，網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)具有全球公域特征的人造公地。

2.2 網(wǎng)絡(luò)空間CBMs建設(shè)多層次推進(jìn)

網(wǎng)絡(luò)空間CBMs關(guān)乎網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范制定和實(shí)施，是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的最現(xiàn)實(shí)任務(wù)之一。依據(jù)不同的安全層次，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs磋商分頭展開、多層次推進(jìn)，主要機(jī)制包括全球安全視角下的磋商（聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)）、地區(qū)安全視角下的磋商（地區(qū)安全組織主導(dǎo)）、雙邊安全框架下的國(guó)家間磋商以及業(yè)界安全視角下的磋商（企業(yè)/非政府組織主導(dǎo)）。就效果而言，聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的政府間磋商（UNGGE和OEWG）更具權(quán)威性，但其成果的原則性大于可操作性，2015年，UNGGE就網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家行為規(guī)范達(dá)成共識(shí)，但此后圍繞規(guī)則適用問題再次陷入僵局。由于網(wǎng)絡(luò)能力發(fā)展水平相近，地區(qū)組織內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)安全磋商更加實(shí)際、成果也最為突出。業(yè)界、學(xué)術(shù)界等非官方網(wǎng)絡(luò)安全磋商也異?；钴S，出臺(tái)了系列倡議，成為政府間協(xié)商的有益補(bǔ)充，但缺乏一定持續(xù)性。

2.3 網(wǎng)絡(luò)空間CBMs進(jìn)程多方面參與

政府（包括政府間國(guó)際組織）主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程，但非政府組織、產(chǎn)業(yè)界等也積極投入其中。自互聯(lián)網(wǎng)誕生之日起，多利益攸關(guān)方治理模式就被視為網(wǎng)絡(luò)空間治理的鮮明特點(diǎn)。西方尤其重視商業(yè)機(jī)構(gòu)、公民社會(huì)在CBMs構(gòu)建中的作用，認(rèn)為商業(yè)機(jī)構(gòu)之間的網(wǎng)絡(luò)攻擊數(shù)據(jù)共享，即使具有趨利性質(zhì)，但也有助于政府間數(shù)據(jù)和信息共享，如商業(yè)衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)商通過太空數(shù)據(jù)協(xié)會(huì)共享軌道定位數(shù)據(jù)[1]。據(jù)此，有學(xué)者主張將“自下而上的”“多利益攸關(guān)方為中心”模式[15]施用于網(wǎng)絡(luò)空間CBMs建設(shè)。除了主權(quán)國(guó)家，國(guó)際社會(huì)致力于網(wǎng)絡(luò)空間CBMs的行為體還包括：全球組織，如聯(lián)合國(guó)；地區(qū)性組織，如OSCE、ARF、OAS等；民間及私人機(jī)構(gòu)，如微軟公司、全球網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定委員會(huì)（The Global Commission on the Stability of Cyberspace，GCSC）等。2018年4月，以微軟為代表的34家IT公司簽署一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)協(xié)議（Cybersecurity Tech Accord），就保護(hù)客戶免受網(wǎng)絡(luò)惡意攻擊達(dá)成一致，承諾提高網(wǎng)絡(luò)空間的安全性、穩(wěn)定性和復(fù)原力；2019年4月，該協(xié)議簽字方推出“網(wǎng)絡(luò)空間CBMs建議”[7]。此外，全球網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定委員會(huì)聚焦于網(wǎng)絡(luò)規(guī)則和網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為；微軟公司主導(dǎo)的《數(shù)字日內(nèi)瓦公約》（Digital Geneva Convention）建議制定具有法律約束力的跨部門協(xié)議；2017年，西門子公司在慕尼黑安全會(huì)議（Munich Security Conference，MSC）上攜手政府和業(yè)界發(fā)起《信任憲章》（Charter of Trust）倡議，提議建設(shè)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)保障網(wǎng)絡(luò)安全。

