馬文濤，孟偉，申鄭毅，于輝，常江，李正，黃飛翔，賈廣敏

（河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南省動(dòng)物檢疫總站，河南鄭州 450008）

近年來，生豬注水、藥殘超標(biāo)、屠宰加工病死豬等違法行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了豬肉質(zhì)量安全和公共衛(wèi)生安全。為有效打擊生豬屠宰違法行為，保障豬肉質(zhì)量安全，河南省針對(duì)屠宰環(huán)節(jié)違法行為，采取了充實(shí)屠宰監(jiān)管力量、暗訪巡查、飛行檢查、集體約談、暢通舉報(bào)通道、實(shí)行黑名單管理、啟用畜禽屠宰監(jiān)管平臺(tái)等系列措施，屠宰領(lǐng)域違法行為得到明顯遏制，豬肉質(zhì)量得到有效保障。本文圍繞近年來河南省屠宰監(jiān)管工作成效和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理，針對(duì)當(dāng)前屠宰環(huán)節(jié)存在問題和監(jiān)管難點(diǎn)進(jìn)行了分析，以期為同行加強(qiáng)屠宰監(jiān)督執(zhí)法工作提供借鑒。

1 工作經(jīng)驗(yàn)和成效

1.1 充實(shí)屠宰監(jiān)管力量

河南省本級(jí)率先完善了行政管理、監(jiān)督執(zhí)法、技術(shù)支撐“三位一體”的屠宰監(jiān)管體系，在省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳設(shè)立省畜禽屠宰管理處的基礎(chǔ)上，又分別在省畜產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)檢驗(yàn)中心和省動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心增設(shè)了屠宰檢驗(yàn)科和屠宰技術(shù)科。自農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革以來，省農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)廳又專門成立了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，全面負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督工作，原省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所作為主要力量，繼續(xù)承擔(dān)包括畜禽屠宰在內(nèi)的畜牧獸醫(yī)執(zhí)法任務(wù)，屠宰監(jiān)管力量得以進(jìn)一步強(qiáng)化。

1.2 組織暗訪巡查

省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊(duì)圍繞群眾舉報(bào)的突出問題，根據(jù)多種渠道獲取的線索，派出暗訪巡查組，抽調(diào)省總隊(duì)和省轄市執(zhí)法骨干，采取異地執(zhí)法、事前不打招呼的方式，對(duì)生豬屠宰企業(yè)開展突擊檢查。僅2016—2017 年，共抽調(diào)執(zhí)法骨干200 余人次，先后對(duì)新鄉(xiāng)、安陽(yáng)、駐馬店、平頂山、許昌等地36 家生豬屠宰企業(yè)開展了突擊監(jiān)督巡查，現(xiàn)場(chǎng)查獲注水行為3 起，發(fā)現(xiàn)并移交違法線索30 個(gè)。其中，在對(duì)淇縣某食品公司暗訪中，現(xiàn)場(chǎng)查獲注水生豬53 頭，抓獲注水人員4 人。

1.3 開展飛行檢查

自2017 年起，河南在全國(guó)率先探索實(shí)施了飛行檢查活動(dòng)。以創(chuàng)新監(jiān)管方式、規(guī)范檢查行為、保障企業(yè)權(quán)益、優(yōu)化檢查程序?yàn)槟繕?biāo)，僅2017—2018 年，省執(zhí)法總隊(duì)通過暗訪蹲守、走訪群眾等形式，先后對(duì)新鄉(xiāng)、許昌、駐馬店等地的7 家生豬屠宰企業(yè)開展了飛行檢查，共發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法案件線索10 個(gè)，立案10 起，責(zé)令4 家企業(yè)停業(yè)整頓。

