徐佳佳 熊筱燕 張鵬鵬

南京師范大學(xué) 江蘇南京

一、引言

“十三五”以來，江蘇省在教育經(jīng)費管理方面取得了較大進步。目前，江蘇省已經(jīng)建立了較為成熟的高等教育經(jīng)費保障機制和生均定額撥款機制，生均定額的財政撥款標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在全省范圍內(nèi)實施。但是如何對財政性高等教育撥款實施動態(tài)調(diào)整，提升教育投入的效益，仍然缺乏一套合理的機制。本文圍繞“十四五”時期江蘇省財政性教育經(jīng)費投入調(diào)節(jié)機制展開研究，提出改進保障性經(jīng)費撥款機制，設(shè)計發(fā)展性經(jīng)費投入調(diào)節(jié)公式，并提出相關(guān)保障措施。

二、江蘇省財政性高等教育經(jīng)費投入模式評價

1.財政性高等教育經(jīng)費投入模式分析

目前，江蘇省主要基于“生均撥款+專項撥款”的機制，決定各高校撥款經(jīng)費的總額。前者側(cè)重于維持高校正常運轉(zhuǎn)，后者則主要用于支持高校專項工作和特定的項目建設(shè)。因此依據(jù)經(jīng)費使用的用途，可以分為保障性經(jīng)費與發(fā)展性經(jīng)費兩部分。

（1）保障性經(jīng)費的生均撥款模式。在生均撥款模式中，主要通過生均撥款總額與學(xué)科、學(xué)歷折算系數(shù)相乘，核算各高校所需的保障性經(jīng)費。其中，各類學(xué)科和不同學(xué)歷的折算系數(shù)如表1和表2所示。

表1 學(xué)科折算系數(shù)

表2 學(xué)歷折算系數(shù)

（2）發(fā)展性經(jīng)費撥款模式。近年來高校財政投入的一個明顯特征，是以專項經(jīng)費為主的財政發(fā)展性資金占所有資金的比例持續(xù)提高，為高校在人才引進、實驗室建設(shè)等提供了有力支撐。

專項經(jīng)費的撥付流程大體為：上一年度高校向主管部門提交申請，主管部門對各個高校申請的專項經(jīng)費進行匯總，并對高校所提交的需求報告、證明材料、實施計劃等進行審核，審核通過的項目報送至財政部門。財政部門按規(guī)定進行評審，并將有關(guān)意見反饋至主管部門和各個院校。學(xué)校根據(jù)財政部門及主管部門的反饋意見，修改專項經(jīng)費預(yù)算后再提交至財政部門。財政部門再次審核后編入年度預(yù)算，經(jīng)地方人大批復(fù)后撥付經(jīng)費。

2.財政性高等教育經(jīng)費投入模式存在的問題

（1）保障性經(jīng)費投入模式。江蘇省對于高校的保障性經(jīng)費撥款模式，雖然已逐步建立了動態(tài)調(diào)節(jié)模式，但是仍然存在以下問題：①在校生人數(shù)為主要參數(shù)，忽視辦學(xué)質(zhì)量。高校很可能為了獲得更多的財政撥款而擴大招生規(guī)模。②學(xué)科劃分不夠細化，忽視專業(yè)特性。江蘇省現(xiàn)行的財政撥款公式中的“學(xué)科”，指的是學(xué)科大類，沒有細化專業(yè)類別的撥款系數(shù)，無法體現(xiàn)各個高校的專業(yè)優(yōu)勢。③生均撥款制度較為簡單直接，忽略績效導(dǎo)向。目前的生均撥款制度并未引入績效因素，無法有效評價財政性教育經(jīng)費的使用效果。④未能解決教育經(jīng)費分配不均的問題。使用統(tǒng)一的撥款標(biāo)準(zhǔn)，不利于綜合實力不強的學(xué)校。

（2）發(fā)展性經(jīng)費投入模式。目前，江蘇省的發(fā)展性教育經(jīng)費投入仍然以高校申請、財政核定為主，這種方式存在以下問題：①核定方式不夠公開透明。相關(guān)部門未公布具體的指標(biāo)體系，經(jīng)費分配不夠公開透明。②績效導(dǎo)向性仍舊較弱。雖然大部分項目需要進行績效考核，但真正貫徹實施的較少。有些項目即使實施了績效考核，但績效考核結(jié)果并未與下一年的撥款經(jīng)費掛鉤。