3 網(wǎng)絡(luò)空間CBMs構(gòu)建設(shè)想

網(wǎng)絡(luò)空間CBMs理論和實(shí)踐表明，全球一致認(rèn)可的措施雖尚未形成，但相關(guān)原則已初露端倪。地區(qū)/次地區(qū)網(wǎng)絡(luò)工作交流、國(guó)家/地區(qū)層面網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制、架構(gòu)和能力建設(shè)為構(gòu)建成熟的網(wǎng)絡(luò)空間CBMs提供了借鑒?；诼?lián)合國(guó)、OSCE、ARF、OAS等國(guó)際組織的多邊措施及中、美、俄間的雙邊合作，本文嘗試提出構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間CBMs框架的基本設(shè)想。

3.1 網(wǎng)絡(luò)空間CBMs目標(biāo)定位

維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間CBMs的基本前提，這如同冷戰(zhàn)時(shí)期“不打核戰(zhàn)爭(zhēng)”共識(shí)。網(wǎng)絡(luò)空間CBMs旨在消除威脅網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定的誤判、誤解，降低突發(fā)網(wǎng)絡(luò)事故導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)沖突升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。也可以說，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)并不能完全解決網(wǎng)絡(luò)空間安全問題，人及其觀念最終影響了政府在網(wǎng)絡(luò)空間的政治、外交和軍事決策，而決策的核心是“理解”和“信任”[16]。為了預(yù)防、縮減、消除國(guó)家間網(wǎng)絡(luò)沖突，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs基于自愿而不具有法律強(qiáng)制力。但也不排除，CBMs逐步提升為國(guó)家行為規(guī)范，從具有政治約束力逐步上升為具有法律約束力。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)力不同的國(guó)家，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs可發(fā)揮不同作用。網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)通過CBMs可展現(xiàn)其和平、理性使用網(wǎng)絡(luò)實(shí)力的戰(zhàn)略意圖，避免戰(zhàn)略誤判；網(wǎng)絡(luò)弱國(guó)則可通過CBMs表明其控制網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力不足，避免被誤解為惡意行為者。從適用范圍看，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs旨在引導(dǎo)國(guó)家處理“武裝沖突”門檻之下的網(wǎng)絡(luò)敵對(duì)行為。總之，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs定位以應(yīng)對(duì)“硬安全”為主，維護(hù)“軟安全”為輔，即主要緩解網(wǎng)絡(luò)軍事沖突風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)影響網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定的致命威脅，兼顧管控網(wǎng)絡(luò)間諜行為、輿論戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等可能導(dǎo)致軍事沖突的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 網(wǎng)絡(luò)空間CBMs基本內(nèi)容

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs理論和實(shí)踐雖仍處初級(jí)階段，但各方關(guān)注點(diǎn)正逐步趨向統(tǒng)一。2013年6月，總部位于瑞士的ICT4Peace基金會(huì)舉行“建立信任措施及國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全研討會(huì)”，提出了4類維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的措施：透明、合規(guī)及核實(shí)措施；合作措施；協(xié)作及溝通措施；穩(wěn)定及限制措施[17]。4類措施沿襲了傳統(tǒng)CBMs分類模式，較為系統(tǒng)、全面，但借鑒多過創(chuàng)新。2014年3月，北約在瑞典舉辦“網(wǎng)絡(luò)空間CBMs高級(jí)研究研討會(huì)”，提出4類網(wǎng)絡(luò)空間CBMs：協(xié)作措施、危機(jī)管理措施、限制措施及多方參與措施[7]。2021年3月，OEWG提出了7條網(wǎng)絡(luò)空間CBMs建議。本文認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs可分為5類：透明措施、溝通措施、合作措施、限制措施及核實(shí)措施，這些措施的強(qiáng)制力依次由弱至強(qiáng)，但也可齊頭并進(jìn)施行。

