周 菲

作者單位：中國人民銀行濟南分行

一、基層央行整體支出績效管理基本內涵

基層央行整體支出績效管理是指預算單位圍繞單位職責、績效目標和業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，以預算資金管理為主線，運用科學的評價指標、標準、方法，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面，衡量單位整體及核心業(yè)務實施效果，進而形成以管理為導向、以績效監(jiān)控為關鍵、以績效評價為手段、以評價結果應用為保障的全過程預算管理模式。從管理鏈條看，整體支出績效管理以事前績效評估為起點，將績效管理工作拓展至事前、事中、事后，形成績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，實現預算管理與績效管理的統(tǒng)一。一是構建了全方位預算績效管理格局，將單位整體支出全面納入績效管理，增強單位預算統(tǒng)籌能力，推動單位整體績效水平提升。二是建立了全過程預算績效管理鏈條，將績效理念和方法深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)。

二、基層央行實施整體支出績效管理的必要性和可行性

（一）基層央行實施整體支出績效管理的必要性

1.預算績效管理在廣度和深度上不斷發(fā)展變化，要求將其重點轉向整體支出領域。隨著預算績效管理改革的不斷深入，黨中央國務院對預算績效管理工作的要求越來越高。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，要求不斷拓展績效管理的廣度和深度，力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。這是中央對全面實施預算績效管理作出的頂層設計和重大部署，必將有效推動績效管理從局部到全面的轉變。整體支出績效管理將成為今后預算績效管理領域所關注的重點和亮點，人民銀行推行整體支出績效管理已是大勢所趨。

2.內部管理的變化要求預算績效管理轉向整體支出績效管理。在目前預算從緊、管理從嚴、監(jiān)督從嚴的新形勢下，如何分配、使用好資金，將有限的資金花在刀刃上，成為基層央行當前面對和迫切需要解決的問題。同時，隨著人民銀行會計財務工作轉型的深入發(fā)展，迫切需要成熟有效的管理機制來提升預算績效管理的有效性。而整體支出績效管理提供了比較成熟有效的管理機制，它將績效管理覆蓋所有預算資金，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理全過程，既能提升資金使用效益，有效緩解財務收支緊張的矛盾，又能強化單位績效管理主體責任，促進財務工作從“重分配”向“重管理”“重績效”轉變。

（二）基層央行實施整體支出績效管理的可行性

1.績效觀念增強和預算管理方式轉變，為實施整體支出績效管理提供了基礎保障。近年來，基層央行積極倡導預算績效意識，在全行樹立“花錢必問效、無效必問責”的思想觀念，通過預算績效合理安排資金，優(yōu)化支出結構。同時，按照中央全面實施預算績效管理的各項部署和要求，基層央行積極轉變預算管理理念和方式、方法，從完善預算績效頂層設計、優(yōu)化預算績效工作機制、創(chuàng)新預算績效管理方法等方面著手，將規(guī)范化、標準化、科學化的管理思路全面植入財務工作各個領域，這些都為基層央行實施整體支出績效管理創(chuàng)造了有利條件。

2.預算績效管理制度的相繼出臺為實施整體支出績效管理提供了制度保障。中央出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》《中央部門預算績效目標管理辦法》《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》等一系列績效管理辦法從不同方面規(guī)范了預算績效管理的對象、內容、程序、方式方法，為人民銀行建立規(guī)范化的預算績效管理體系奠定了基礎。同時，人民銀行總行也制定出臺了《中國人民銀行預算績效管理辦法（試行）》，全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系在人民銀行已初步建成，這些都為基層央行實施整體支出績效管理提供了制度保障。

3.圍繞預算績效管理開展的各項實踐調研活動，為實施整體支出績效管理提供了參考依據。預算績效管理作為當前財務管理的重點方向，許多地方政府和部門進行了實踐探索。例如，云南省財政廳2017年在官網上開設了“整體支出績效自評報告”公布專欄、湖南省常德市行政審批服務局2018年在官網上發(fā)布《2017年度部門整體支出績效報告》。同時，為落實會計財務工作轉型要求，基層央行圍繞財務預算管理進行了關于費用定額標準化體系框架設計、項目庫滾動管理探索、全過程績效管理機制研究等一系列調查研究。這些先進的經驗做法和理論研究，為基層央行實施整體支出績效管理提供了實踐參考和理論依據。

三、基層央行整體支出績效管理框架設計

實施整體支出績效管理，總的思路是拓展預算績效管理實施對象，更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，建立一套全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理機制，實現預算與績效管理一體化，從整體上提高預算資源配置效率。

（一）事前績效評估環(huán)節(jié)

1.引入項目庫評審制度。在事前績效評估環(huán)節(jié)引入項目庫評審制度，可有效增強預算資金安排的前瞻性，為預算資金對部門戰(zhàn)略目標實現提供支撐?；鶎友胄懈髀毮懿块T根據戰(zhàn)略規(guī)劃、部門職責和業(yè)務發(fā)展規(guī)劃提出本部門1—3年項目支出，依據戰(zhàn)略目標的優(yōu)先順序和輕重緩急以及相關年度預算資金安排，篩選確定入庫項目。評審時，主要審查入庫項目的設置是否科學規(guī)范，能否集中反映部門的發(fā)展規(guī)劃和業(yè)務職責，是否突出重點，聚焦部門的重大改革、重要政策和重點項目并避免交叉重復。對于重大項目還應重點評審項目立項必要性、項目投入經濟性、績效目標合理性和實施方案可行性。