1.4 強(qiáng)化技術(shù)手段

在開展飛行檢查、暗訪巡查時(shí)，利用紅外線快速水分測(cè)定儀對(duì)豬肉水分進(jìn)行快速測(cè)定，一旦發(fā)現(xiàn)豬肉水分含量偏高，立即擴(kuò)大抽檢范圍和抽檢比例。監(jiān)督封樣后，送檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行確診檢測(cè)，一旦水分超標(biāo)，將依法依規(guī)處置。2017 年，在省執(zhí)法總隊(duì)監(jiān)督抽檢的企業(yè)中，有3 家企業(yè)豬肉水分確診超標(biāo)，全部移交當(dāng)?shù)亓覆樘帯?/p>

1.5 組織集體約談

圍繞省級(jí)監(jiān)督巡查發(fā)現(xiàn)線索以及屠宰環(huán)節(jié)存在的突出問題，河南省畜牧局定期對(duì)各地畜牧獸醫(yī)主管部門進(jìn)行集體約談，通報(bào)問題線索，研判風(fēng)險(xiǎn)隱患。僅2016 年，共對(duì)新鄉(xiāng)、周口、焦作等9 地的畜牧獸醫(yī)部門主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了集體約談，同時(shí)向當(dāng)?shù)卣M(jìn)行問題通報(bào)，通過此種方式傳導(dǎo)壓力，強(qiáng)化部門風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

1.6 暢通舉報(bào)渠道

河南制定了《河南省畜牧獸醫(yī)舉報(bào)制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度》，進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與監(jiān)督，規(guī)范舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作。在省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊(duì)設(shè)立舉報(bào)電話的基礎(chǔ)上，開通了河南省畜牧業(yè)信息網(wǎng)和河南省畜牧獸醫(yī)監(jiān)管服務(wù)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)受理通道。2018—2019年，省級(jí)就接到群眾舉報(bào)線索33 起，全部進(jìn)行了督查督辦并及時(shí)辦結(jié)。河南注重行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接，2021 年，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合省公安廳共同出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接工作的意見》。

1.7 實(shí)行黑名單管理

為推進(jìn)屠宰行業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)，河南省制定了《河南省畜牧企業(yè)黑名單管理制度》，將具有不良行為、嚴(yán)重違法違規(guī)企業(yè)列入黑名單，并向社會(huì)公布曝光，及時(shí)向媒體推送，懲戒不良企業(yè)，并實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管。僅2019 年，就將16 個(gè)屠宰違法企業(yè)和個(gè)人列入了黑名單，其中包括1 起對(duì)生豬注沙丁胺醇、注水案件。

1.8 啟用畜禽屠宰監(jiān)管平臺(tái)

自2017 年啟用畜禽屠宰管理系統(tǒng)，河南省將全省190 個(gè)生豬屠宰企業(yè)全部納入監(jiān)管平臺(tái)。該系統(tǒng)有效對(duì)接電子出證系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息，并從屠宰場(chǎng)入場(chǎng)管理、檢驗(yàn)檢疫、無害化處理、肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證管理等方面進(jìn)行了細(xì)化。企業(yè)和駐場(chǎng)官方獸醫(yī)根據(jù)各自職責(zé)和權(quán)限，對(duì)生豬入場(chǎng)查驗(yàn)、檢疫申報(bào)、準(zhǔn)宰管理、同步檢疫、無害化處理、出廠登記等環(huán)節(jié)進(jìn)行操作管理，對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了從入廠到出廠的全程實(shí)時(shí)管控。通過監(jiān)管平臺(tái)痕跡化管理，進(jìn)一步提升了監(jiān)管工作效率，杜絕了部分違法行為，如生豬入場(chǎng)后，待宰靜養(yǎng)不足12h 的，系統(tǒng)無法申報(bào)檢疫，解決了待宰靜養(yǎng)落實(shí)難的問題；生豬從養(yǎng)殖環(huán)節(jié)出證后，48h 內(nèi)沒有達(dá)到目的地屠宰場(chǎng)的，將對(duì)運(yùn)輸車輛進(jìn)行鎖定，限制出證，從而形成有效的閉環(huán)監(jiān)管，有效杜絕違規(guī)出證、“洗豬”等違法違規(guī)行為。

