劉 瑩，紀(jì) 帆，朱崧琪，季新成，張佳瑜，劉 葒

（1.深圳海關(guān)，廣東深圳 518045；2.海關(guān)總署國際檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)研究中心，北京 100013）

當(dāng)前，由動(dòng)物疫病引發(fā)的生物安全問題對國際貿(mào)易發(fā)展的制約日益突出，全球獸醫(yī)事業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在“同一健康”倡議下，世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（WOAH）確立了獸醫(yī)服務(wù)的全球公益屬性，持續(xù)關(guān)注成員獸醫(yī)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，著力促進(jìn)獸醫(yī)體系效能（performance of veterinary services，PVS）的不斷提升，以早日促成全球共治的良好局面。繼1996 年首次在動(dòng)物衛(wèi)生法典中提出獸醫(yī)體系質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)后，WOAH 不斷對這一能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改和充實(shí)，并依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)于2005 年制定出獸醫(yī)體系效能評估工具（tool for the evaluation of PVS，以下簡稱PVS 評估工具），在全球大力推廣PVS 評估工作[1]，力求借助這一全球一致性系統(tǒng)評價(jià)方法，建立起強(qiáng)大的效能提升機(jī)制，為提高成員獸醫(yī)服務(wù)效能提供支持，從而實(shí)現(xiàn)全球動(dòng)物衛(wèi)生、動(dòng)物福利及公共衛(wèi)生狀況的持續(xù)改進(jìn)和完善。

作為一個(gè)綜合性評價(jià)獸醫(yī)體系運(yùn)行效能和質(zhì)量水平的國際標(biāo)準(zhǔn)，PVS 評估工具涵蓋了對獸醫(yī)體系人力、財(cái)力、物力資源，技術(shù)權(quán)威性及能力，與利益相關(guān)方互動(dòng)關(guān)系以及進(jìn)入國際市場等4 大方面、45 項(xiàng)關(guān)鍵能力指標(biāo)、5 個(gè)不同等級的客觀評估[2]。各成員依此鑒定其獸醫(yī)體系現(xiàn)有能力與國際標(biāo)準(zhǔn)的差距和有待改進(jìn)之處，與利益相關(guān)方共鑄愿景，規(guī)劃資源，確立優(yōu)先事項(xiàng)，制定切實(shí)可行的戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展計(jì)劃。PVS 評估工具的預(yù)期應(yīng)用場景主要包括3 個(gè)方面：一是檢查既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，分析內(nèi)部體系實(shí)際效能水平，以提高工作效能、促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展為目的開展自我評估；二是以杜絕疫病輸入隱患，保護(hù)動(dòng)物資源和人民健康安全為原則，為制定進(jìn)口政策措施而對出口方獸醫(yī)體系實(shí)施評估；三是為從外部視角查找差距和不足，收獲權(quán)威發(fā)展建議，確立優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)和戰(zhàn)略規(guī)劃或?yàn)楂@得國際項(xiàng)目資助而主動(dòng)申請WOAH 專家評估[3]。截至目前，已有142 個(gè)成員向WOAH 提出評估申請，137 個(gè)成員已完成PVS 評估[4]，其中大部分為欠發(fā)達(dá)或發(fā)展中國家/地區(qū)，其目的多為借助PVS 評估查找自身獸醫(yī)體系存在的短板，力求通過專業(yè)建議明確改進(jìn)方向并依此申請定向國際資助，從而在國際貿(mào)易中尋求機(jī)會(huì)。

加拿大是WOAH 成員中為數(shù)不多的，較早申請完成PVS 專家評估并公開發(fā)表評估報(bào)告的發(fā)達(dá)國家之一。2017 年，應(yīng)加拿大政府申請，WOAH派出專家組，經(jīng)過歷時(shí)19 d 的會(huì)談、考察和走訪，根據(jù)PVS 評估工具程序，對加拿大獸醫(yī)體系進(jìn)行了全面評估。通過這次評估，加拿大兌現(xiàn)了持續(xù)改進(jìn)、精益施策的堅(jiān)定承諾，充分展示了其處于世界領(lǐng)先水平的獸醫(yī)服務(wù)能力。在受評的45 個(gè)關(guān)鍵能力中，35 個(gè)領(lǐng)域獲得了5 分的最高分級評價(jià)，滿分項(xiàng)占總體評估標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)的78%。其獸醫(yī)體系的絕大多數(shù)能力被專家組認(rèn)定為完全符合國際標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)行效能處于國際最高水平，沒有重大弱項(xiàng)[5]。