3.2.1 透明措施

透明措施（Transparency Measures）被帕爾梅稱為“信息性措施（Information Measures）”，被肯尼斯·艾倫稱為“宣誓性措施（Declaratory Measures）”。此類措施為單向舉措，如政策宣誓、戰(zhàn)略發(fā)布，與互動(dòng)性的CBMs明顯不同。因此，有學(xué)者將透明措施與CBMs并列，合稱為“透明與建立信任措施（Transparency and Confidence-Building Measures，TCBMs）”。1966 年，美國(guó)軍控與裁軍署咨詢專家查爾斯·奧斯古德建議美蘇核大國(guó)在“單邊善意表達(dá)”基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)雙方良性互動(dòng)，這成為最早的CBMs透明措施倡議[10]。網(wǎng)絡(luò)空間透明措施包括維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定的“能力”和不謀求占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的“意圖”兩個(gè)方面。中國(guó)提出網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體理念，倡導(dǎo)在和平、主權(quán)、共治、普惠4項(xiàng)基本原則基礎(chǔ)上推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作[18]，這些都是具有積極意義的政策宣示。與之相反，“惡意”的透明措施只可能引發(fā)網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)抗和沖突。有兩類行為可歸入“惡意”之列：一是單邊或聯(lián)合盟友對(duì)他國(guó)進(jìn)行責(zé)難，如美國(guó)指責(zé)中國(guó)實(shí)施“惡意的網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)”[19]，這無(wú)疑引發(fā)中美間一輪又一輪網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)端；二是實(shí)施“網(wǎng)絡(luò)威懾”或“先發(fā)制人”戰(zhàn)略，加劇網(wǎng)絡(luò)空間軍事競(jìng)賽，如2020年3月11日，美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間日光浴委員會(huì)提出“分層網(wǎng)絡(luò)威懾”新戰(zhàn)略。

3.2.2 溝通措施

溝通措施（Communication Measures）旨在提升國(guó)家間的網(wǎng)絡(luò)安全信息共享水平。肯尼斯·艾倫認(rèn)為，傳統(tǒng)的溝通措施包括軍事交往、設(shè)置熱線、人員定期會(huì)晤、通報(bào)和沖突預(yù)防中心。路徑上，溝通措施從單邊為主的透明措施提升為雙邊或多邊的針對(duì)性溝通，為進(jìn)一步合作創(chuàng)造了條件，但未必產(chǎn)生協(xié)調(diào)或合作行動(dòng)。機(jī)制上，建立各國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全管理之間的聯(lián)系人目錄，協(xié)商制定標(biāo)準(zhǔn)化、可兼容的信息通報(bào)格式。形式上，溝通措施可分為日常溝通措施和危機(jī)溝通措施兩種情形。北約尤其重視網(wǎng)絡(luò)危機(jī)事件中的溝通措施，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各國(guó)CERT等機(jī)構(gòu)的功能性合作[15]。但CERT職能更偏技術(shù)而非政策，實(shí)踐表明其對(duì)消除國(guó)家間網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)端的作用有限。目前，主要網(wǎng)絡(luò)大國(guó)都設(shè)立了隸屬于外交部門的網(wǎng)絡(luò)事務(wù)協(xié)調(diào)員或網(wǎng)絡(luò)大使，建立各國(guó)網(wǎng)絡(luò)外交官間的交流機(jī)制或更為可行和必要。內(nèi)容上，網(wǎng)絡(luò)空間溝通措施包括威脅信息共享、網(wǎng)絡(luò)最佳實(shí)踐交流等。例如，ARF成員國(guó)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)恐怖主義和跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)犯罪的信息共享措施。