2 存在問題

2.1 企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不到位

屠宰企業(yè)和從業(yè)人員普遍存在法律意識(shí)和質(zhì)量安全意識(shí)不強(qiáng)，主體責(zé)任履行不到位現(xiàn)象。從近年飛行檢查、暗訪巡查等情況看，防疫條件不達(dá)標(biāo)、清洗消毒不嚴(yán)格、待宰靜養(yǎng)制度不落實(shí)、肉品品質(zhì)檢驗(yàn)未開展、不按國(guó)家操作規(guī)程和技術(shù)要求屠宰生豬等問題不同程度存在，添加使用“瘦肉精”等違禁藥物、對(duì)生豬注水注膠、屠宰病死畜禽、私屠濫宰等違法行為時(shí)有發(fā)生。

2.2 監(jiān)管存在漏洞

一是監(jiān)管隊(duì)伍力量薄弱，執(zhí)法裝備尤其是執(zhí)法車輛欠缺，部分縣區(qū)僅有1 輛執(zhí)法車輛，嚴(yán)重制約著屠宰執(zhí)法監(jiān)督工作開展[1]。二是執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。人員結(jié)構(gòu)老齡化嚴(yán)重，業(yè)務(wù)能力和專業(yè)知識(shí)不足，執(zhí)法辦案技巧欠缺，存在不會(huì)辦案、不愿辦案、不敢辦案的現(xiàn)象。三是受農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革影響大。各級(jí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法綜合機(jī)構(gòu)成立后，河南省原有的三級(jí)四層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法隊(duì)伍被打亂，大部分屠宰執(zhí)法人員并未隨著職能一并劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致現(xiàn)有屠宰執(zhí)法監(jiān)管力量薄弱[2]。

2.3 法律法規(guī)不健全

畜禽屠宰法律法規(guī)體系不健全，畜禽屠宰有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)交叉重疊、內(nèi)容不一致、相互掣肘。當(dāng)前畜禽屠宰法律法規(guī)框架下還存在監(jiān)管盲區(qū)，法律規(guī)定不明確、界定不清晰，基層執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)面臨著執(zhí)法無據(jù)、執(zhí)法難等問題，如在處置畜禽產(chǎn)品藥殘超標(biāo)、豬肉水分不合格、企業(yè)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)尤其是實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)內(nèi)容不明確等方面均存在不同程度的困惑[3]，亟需進(jìn)一步完善畜禽屠宰法律法規(guī)體系。

2.4 行刑銜接不暢

基層在執(zhí)法實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)涉刑的違法案件，在移交時(shí)存在難題。行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢，公安與農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門在證據(jù)認(rèn)定方面不一致，證據(jù)沒有統(tǒng)一的格式要求，移交的具體條件和要求未形成共識(shí)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門固定的證據(jù)公安部門不一定認(rèn)可，涉刑案件移交難度大，如生豬注水的證據(jù)移交、私屠濫宰的貨值認(rèn)定等有關(guān)問題都存在不同程度的分歧。

3 對(duì)策建議

3.1 推動(dòng)企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)

建議多渠道、多方式推動(dòng)企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)，利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)紙等媒體，采取發(fā)放告知書、簽訂承諾書、召開培訓(xùn)班、集體宣誓、懸掛條幅、組織宣傳月等方式，積極宣傳畜禽屠宰法律法規(guī)、企業(yè)法定義務(wù)和違法犯罪典型案例，不斷提升屠宰從業(yè)人員依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和守法意識(shí)。