我國是進(jìn)出口農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易大國。未來國際貿(mào)易的加速流通將加大外來動(dòng)物疫病的跨境傳播風(fēng)險(xiǎn)，在全面深化改革，加快構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，對以“風(fēng)險(xiǎn)”與“開放”為職能重點(diǎn)的國門生物安全工作提出了“優(yōu)化、協(xié)同、高效”的必然要求。加拿大的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，開展PVS 評估是加強(qiáng)核心能力建設(shè)的有效途徑。本文將借鑒加拿大開展PVS 評估的經(jīng)驗(yàn)做法，探討如何加強(qiáng)國門生物安全工作核心能力建設(shè)，提升體制機(jī)制運(yùn)行效能。

1 加拿大開展PVS 評估的經(jīng)驗(yàn)做法

通過開展PVS 評估，加拿大獸醫(yī)主管機(jī)構(gòu)——加拿大食品檢驗(yàn)署（CFIA），不僅以多項(xiàng)職能優(yōu)勢收獲了全球貿(mào)易伙伴的認(rèn)可和信任，也從國際權(quán)威專家建議中明確了應(yīng)對未來風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的可持續(xù)發(fā)展方向，在有效應(yīng)對糧食和動(dòng)物資源風(fēng)險(xiǎn)，快速適應(yīng)多變?nèi)蛸Q(mào)易環(huán)境中占得了先機(jī)。而這些收獲源于CFIA 在以下兩方面的經(jīng)驗(yàn)做法。

1.1 運(yùn)用PVS 評估標(biāo)準(zhǔn)理念開展內(nèi)部評估，提升核心能力，收獲認(rèn)可信任

多年來，CFIA 始終堅(jiān)持在各項(xiàng)工作中推廣和應(yīng)用國際權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)?；陲L(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部審計(jì)評估在促進(jìn)其核心能力建設(shè)上發(fā)揮了十分重要的作用。通過引入系統(tǒng)的PVS 評估標(biāo)準(zhǔn)框架和循環(huán)促進(jìn)理念，逐步對重點(diǎn)職能領(lǐng)域?qū)嶋H效能水平進(jìn)行審計(jì)評估，并對照PVS 評估要素的關(guān)鍵能力要求，查找與既定目標(biāo)或國際標(biāo)準(zhǔn)的差距，針對性地進(jìn)行改進(jìn)、完善，從而分步實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)職能領(lǐng)域核心能力的定向提升，為其在PVS 評估中獲得高分、贏得贊譽(yù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。CFIA 審視并重點(diǎn)改進(jìn)的領(lǐng)域包括：

（1）法律法規(guī)支持和保障。CFIA 制定了為期2 年的前瞻性立法審查計(jì)劃，在考慮潛在風(fēng)險(xiǎn)、國際標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)先事項(xiàng)、行業(yè)發(fā)展的前提下，對目前立法實(shí)施動(dòng)態(tài)審查，必要時(shí)進(jìn)行修訂或重新起草[5]。例如：為保障《加拿大食品安全法》有效執(zhí)行，將13 項(xiàng)基于食品商品的法規(guī)與《消費(fèi)者包裝和標(biāo)簽法規(guī)》中的食品相關(guān)規(guī)定整合，于2018年頒布《加拿大食品安全條例》。通過確立執(zhí)行食品企業(yè)許可制度、實(shí)施可追溯管理和執(zhí)行食品安全預(yù)防性控制計(jì)劃三大要素規(guī)定，建立起更加堅(jiān)固的，以預(yù)防為主的綜合性監(jiān)管方式[6]。