由此可見，江蘇省當(dāng)前的財政性高等教育經(jīng)費撥款模式，在績效導(dǎo)向、預(yù)算管理和績效考核等方面存在一些問題。隨著專項教育經(jīng)費在教育投入中的占比逐漸提升，滯后的績效評價體系無法滿足相關(guān)要求。

三、基于績效評價的財政性高等教育經(jīng)費投入調(diào)節(jié)機制構(gòu)建

本文將江蘇省財政性高等教育經(jīng)費投入，分為保障性經(jīng)費投入和發(fā)展性經(jīng)費投入，對兩類經(jīng)費分別采用不同的計算方式。用公式表示為：

其中，TI為財政性教育經(jīng)費總額；SI為保障性經(jīng)費投入，用來保證高校的正常運轉(zhuǎn)，主要包括生均撥款總額及基礎(chǔ)保障項目；DI為發(fā)展性經(jīng)費投入，通過各高校相互競爭的方式獲得的教育經(jīng)費，包括重點支持項目和績效獎補項目。

1.保障性經(jīng)費投入調(diào)節(jié)機制構(gòu)建

本文構(gòu)建保障性經(jīng)費投入調(diào)節(jié)機制的思路，主要是在生均撥款的基礎(chǔ)上引入績效因素，本年預(yù)算的保障性經(jīng)費投入總額減去上年已投入總額，增加的這部分經(jīng)費用于績效獎勵，對各高校進行績效評估后，依據(jù)績效水平進行分配。

其中，A為當(dāng)年保障性經(jīng)費預(yù)算變動額（一般考慮正值）；G表示當(dāng)年保障性經(jīng)費預(yù)算投入額；L為上年生均撥款模式下的實際撥款額。

其中，A′為加入績效因子調(diào)整后的變動額；C表示獨立第三方的績效打分得分。

即：某高校當(dāng)年實際得到的保障性經(jīng)費=上年生均經(jīng)費撥款額+某高?；诳冃гu價得到的增加額。

如圖1所示，上述調(diào)節(jié)形式主要考慮到保障性經(jīng)費投入冗余等問題，因此加入績效因子進行調(diào)整。

圖1 基于績效評價的保障性經(jīng)費投入調(diào)節(jié)機制

2.發(fā)展性經(jīng)費投入調(diào)節(jié)機制構(gòu)建

（1）績效指標(biāo)體系的確定。通過梳理相關(guān)研究，本文總結(jié)出一套全面考慮高等教育產(chǎn)出的指標(biāo)體系。利用關(guān)鍵績效指標(biāo)法，將最能反映高校發(fā)展情況的4個維度確定為一級指標(biāo)，經(jīng)過計算，最終選定教學(xué)、實踐、科研、人才培養(yǎng)為一級指標(biāo)；對這4個指標(biāo)進行因素分析，選取生均數(shù)、人均數(shù)等指標(biāo)獲取二級因素指標(biāo)，最終確立績效指標(biāo)體系，如表3所示。

表3 發(fā)展性經(jīng)費的績效指標(biāo)體系

（2）各項績效指標(biāo)權(quán)重的確定。本文結(jié)合層次分析法與專家打分法，確定各項績效指標(biāo)的權(quán)重比例。設(shè)計了一份1—9標(biāo)度法的調(diào)查問卷，邀請行業(yè)內(nèi)的專家來判斷以上指標(biāo)的重要性。再結(jié)合數(shù)據(jù)，根據(jù)層次分析法得出相應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重。

本文共邀請了18位有關(guān)專家，其中有6位研究方向為教育財政的專家、7位會計專家、5位高校一線研究生導(dǎo)師。為確定各類指標(biāo)的重要程度，本研究選用專家打分法中的等級評估方法，將18位專家的打分結(jié)果運用均值計算法計算平均值，從而獲得一級指標(biāo)判斷矩陣X和二級指標(biāo)判斷矩陣A、B、C、D。一級指標(biāo)的權(quán)重如表4所示。

表4 一級指標(biāo)的各項指標(biāo)值

依據(jù)上述方法構(gòu)建二級指標(biāo)的判斷矩陣，最終得出江蘇省財政性高等教育經(jīng)費的績效指標(biāo)權(quán)重值，如表5所示。