2.明確評估重點和優(yōu)先次序。整體支出事前績效評估是從預算資金的角度，對基層央行工作開展情況進行的全面考評，其評估對象主要是基本支出和項目支出兩大項。評估時以項目支出為主，基本支出為輔，重點評估一定金額以上、與人民銀行職能密切相關、具有明顯社會和經濟影響的項目。評估內容的優(yōu)先次序，首先，評估基層央行單位職責、整體支出績效目標和基層央行工作任務的匹配性，特別是與重大決策部署的關聯(lián)性；其次，評估各項工作活動績效目標設定的合理性；再次，評估預選項目與工作活動的關聯(lián)性、立項的必要性；最后，評估各項工作活動和項目預算額度的合理性。

3.強化評估結果應用。將事前績效評估結果運用于預算決策，作為調整支出結構、優(yōu)化預算安排的重要依據。

對于評估“優(yōu)秀”的基層央行，可優(yōu)先獲得預算資金支持，而對于評估“不合格”的，應按照評估意見對戰(zhàn)略規(guī)劃、績效目標、實施方案、預算編制等進行全面修改，再次審核通過后方可獲得預算資金支持。這樣能有效將績效管理關口前移，將可能出現的問題解決于萌芽階段，從源頭上優(yōu)化預算資源配置。

（二）績效目標管理環(huán)節(jié)

1.建立分級目標管理體系。即在編制預算前，先梳理基層央行各業(yè)務部門職責，在各項職責下分解出各部門的工作活動，在工作活動框架下設置具體的部門項目，在建立績效目標體系時，根據“部門職責—工作活動—部門項目”三個層級分別制定相應的績效目標。這種部門職責、工作活動、部門項目績效目標分別設置的管理模式，可有效避免整體支出績效目標設置層級不清，既有交叉重復又有缺失遺漏的問題，有效促進重點突出、層級分明、覆蓋全面的基層央行整體支出績效目標管理體系的構建。

2.構建整體支出績效目標管理的基本框架和指標體系。從基層央行單位整體產出和效果出發(fā)，形成以戰(zhàn)略規(guī)劃為導向，業(yè)務職責為依據，預算管理為主線，業(yè)務管理為支撐，反映基層央行核心業(yè)務產出和效果的整體支出績效目標管理框架。在此框架下，從部門職責、工作活動、部門項目三個層級，按照“投入—過程—產出—效果”邏輯關系，構建基層央行整體支出績效指標體系。具體來看，對于“部門職責”是從宏觀層面，按照基層央行中長期業(yè)務規(guī)劃對績效目標進行界定；“工作活動”對應的是基層央行各業(yè)務部門的具體工作任務，上承宏觀績效目標，下啟微觀項目績效目標，起到承上啟下的作用；“部門項目”對應的是具體項目的績效目標，是從微觀層面結合項目特點和項目類型對績效目標進行界定。

（三）績效跟蹤監(jiān)控管理環(huán)節(jié)

1.明確績效跟蹤監(jiān)控內容和監(jiān)控重點。納入基層央行整體支出績效管理的所有資金都應納入績效跟蹤監(jiān)控管理。主要監(jiān)控內容：一是績效目標預期完成情況，主要是從績效趨勢判斷的角度進行監(jiān)控，包括預計產出的完成進度及趨勢，計劃效果的預期實現程度及趨勢，達到預計產出所需的人力、物力、財力等的完成情況。二是項目實施情況，主要是從項目實施的角度進行監(jiān)控，包括項目具體工作任務開展情況及趨勢，實施進度及趨勢，完成質量等。三是資金管理情況，主要是從預算執(zhí)行的角度進行監(jiān)督，包括資金支付方式、執(zhí)行進度、撥付效率和資金安全性等。四是項目管理情況，主要是從制度管理的角度進行監(jiān)控，包括相關項目或支出的實施管理辦法、操作規(guī)范，人員配備、會計核算等。在對整體支出實施績效跟蹤監(jiān)控的基礎上，還應按照“全面覆蓋、突出重點”的原則，對一定金額以上，與基層央行單位職能密切相關、具有明顯社會和經濟影響的項目予以重點監(jiān)控，主要是對其具體工作任務開展、發(fā)展趨勢、實施計劃調整等情況進行延伸監(jiān)控，具體內容包括政府采購、工程招標、監(jiān)理和驗收、信息公示、資產管理以及相關資金會計核算等。