3.2.3 合作措施

網(wǎng)絡(luò)空間合作的基礎(chǔ)是相關(guān)方認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定是共同利益，網(wǎng)絡(luò)合作收益大于網(wǎng)絡(luò)沖突。合作措施（Cooperation Measures）應(yīng)該比溝通措施更進(jìn)一步，溝通措施是主動(dòng)的信息披露，合作措施則要包含某種義務(wù)，更像一種交易。網(wǎng)絡(luò)空間合作措施多來(lái)自志同道合國(guó)家（如北約成員國(guó)）或已建立了傳統(tǒng)對(duì)話渠道的國(guó)家（如中英、美俄）。其中，美歐網(wǎng)絡(luò)合作歷史最為悠久，機(jī)制也更加成熟。2010年，美歐建立“網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)犯罪工作組”；2011年，美歐進(jìn)行第一次聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)演習(xí)；2014年，美歐召開第一次高級(jí)別網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略對(duì)話，聚焦網(wǎng)絡(luò)空間的人權(quán)、規(guī)則、信任和能力建設(shè)、國(guó)際法適用等方面。2016年，北約與歐盟開始在技術(shù)協(xié)定基礎(chǔ)上進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)威脅信息交換，并將網(wǎng)絡(luò)攻擊納入可觸發(fā)北約共同防御條款的戰(zhàn)爭(zhēng)形式。

3.2.4 限制措施

限制措施（Restraint Measures）也被稱為穩(wěn)定措施，指對(duì)可能造成網(wǎng)絡(luò)空間災(zāi)難性后果的行為進(jìn)行限制的措施。雖然網(wǎng)絡(luò)攻擊難以匹敵核武器攻擊的毀滅性后果，但針對(duì)核設(shè)施控制系統(tǒng)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（如醫(yī)院、金融、供水、供電等控制系統(tǒng)）的網(wǎng)絡(luò)攻擊后果難以預(yù)料，可能導(dǎo)致人道主義災(zāi)難或軍事指揮系統(tǒng)誤判、失控。因此，各方就國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間達(dá)成一致之前，限制性的網(wǎng)絡(luò)空間CBMs可先行先試。就此，美西方學(xué)界提出了在沖突中設(shè)置“網(wǎng)絡(luò)庇護(hù)所（Cyber Haven）、在和平時(shí)期保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等諸多倡議。“網(wǎng)絡(luò)庇護(hù)所”倡議于2014年左右由美東西方研究所（East West Institute，EWI）前首席技術(shù)官卡爾·勞舍爾（Karl Rauscher）等提出，指通過添加特別標(biāo)志，保護(hù)特定機(jī)構(gòu)（如醫(yī)院）的網(wǎng)站、計(jì)算機(jī)、服務(wù)器、電子賬戶等網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和系統(tǒng)，避免其在國(guó)家網(wǎng)絡(luò)沖突中遭受打擊的措施，具體包括機(jī)構(gòu)建設(shè)、規(guī)則制定（如引入頂級(jí)域名）等。此倡議旨在仿照國(guó)際紅十字會(huì)做法，試圖將“國(guó)際人道法”引入網(wǎng)絡(luò)空間。限制措施可以是不對(duì)某類目標(biāo)實(shí)施網(wǎng)絡(luò)攻擊的國(guó)家單邊政策宣誓（可視為透明措施），也可以是雙邊或多邊的國(guó)家間協(xié)定。如德國(guó)專家建議，制定不對(duì)核設(shè)施指揮控制和通信系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)攻擊的行為準(zhǔn)則[20]。

3.2.5 核實(shí)措施

傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的核實(shí)措施（Verification Measures）借助于第三方，通過現(xiàn)場(chǎng)走訪、衛(wèi)星圖片、拍照等方式展開。網(wǎng)絡(luò)安全核查則困難得多，當(dāng)前還沒有類似于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（International Atomic Energy Agency，IAEA）的政府間國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全組織，具有國(guó)際公信力的核實(shí)主體缺失。技術(shù)層面上，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的軍民兩用性使得各方難以就核查范圍達(dá)成共識(shí)，網(wǎng)絡(luò)攻擊溯源技術(shù)難以解決代理人攻擊問題（除非攻擊者自己承認(rèn)）。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)安全核實(shí)也并非完全無(wú)法開展。目前，各國(guó)基本建立了半官方或官方性質(zhì)的CERT，該機(jī)構(gòu)間的網(wǎng)絡(luò)安全威脅信息共享已成國(guó)際合作常態(tài)。在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全核實(shí)機(jī)構(gòu)建立之前，強(qiáng)化國(guó)家CERT合作，甚至實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全核查，也并非不可。