（2）人員配置和管理。2016 年CFIA 對內(nèi)部人員配置框架進(jìn)行了審計(jì)，其目的是以優(yōu)良的人員配置保障業(yè)務(wù)順利有效開展。根據(jù)審計(jì)提出的更新人員配置配套政策，明確問責(zé)制度，積極監(jiān)督實(shí)施績效評估等建議，CFIA 后續(xù)完善了人員配置框架政策和流程，建立了問責(zé)監(jiān)督機(jī)制和績效評估程序，使人員配置在符合機(jī)構(gòu)能力要求、公開公平招錄的同時(shí)，充分體現(xiàn)了效率和效益，這不僅提振了人員信心，也促進(jìn)了業(yè)務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和工作效能的提升[5，7]。

（3）預(yù)算投入和績效。在2015 年完成的投資規(guī)劃審計(jì)中，加拿大財(cái)政部建議CFIA 在各項(xiàng)業(yè)務(wù)計(jì)劃中，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判明確5 年優(yōu)先事項(xiàng)和戰(zhàn)略并申請預(yù)算，同時(shí)概述3 年內(nèi)以現(xiàn)有資源投資的職能，并衡量整體投資計(jì)劃和投資規(guī)劃的有效性及效率。CFIA 依此實(shí)施了改進(jìn)，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和優(yōu)先事項(xiàng)設(shè)立了五年戰(zhàn)略投資計(jì)劃并對已完成的業(yè)務(wù)計(jì)劃及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行回顧性審查，以指導(dǎo)改善投資績效[5，8]。

（4）核心技術(shù)和能力。加拿大很早就意識(shí)到疫病監(jiān)測以及早期預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)分析等是與獸醫(yī)機(jī)構(gòu)未來適應(yīng)性最為密切相關(guān)的關(guān)鍵能力，以審計(jì)、審查和評估為抓手，保障上述核心技術(shù)能力的持續(xù)提升。例如：通過對陸生動(dòng)物衛(wèi)生管控的流行病學(xué)監(jiān)測審計(jì)，審查控制程序和措施的有效性，促進(jìn)指南的完善和對監(jiān)測數(shù)據(jù)的整合、驗(yàn)證控制[9]；通過對召回和應(yīng)急系統(tǒng)的審查，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，保持應(yīng)急意識(shí)，解決部分地區(qū)資源短缺等問題。這包括：通過完善突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（ICS），建立外來動(dòng)物突發(fā)緊急疾病支持協(xié)議（FADES），以促進(jìn)CFIA 與相關(guān)職能機(jī)構(gòu)、各省主管部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，定期在全國或各省范圍內(nèi)與國際合作伙伴舉行模擬演習(xí)以及健全應(yīng)急資金供應(yīng)機(jī)制[5，10]；使用最新技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)評估方法，不斷審查和更新企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析（ERA）和進(jìn)口商風(fēng)險(xiǎn)分析（IRA）模型，應(yīng)用客觀數(shù)據(jù)評估受監(jiān)管方的食品安全或動(dòng)物健康風(fēng)險(xiǎn)水平，通過快速適應(yīng)新興科學(xué)趨勢、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)變化，不斷創(chuàng)新技術(shù)，提高能力[11-12]。

（5）與利益相關(guān)方互動(dòng)。與利益相關(guān)方的良好互動(dòng)可促進(jìn)獸醫(yī)主管機(jī)構(gòu)各項(xiàng)政策措施獲得理解和支持并有效實(shí)行。CFIA 從對利益相關(guān)方協(xié)商流程的評估中獲得了啟發(fā)，依據(jù)強(qiáng)化信息公開，建立協(xié)商機(jī)制及加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)溝通等建議，構(gòu)建了協(xié)商政策和框架并設(shè)立各聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，支持促進(jìn)與利益相關(guān)方的雙向交流[5，13]，為推行獸醫(yī)領(lǐng)域的社會(huì)共治打下基礎(chǔ)。后續(xù)，加拿大農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)食品部（AAFC）還計(jì)劃舉行行業(yè)圓桌會(huì)議，促進(jìn)政府與行業(yè)就面臨的關(guān)鍵問題開展戰(zhàn)略合作[14]。