3.2 提升監(jiān)督執(zhí)法實(shí)效

一是可以通過督辦函、約談、誡勉談話、全省通報(bào)等方式推動(dòng)畜禽監(jiān)管責(zé)任落實(shí)，推動(dòng)地方建立政府負(fù)總責(zé)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)主體責(zé)任、社會(huì)廣泛監(jiān)督的畜禽屠宰監(jiān)管責(zé)任體系。二是在強(qiáng)化日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上，組織開展監(jiān)督檢查、暗訪巡查、飛行檢查等多種形式的執(zhí)法檢查活動(dòng)，定期組織開展專項(xiàng)整治、集中治理等行動(dòng)，集中時(shí)間和力量，打擊治理屠宰領(lǐng)域突出問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患。三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查結(jié)果運(yùn)用。建議建立以黑名單管理為核心的獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于違法的依法嚴(yán)厲打擊，采取重點(diǎn)管控、加大監(jiān)管頻次、限制行業(yè)準(zhǔn)入等措施，對(duì)守法誠(chéng)信、信用良好的優(yōu)先給予政策資金支持和項(xiàng)目?jī)A斜[4]。四是探索建立質(zhì)量抽檢、執(zhí)法辦案“檢打聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。在監(jiān)督檢查時(shí)，開展豬肉、豬肝、豬尿等質(zhì)量抽檢活動(dòng)，進(jìn)行水分、抗生素殘留、“瘦肉精”等違禁藥物檢測(cè)檢驗(yàn)，加強(qiáng)檢測(cè)結(jié)果運(yùn)用，強(qiáng)化與執(zhí)法部門信息互通、線索通報(bào)，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)為主、集中監(jiān)測(cè)為補(bǔ)充、監(jiān)督抽檢跟進(jìn)的畜產(chǎn)品質(zhì)量抽檢制度，切實(shí)為屠宰執(zhí)法監(jiān)督工作提供線索來源和技術(shù)保障。

3.3 完善法律法規(guī)

加快推進(jìn)畜禽屠宰法律法規(guī)修訂進(jìn)度，持續(xù)推動(dòng)建立以法律為主、行政法規(guī)和地方法規(guī)為輔、部門規(guī)章、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等為補(bǔ)充的畜禽屠宰法律法規(guī)體系。如進(jìn)一步明確肉品品質(zhì)檢驗(yàn)尤其是實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)具體內(nèi)容、程序、檢驗(yàn)方法，豬肉水分超標(biāo)的具體處罰依據(jù)等[5]，加快建立包括生豬在內(nèi)的畜禽屠宰質(zhì)量管理規(guī)范等，有條件的地方可以探索畜禽屠宰地方立法。

3.4 強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門與公安、檢察院等司法部門間的溝通銜接，建立國(guó)家、省、市、縣等各層面農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與公安、檢察、市場(chǎng)監(jiān)管等部門聯(lián)席會(huì)議制度，針對(duì)基層執(zhí)法難題和分歧定期召開座談會(huì)、協(xié)商會(huì)和聯(lián)席會(huì)議[6]，探討解決行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題，就執(zhí)法的難點(diǎn)和困惑、貨值的認(rèn)定、證據(jù)的移交、涉刑的條件等問題聯(lián)合出臺(tái)制度性、規(guī)范性文件和意見等，以供基層執(zhí)法時(shí)參考借鑒。

3.5 強(qiáng)化技術(shù)手段

提升屠宰執(zhí)法裝備水平，有條件的地方可以配備紅外線水分快速測(cè)定儀、無人機(jī)等設(shè)施設(shè)備。加大對(duì)屠宰企業(yè)視頻監(jiān)控等配套項(xiàng)目支持，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管模式，建立屠宰企業(yè)視頻監(jiān)控平臺(tái)，有效整合企業(yè)、監(jiān)管部門視頻監(jiān)控信息，對(duì)轄區(qū)內(nèi)屠宰企業(yè)進(jìn)出場(chǎng)、待宰圈、無害化處理間等重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭幸曨l覆蓋，做到實(shí)時(shí)遠(yuǎn)程監(jiān)控[7]，有效遏制和杜絕收購(gòu)?fù)涝撞∷郎i、待宰圈注水等違法行為。