2.構建績效監(jiān)控和預算監(jiān)控一體化模式。在預算執(zhí)行監(jiān)控中，以績效目標為導向，對基層央行預算執(zhí)行與績效目標的匹配程度、實施效果實行雙監(jiān)控，構建績效監(jiān)控和預算監(jiān)控一體化模式。具體實施中，一是將監(jiān)控的廣度和深度有機結合，一方面，對基層央行所有預算資金監(jiān)控實現全覆蓋；另一方面，提高監(jiān)控的針對性，強化對重點領域、重大資金項目的監(jiān)控。二是將預算執(zhí)行進度和績效目標實現程度有機結合，在監(jiān)控過程中，不僅關注預算資金撥付的合理合規(guī)性、與項目實施進展的匹配性，還要關注階段性的產出效果與績效目標實現程度的匹配性。三是將結果預警和預算調整有機結合，根據監(jiān)控結果，對資金支付進度過慢或偏離績效目標的項目實施預警，督促具體實施部門及時整改，并根據情況調整預算，提高資金使用效率和資源配置效益。

3.建設預算績效運行信息系統(tǒng)?？冃Ц櫛O(jiān)控必須建立在對大量信息的收集和分析的基礎上，提升績效跟蹤監(jiān)控的有效性。必須立足“大數據”建設，依托現有的會計綜合業(yè)務系統(tǒng)、固定資產管理系統(tǒng)、集中采購系統(tǒng)、人力資源系統(tǒng)等系統(tǒng)平臺，建設反映預算績效運行的信息系統(tǒng)，使之既能與基層央行各部門的業(yè)務、財務、資產等信息互聯(lián)互通，又能獨立發(fā)揮對績效運行的監(jiān)控作用。

（四）績效評價管理環(huán)節(jié)

1.建立整體支出績效評價指標體系?？冃гu價指標體系的建立是開展基層央行整體支出績效評價的關鍵。設計思路：一是覆蓋資金全過程的管理和評價，從投入、過程、產出、效果四個維度設計績效評價指標，從合規(guī)性、效益性兩個方面進行評價，應涵蓋基層央行資金投入使用、項目管理、績效目標實現程度、為實現績效目標設置的組織機構及運行情況、加強管理所制定的制度、采取的保障措施及其執(zhí)行情況等方面內容。二是突出重點，圍繞目標任務合理分配權重，在進行指標設計時，應根據每個指標在整個體系中的地位和作用進行認真篩選，選取使用最具代表性、最能反映評價要求的指標，確保該類指標處于評價體系的核心位置，同時，應突出重點，權重向項目支出特別是重大項目支出績效管理上傾斜，突出對效率和效益的績效評價，對于財務指標和制度保障類指標適度簡化并降低其權重。三是指標設置應將定量指標和定性指標相結合，系統(tǒng)反映資金所產生的各項成果、效益和可持續(xù)影響。對于一些效果方面的量化指標不易獲得，單純依靠數量指標不能反映績效的真實情況的，如涉及無法用貨幣衡量的社會效益、長短期效益時，需要在定量分析的同時通過調查反饋等方式盡量獲得客觀公正的評價值，使整個績效評價指標體系簡便、準確、易操作。

2.構建多元化績效評價管理格局。建立基層央行單位績效自評、上級行重點評價和第三方中介機構績效評估相結合的多元化績效評價體系，即基層央行對其整體支出運行情況開展綜合績效評價，上級行對下級行重大政策、項目實施效果開展重點績效評價，必要時可引入第三方中介機構參與績效評價。鑒于第三方中介機構績效評價尚處于起步階段，在引入之前，應對其參與人民銀行績效評價工作的選聘原則、工作機制、程序、責任、監(jiān)督考核等關鍵問題進行明確，切實規(guī)范第三方中介機構績效評價行為。

3.開展績效再評價?？冃г僭u價是指上級行根據實際需要，在下級行開展整體支出績效評價的基礎上，抽取部分行的整體或部分評價項目，重新組織績效評價工作。開展績效再評價能有效解決兩方面問題：一是對下級行提交的整體支出績效評價報告進行審核時如發(fā)現某家行問題較多，對其評價結果存疑時，可通過再評價對其進行檢查驗證，起到復核確認的作用，提升績效評價的準確性。二是對某項重點支出項目比較關注時，也可針對此項目提出再評價，從不同角度對重點支出進行評價，提升績效評價的客觀公正性。

（五）績效評價結果管理環(huán)節(jié)

1.提升績效評價結果質量。評價結果真實可靠是績效評價結果廣泛應用的前提條件，要強化績效評價的結果應用，必須以提升評價結果質量為抓手，確保評價結果能用、好用。具體看，應將評價結果管理向前延伸，在優(yōu)化完善基層央行整體支出績效評價指標體系的基礎上，加強對評價結果的分析研究，完善績效評價報告內容，形成科學合理、經得起論證的評價結論，以提升評價結果的質量作為管理和應用的核心，確保評價結果真實好用。

2.建立評用結合的責任機制。要強化基層央行績效評價的結果應用，還需用好評價結果，通過進一步強化基層央行責任管理，建立評用結合的責任機制，以績效評價服務于評價結果管理，以評價結果管理促進績效評價，推動績效由軟評價向硬管理的轉變，評價結果應用從重結果向結果的轉變。在評用結合的基礎上，推動實施有評必用，強化績效管理激勵約束，做到權責對等，以用促責，促進評價結果用好，真正發(fā)揮好作用。