1.2 主動(dòng)申請WOAH 專家評估，收獲權(quán)威建議，改進(jìn)尚存弱項(xiàng)，尋求更高發(fā)展

主動(dòng)申請WOAH 專家評估，顯示出加拿大對獸醫(yī)體系優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注，表明了加拿大堅(jiān)持改進(jìn)、謀求發(fā)展的立場和態(tài)度。PVS 專家評估突破了CFIA 自我審視的局限，借助專業(yè)、獨(dú)立、系統(tǒng)的外部程序，以一種全新的視角和更加透明、公正的方式，讓其全面了解到尚存的短板和弱項(xiàng)；并通過提出供其參考的權(quán)威、針對性改進(jìn)建議，幫助CFIA 緊密結(jié)合全球發(fā)展戰(zhàn)略和自身需求，確定優(yōu)先改進(jìn)和發(fā)展事項(xiàng)，將獸醫(yī)服務(wù)推向一個(gè)全新的高度和水平。

評估中加拿大收獲了包括改善信息管理、開發(fā)綜合數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)動(dòng)物管理電子化、全鏈條可追溯，完善動(dòng)物福利、飼料、獸藥和食品安全相關(guān)的立法改革以及倡導(dǎo)動(dòng)物衛(wèi)生及獸醫(yī)衛(wèi)生管理行業(yè)資本支持在內(nèi)的十余條針對性建議[5，15]。

從CFIA 近3 年的部門報(bào)告可以看出其依據(jù)評估建議所做出的跟蹤和改進(jìn)。例如：CFIA 牽頭開發(fā)的加拿大食品安全信息網(wǎng)絡(luò)（CFSIN）。這一安全的在線平臺(tái)連接著全國各地的食品安全主管部門和食品檢測實(shí)驗(yàn)室，成為了加拿大首個(gè)食品安全的總數(shù)據(jù)庫。CFIA 及其合作伙伴可以通過持續(xù)開發(fā)的便捷應(yīng)用工具，利用平臺(tái)程序?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享分析以及專業(yè)知識(shí)、前沿技術(shù)；風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)的及時(shí)獲取，為食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和突發(fā)事件應(yīng)對提供了強(qiáng)有力的決策支持[6，16-17]。此外，CFIA 在全面推行動(dòng)物信息電子化及終身可追溯方面也取得了一定進(jìn)展，更完整準(zhǔn)確的、信息可追溯的《動(dòng)物健康條例》擬議修正案，已于2022 年春季在《加拿大公報(bào)》第一部分預(yù)先公布，一旦發(fā)布實(shí)施將幫助加拿大更有效及時(shí)地應(yīng)對疫病暴發(fā)和食品安全問題[17]。

2 加拿大經(jīng)驗(yàn)做法帶來的啟示

我國是農(nóng)業(yè)大國，進(jìn)出口農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。2020 年，我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口總額達(dá)2 469.3 億美元，同比增長8%[18]。據(jù)WOAH 前瞻性預(yù)測，到2030 年全球畜牧產(chǎn)品貿(mào)易占比將從現(xiàn)在的10%提高至30%以上[19]。在全方位對外開放格局下，我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易將因此迎來全新的發(fā)展機(jī)遇。然而，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。國際貿(mào)易的與日俱增、貿(mào)易方式的多元化發(fā)展，令跨境動(dòng)物疫病的發(fā)生和傳播更加分散、隱蔽。不可預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)也將對我國畜牧養(yǎng)殖業(yè)和食品安全，甚至經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定造成潛在威脅。肩負(fù)防范和化解重大生物安全風(fēng)險(xiǎn)以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)外交外貿(mào)大局雙重責(zé)任的國門生物安全工作迎來了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。如何從戰(zhàn)略高度，前瞻性地加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域能力建設(shè)，提升內(nèi)部體制機(jī)制的運(yùn)行效能是適應(yīng)未來變化，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌安全與發(fā)展的關(guān)鍵。加拿大憑借內(nèi)部審計(jì)評估定向提升關(guān)鍵能力，以及主動(dòng)申請WOAH 專家評估收獲權(quán)威建議改進(jìn)尚存弱項(xiàng)的做法，充分證明了借鑒與應(yīng)用PVS 評估標(biāo)準(zhǔn)和循序促進(jìn)理念開展效能評估，查找核心能力差距不足，針對性提高“短板”水平，對促進(jìn)核心能力建設(shè)和提升工作效能的強(qiáng)大效用，為我國提供了引進(jìn)、推廣PVS 評估系統(tǒng)方法，以效能評估為抓手，分步、有序促進(jìn)國門生物安全工作核心能力建設(shè)，提升體制機(jī)制效能的良好啟示。