3.3 實(shí)施路徑

根據(jù)ARF經(jīng)驗(yàn)，CBMs需要通過預(yù)防性外交機(jī)制及沖突解決機(jī)制實(shí)施。OSCE也認(rèn)為，CBMs要與早期預(yù)警機(jī)制、調(diào)解和談判、維和行動(dòng)等沖突預(yù)防措施配合使用[10]。同樣，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs可行性也是難題，行之有效的實(shí)施機(jī)制仍待突破?；诖?，歐盟將網(wǎng)絡(luò)外交視為維護(hù)歐盟安全、管控沖突升級(jí)的核心手段，與網(wǎng)絡(luò)防御、網(wǎng)絡(luò)威懾和網(wǎng)絡(luò)安全等量齊觀，網(wǎng)絡(luò)能力和CBMs則被視為網(wǎng)絡(luò)外交的兩大支柱[21]。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs實(shí)施路徑和模式探討集中于對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生管理、國(guó)際環(huán)境治理、國(guó)際民航飛行安全保護(hù)等模式的借鑒。例如，美國(guó)大西洋理事會(huì)的賈森·希利認(rèn)為，可以參照“國(guó)際環(huán)境法”制定網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則，他將網(wǎng)絡(luò)攻擊、垃圾郵件等比喻為“污染”，國(guó)家對(duì)境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)（類似于“自然資源”）擁有主權(quán)，也要承擔(dān)對(duì)源于其境內(nèi)的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)“污染”（如網(wǎng)絡(luò)攻擊等）的治理義務(wù)[15]。就有效推行網(wǎng)絡(luò)空間CBMs，本文提出如下建議。

首先，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs需遵循從理解到信任，從自愿到約束的路徑。網(wǎng)絡(luò)能力判定是基礎(chǔ)，然后才是網(wǎng)絡(luò)意圖溝通，最后達(dá)成強(qiáng)制性規(guī)范。就目前形勢(shì)而言，各方較難就網(wǎng)絡(luò)空間CBMs達(dá)成全面一致，需要尋求在某個(gè)領(lǐng)域突破，如關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義信息共享等。其次，啟動(dòng)非敏感議題磋商。在缺乏溝通渠道的情況下，CBMs通常始于一方在某個(gè)不存在爭(zhēng)議領(lǐng)域的主動(dòng)姿態(tài)，例如，1971年，第31屆世界乒乓球錦標(biāo)賽期間，美國(guó)乒乓球代表團(tuán)向中國(guó)代表團(tuán)表達(dá)訪華意愿，中方積極回應(yīng)，中美兩國(guó)關(guān)系由此破冰。具體到網(wǎng)絡(luò)空間，CBMs的啟動(dòng)通常來(lái)自打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等非敏感領(lǐng)域，而網(wǎng)絡(luò)空間的軍事交流則相對(duì)謹(jǐn)慎得多。再者，從雙邊協(xié)商向多邊拓展。雙邊措施必須對(duì)外界透明，避免產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)合伙侵害網(wǎng)絡(luò)弱國(guó)利益的情況。多邊磋商方面，應(yīng)該強(qiáng)化OSCE、ARF、OAS等地區(qū)安全組織的CBMs合作，向著更加制度化、操作化方向提升。最終，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs終結(jié)于具有約束力的“行為規(guī)范”措施。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)空間CBMs只是戰(zhàn)術(shù)層面磋商，網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范才是戰(zhàn)略性目標(biāo)。最后，完善組織機(jī)構(gòu)，保障措施落地。當(dāng)前，專門性、常設(shè)性的政府間網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還沒有建立起來(lái)，聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)安全磋商機(jī)制（UNGGE和OEWG）成員龐雜、授權(quán)有限，且背后大國(guó)角力，無(wú)法高效協(xié)調(diào)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)端。機(jī)制建設(shè)可從完善已有機(jī)制入手，如建立涵蓋范圍更廣、更新及時(shí)的“全球網(wǎng)絡(luò)文件庫(kù)”、聯(lián)系點(diǎn)目錄等。此外，官方與非官方同步，政治解決與法律探討配合。私營(yíng)企業(yè)和公民社會(huì)應(yīng)該成為政府間CBMs試驗(yàn)場(chǎng)。