表5 財政性高等教育經(jīng)費的績效指標(biāo)權(quán)重值

（3）確定高?？冃芸钕禂?shù)。由于各高校的體量存在較大差異，本文將上述績效評價結(jié)果作為績效系數(shù)考慮。將二級指標(biāo)權(quán)重進行歸一化處理，X表示歸一化后的評價結(jié)果分?jǐn)?shù)，W 表示各項指標(biāo)的權(quán)重，S表示折合學(xué)生人數(shù)。因此，高?？冃芸钕禂?shù)R可表示為：

江蘇省進行基于績效評價的財政性高等教育經(jīng)費投入調(diào)節(jié)機制構(gòu)建，主要為了提升財政性高等教育經(jīng)費分配的科學(xué)性。所以，在進行發(fā)展性經(jīng)費投入時，需要對各高校的績效撥款系數(shù)R進行歸一化處理，歸一化處理后的績效撥款系數(shù)適應(yīng)性更強，也能夠突出校際差異的績效導(dǎo)向性。

（4）確定負(fù)績效撥款系數(shù)。負(fù)績效評價主要是依據(jù)盤活存量資金的理念，判斷某高校的年末財政撥款結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模與財政安排規(guī)模是否超過10%，將超過10%的高校編入負(fù)績效指標(biāo)之列，對經(jīng)費進行相應(yīng)調(diào)減。只有將未完成的目標(biāo)或任務(wù)也加入進績效評價，才能提升績效評價效果。如果高校的年末財政撥款結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模與財政安排規(guī)模之比為K，則負(fù)績效指標(biāo)撥款系數(shù)U的計算公式為：

（5）發(fā)展性經(jīng)費投入調(diào)節(jié)公式。根據(jù)上述計算過程，得到績效系數(shù)、負(fù)績效系數(shù)，在現(xiàn)行模式或者政策下，對高校能夠獲得的全部發(fā)展性經(jīng)費進行調(diào)整，具體公式為：

四、相關(guān)保障措施

1.加強績效評價

科學(xué)合理的績效評價是高等教育財政經(jīng)費的調(diào)節(jié)基礎(chǔ)，因此需要不斷改進高?？冃гu價體系。首先，制定合理的績效指標(biāo)，確定指標(biāo)權(quán)重。其次，在進行績效評價時，保證做到公平、公正、公開，并及時披露相關(guān)結(jié)果，接受各方監(jiān)督。最后，合理運用績效評價結(jié)果，確定財政性教育經(jīng)費調(diào)節(jié)系數(shù)，高校要根據(jù)具體績效情況不斷改進教學(xué)和科研工作，提高綜合競爭力。

2.建立高校數(shù)據(jù)庫

目前，雖然正在推進高校信息公開工作，但是由于信息公開不全面、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)過于零散，導(dǎo)致高?？冃гu價的支撐數(shù)據(jù)收集困難，而高校數(shù)據(jù)庫可以為管理者、社會公眾提供更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)、合理的指標(biāo)、全面的評價角度。這不僅對高等教育經(jīng)費調(diào)節(jié)機制提供了數(shù)據(jù)支撐，還為投入調(diào)節(jié)機制提供了反饋數(shù)據(jù)。在完成調(diào)節(jié)之后，根據(jù)高校數(shù)據(jù)庫的反饋數(shù)據(jù)，能夠獲取調(diào)節(jié)機制的使用情況，及時進行改進，不斷提升調(diào)節(jié)機制的合理性。

3.完善第三方評價制度

（1）加強監(jiān)督管理。首先，第三方機構(gòu)具有專業(yè)性、獨立性等特點，開展教育教學(xué)評估，績效評價報告對于政府相關(guān)部門和高校的決策具有重要的參考價值。其次，在經(jīng)費的調(diào)節(jié)和撥款環(huán)節(jié)，第三方機構(gòu)可以發(fā)揮監(jiān)督作用。最后，第三方機構(gòu)能對資金使用進行追蹤，對高校預(yù)算執(zhí)行效果進行監(jiān)督。

（2）彌補自評價的不足。第三方機構(gòu)開展了一系列高等教育評價活動，績效評價結(jié)果在政府相關(guān)部門和高校中具有較高的認(rèn)可度，為高校完善規(guī)章制度、改進工作流程提供了寶貴的經(jīng)驗。