2.1 聚焦核心能力建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)適用的內(nèi)部效能評估體系

在深入貫徹落實(shí)總體國家安全觀，推進(jìn)國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總體要求下，借鑒PVS 評估要素，創(chuàng)建科學(xué)、適用、可行的，符合我國國門生物安全工作實(shí)際的內(nèi)部效能評估綜合指標(biāo)體系，并制定配套評估指南和具體實(shí)施計(jì)劃。構(gòu)建具體指標(biāo)時(shí)，既要關(guān)注與未來全球發(fā)展最為相關(guān)的關(guān)鍵能力，又要契合機(jī)構(gòu)改革“優(yōu)化、協(xié)同、高效”發(fā)展原則對人員、業(yè)務(wù)、系統(tǒng)優(yōu)化整合的具體要求。參照加拿大“以評促改”的重點(diǎn)領(lǐng)域，以立法更新、隊(duì)伍管理、資源配置、技術(shù)能力、溝通協(xié)作等核心能力為重心設(shè)立評估指標(biāo)，并借鑒加拿大在各審計(jì)評估中的切入點(diǎn)制定評估指南，同時(shí)制定分步評估、定向整改的具體實(shí)施計(jì)劃，為開展國門生物安全工作效能評估提供有力技術(shù)支撐。

2.2 加強(qiáng)交流協(xié)作，建立國家層面統(tǒng)一的效能評估協(xié)調(diào)機(jī)制

我國國內(nèi)及口岸獸醫(yī)衛(wèi)生管理分設(shè)模式下，更需要部門間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的效能評估協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面制定溝通交流的模式框架，依托國務(wù)院畜牧獸醫(yī)主管部門多年來跟蹤研究PVS評估標(biāo)準(zhǔn)、理念、案例及推進(jìn)省級效能評估的經(jīng)驗(yàn)，定期開展交流互動(dòng)，協(xié)調(diào)推進(jìn)效能評估工作，共同探討后續(xù)發(fā)展方向；另一方面成立聯(lián)合效能評估專家組，除積極參加WOAH 組織的相關(guān)培訓(xùn)，持續(xù)跟進(jìn)PVS 評估相關(guān)動(dòng)態(tài)外，還就評估背景、體系、程序、計(jì)劃開展培訓(xùn)，聯(lián)合培養(yǎng)、組建一支專家隊(duì)伍，為同步推進(jìn)效能評估或?yàn)閷?shí)施聯(lián)合交叉評估提供技術(shù)和人才儲(chǔ)備。

2.3 推動(dòng)聯(lián)合共治，在重要口岸城市開展聯(lián)合效能評估試點(diǎn)工作

按照“先試點(diǎn)、再推廣”的總體思路，在全國范圍內(nèi)逐步推行聯(lián)合效能評估?？蛇x取天津、青島、上海、深圳等進(jìn)出口農(nóng)產(chǎn)品吞吐量大、對口貿(mào)易國家多、貿(mào)易種類紛雜、貿(mào)易方式多樣的口岸城市，推動(dòng)開展海關(guān)與獸醫(yī)主管部門聯(lián)合開展效能評估試點(diǎn)工作。通過聯(lián)合評估摸底，深入了解國門生物安全工作體系及當(dāng)?shù)孬F醫(yī)體系的實(shí)際運(yùn)行質(zhì)量和管理效能，一方面為籌備全國范圍內(nèi)聯(lián)合評估，掌握國家獸醫(yī)體系整體效能水平打下基礎(chǔ)；另一方面也為共商理順管理職能，健全國內(nèi)外口岸獸醫(yī)衛(wèi)生體系，統(tǒng)籌資源、共同推動(dòng)行業(yè)貿(mào)易發(fā)展提供改進(jìn)依據(jù)及合作努力方向。此外，還可為申請WOAH專家評估，推動(dòng)我國獸醫(yī)體系整體建設(shè)邁上更高層次奠定基礎(chǔ)。