4 結(jié) 語(yǔ)

CBMs本質(zhì)上無(wú)法根除沖突，只是治標(biāo)之舉。外界不要對(duì)CBMs期待過高，不切實(shí)際的高期望值不利于發(fā)揮CBMs建立信任的累積效果。網(wǎng)絡(luò)空間CBMs建設(shè)也不例外，網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)端不能僅從網(wǎng)絡(luò)空間尋求答案，需要整合更廣泛的沖突解決戰(zhàn)略。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間CBMs發(fā)展受制于兩大因素：主觀上，網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家“互疑”大于互信，合作的政治意愿不強(qiáng)烈；客觀上，網(wǎng)絡(luò)沖突的災(zāi)難性后果未出現(xiàn)，合作的共同受益不明顯。如果沒有任何互信，CBMs將是有名無(wú)實(shí)，如美俄2013年就建立起“網(wǎng)絡(luò)熱線”，但其并未阻止雙方網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)端升溫。因此，基于共同安全的CBMs對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間更顯珍貴和迫切，也是邁向網(wǎng)絡(luò)空間人類命運(yùn)共同體的起點(diǎn)。

總體來(lái)看，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間CBMs主要面臨3大挑戰(zhàn)。

一是大國(guó)博弈影響網(wǎng)絡(luò)空間CBMs廣度。大國(guó)博弈導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間正走向“陣營(yíng)”分野，當(dāng)前CBMs進(jìn)展仍局限于友好國(guó)家之間。美西方與中俄之間戰(zhàn)略互信處于低點(diǎn)，其網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)端呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)。2021年以來(lái)，“太陽(yáng)風(fēng)”網(wǎng)絡(luò)攻擊、微軟交換服務(wù)器攻擊、美以所謂網(wǎng)絡(luò)攻擊起訴中國(guó)公民等爭(zhēng)端頻現(xiàn)。2020年8月16日，拜登政府國(guó)安會(huì)印太政策協(xié)調(diào)員坎貝爾（Kurt M.Campbell）撰文稱，由于忌憚暴露自身的防御脆弱性，中國(guó)對(duì)軍事領(lǐng)域CBMs持謹(jǐn)慎態(tài)度，美中兩國(guó)幾乎無(wú)法建立冷戰(zhàn)后期美蘇曾有的處理海外事件和管理初始沖突的程序。不斷提升的網(wǎng)絡(luò)攻擊能力加劇了美中沖突升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能達(dá)到使用核武器的地步[22]。劉易斯看來(lái)，美國(guó)的對(duì)手并不想維護(hù)網(wǎng)空穩(wěn)定，而是希望打破美西方主導(dǎo)的國(guó)際規(guī)則體系[23]。復(fù)旦大學(xué)沈逸教授認(rèn)為，對(duì)美國(guó)而言，不存在如何維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定，而是如何確保美國(guó)的安全和利益[24]。目前，網(wǎng)絡(luò)大國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全磋商難以杜絕網(wǎng)絡(luò)攻擊事件，而更在意以利己方式減少網(wǎng)絡(luò)攻擊事件。短期內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略互信難以達(dá)成，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs從友好國(guó)家間拓展到兩大“陣營(yíng)”間存在不小障礙。

二是核心議題“定性”決定網(wǎng)絡(luò)空間CBMs深度。網(wǎng)絡(luò)空間CBMs從較初級(jí)的透明措施走向更高層面的合作、限制措施，某些核心問題的“定性”分歧成為深層障礙。概括而言，可歸為兩個(gè)“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”分歧：“非法的（Illegal）”或“惡意的（Malicious）”網(wǎng)絡(luò)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)；網(wǎng)絡(luò)攻擊構(gòu)成“武裝攻擊（Armed Attack）”或“使用武力”（Use of Force）的標(biāo)準(zhǔn)。前一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)涉及傳統(tǒng)間諜行為、信息戰(zhàn)等非武裝沖突行為，如中美之間圍繞所謂的“經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)間諜行為”爭(zhēng)端；后一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)涉及武裝沖突法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用問題，美西方希望國(guó)際人道法（武裝沖突法）完全適用于網(wǎng)絡(luò)空間，中國(guó)等則認(rèn)為該法可能助長(zhǎng)網(wǎng)絡(luò)空間軍事化趨勢(shì)。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)決定了“國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間”從共識(shí)走向務(wù)實(shí)合作的步伐，也影響網(wǎng)絡(luò)空間CBMs構(gòu)建的深度。尤其是對(duì)限制措施而言，網(wǎng)絡(luò)攻擊的“武裝攻擊”定性決定了平時(shí)措施與戰(zhàn)時(shí)措施的使用場(chǎng)景。

三是法律和技術(shù)分歧成為網(wǎng)絡(luò)空間CBMs現(xiàn)實(shí)障礙。國(guó)家博弈是影響網(wǎng)絡(luò)空間CBMs的深層因素，而國(guó)際法適用、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)演進(jìn)等是遲滯其發(fā)展的直接障礙。國(guó)際法層面，主要分歧來(lái)自歐洲委員會(huì)《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》（即《布達(dá)佩斯公約》）和國(guó)際人道法（武裝沖突法）在網(wǎng)絡(luò)空間的適用問題。美歐等西方國(guó)家期望推動(dòng)《布達(dá)佩斯公約》成為全球性公約；以中國(guó)、俄羅斯等為代表的新興國(guó)家，則堅(jiān)持在聯(lián)合國(guó)框架下制定打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪國(guó)際公約。關(guān)于武裝沖突法適用于網(wǎng)絡(luò)空間問題，美歐希望制定網(wǎng)絡(luò)空間武裝沖突規(guī)則，中俄等國(guó)則反對(duì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間軍事化的任何企圖。技術(shù)層面，網(wǎng)絡(luò)攻擊能力與網(wǎng)絡(luò)防御能力界限的模糊性、網(wǎng)絡(luò)民用用途和網(wǎng)絡(luò)軍事用途的兩用性，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)行為性質(zhì)與發(fā)動(dòng)者意圖判定困難。

為推動(dòng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間CBMs，國(guó)際社會(huì)應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)空間CBMs納入整體的國(guó)家沖突解決方案。CBMs只是網(wǎng)絡(luò)沖突的治標(biāo)之策，各方要超越“零和思維”，共同提升網(wǎng)絡(luò)空間互信水平。在遵守《聯(lián)合國(guó)憲章》等國(guó)際社會(huì)共同接受的國(guó)際規(guī)則基礎(chǔ)上，各方致力于尋求避免網(wǎng)絡(luò)沖突、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間非軍事化。網(wǎng)絡(luò)空間CBMs是確保網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定的底線措施，網(wǎng)絡(luò)空間人類命運(yùn)共同體才是最終目標(biāo)。除了凝聚共識(shí)、理論探討等長(zhǎng)期的累積性工作，網(wǎng)絡(luò)空間CBMs實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變也需要把握“機(jī)會(huì)之窗”。以與網(wǎng)絡(luò)空間相似的太空領(lǐng)域?yàn)槔?963年，美蘇簽署的第一份太空“透明與建立信任措施”條約——《部分禁核試驗(yàn)條約》就源于1962年美國(guó)反衛(wèi)星試驗(yàn)導(dǎo)致美、英、蘇等國(guó)衛(wèi)星失靈的突發(fā)事件。在網(wǎng)絡(luò)空間，“網(wǎng)絡(luò)9·11”“網(wǎng)絡(luò)珍珠港”等重大網(wǎng)絡(luò)攻擊事件還只是隱憂，急劇升高的“勒索軟件”攻擊、網(wǎng)絡(luò)詐騙等共同威脅或可成為網(wǎng)絡(luò)空間合作的現(xiàn)實(shí)契機(jī)。