吳 冬 于 群

(1.東北師范大學 歷史文化學院，吉林 長春 130024；2.長春理工大學 外國語學院，吉林 長春 130022)

通信網絡已成為世界各國現代化建設的關鍵技術和發(fā)展動力。進入21世紀以來，以互聯(lián)網和移動電話通信為主的現代數字通信工業(yè)，已成為一個國家經濟和社會成長的核心動力。2016年特朗普總統(tǒng)上臺以來，美國就對中國在這個領域已經處于世界領先的5G技術和華為、中興等高科技通信公司進行了全方位的打壓，這里既有要遏制和削弱中國經濟發(fā)展的主要原因，也有繼續(xù)利用通信網絡監(jiān)控全球的暗黑目的。近年來，不斷被世界各國媒體曝光的竊聽門事件，更揭露了美國中央情報局利用各種通信網絡，獲取機密情報的行徑。美國連自己歐洲盟國領導人的電話都有竊聽，就不要想象他們對中國或俄羅斯等全球競爭對手能置之度外了。美國中央情報局局長出身的前任國務卿蓬佩奧，積極賣力地在全世界范圍內扼殺中國華為公司，就更能體現出他那不可告人的險惡用心，連美國一直標榜的“通信自由”政策都徹底棄之不顧了。通信自由是美國政府自建國以來一直堅持的基本原則和公開政策，但是這種通信自由卻有著不同的釋義內涵。18—19世紀，美國的通信自由只是憲法意義上的公民通信自由，同時在通信產業(yè)的建設上，美國也不同于歐洲及世界上多數國家，堅持通信公司的私有化原則，國家既不管理國內通信產業(yè)的規(guī)劃及發(fā)展，也不干涉剛興起的國際通信網絡的建設和布局。

一

第一次世界大戰(zhàn)前，美國遠沒有取得對國際通信網絡的控制權。盡管電話的發(fā)明者是美國人亞歷山大·貝爾，但由于19世紀后期，有線電報和電話業(yè)務只是在歐洲和北美國家剛剛興起，國際間通信則基于鋪設在大洋海底的通信電纜。1865年5月17日由20個歐洲國家在瑞士伯爾尼簽訂了《國際電報公約》(International Telegraph Convention)，并成立國際電信聯(lián)盟(International Telegraph Union)。堅持通信自由政策的美國當然感到被排除在國際電信聯(lián)盟之外的尷尬。1868 年底，美國大西洋電報公司申請在法國鋪設電纜遭到法國政府拒絕。法國政府稱只有被政府授予特許經營權的公司才能在法國領土鋪設電纜。大西洋電報公司負責人被迫請求美國政府協(xié)助解決。美國對法國政府這種行為感到十分惱怒。就在此之前，美國還允許法蘭西電報公司在美國領土上鋪設了兩條越洋電纜。為了確保支持美國電纜公司在國際上發(fā)展的合法性，美國強硬表態(tài)：“外國政府或公司要想在美國領土鋪設任何一條國際電纜必須經過美國當局的審核和授權。”(1)Report of United States Congress Senate， Cable-landing Licenses： Hearings before the Committee on Interstate Commerce， United States Senate， 66th Congress， 3rd Session， on Section 4301， Washington D.C.： U.S. Government Printing Office， 1921， pp.491-492.這是美國政府首次在國家的層面上維護自己的剛興起的國際通信網絡產業(yè)。經過一年多交涉，法國政府終于在 1870 年3 月讓步，決定以撤銷對本土公司授予的壟斷特許經營權來換取美國政府的許可，這樣法國公司便可在美國領土鋪設越洋電纜，美國大西洋電報公司也可以在法國領土上鋪設電纜。

在美國政府的大力支持和扶植下，美國國際通信網絡以鋪設海底電纜為主的建設飛速發(fā)展，19世紀末期，美國成為世界排名第二的電纜鋪設大國。1899年，意大利科學家古列爾莫·馬可尼(Guglielmo Marconi)跨越英吉利海峽51公里無線電通信試驗成功。1901年，馬可尼從位于美國馬薩諸塞州的科德角用莫爾斯電碼發(fā)射裝置跨大西洋3 200公里，定向向歐洲大陸傳輸無線電信號。這項試驗的成功，迎來了人類無線電通信的時代。長距離的無線電通信技術的應用，對比前期的海底電纜傳輸，有著多方面的后發(fā)優(yōu)勢。首先，它有著建設成本方面的優(yōu)勢，無線傳輸設備的價格不及鋪設海底電纜價格的五分之一；其次，有建設周期短的優(yōu)勢，在19世紀末，鋪設一條跨大西洋的海底電纜，至少需要兩年時間，而用技術成熟、工業(yè)化生產的發(fā)射和接收裝置，卻只需用幾天時間。第三，無線電通信技術和設備較之海底電纜更安全和便捷。鋪設在大洋之中的海底電纜，很容易就被往返的船只拋錨拉壞，更不要說戰(zhàn)爭期間敵國的刻意破壞了。對于這種比較差距，美國的幾家已在美國國內的通信網絡建設中發(fā)展壯大起來的大型通信公司，看得非常清楚，果斷放棄正在建設中的海底電纜鋪設計劃，全力發(fā)展無線電通信產業(yè)。到20世紀初，在無線電通信產業(yè)發(fā)展上，美國已開始超越英國等歐洲國家。

1906年美國聯(lián)合日本等國家與歐洲主要國家在德國柏林簽訂了《國際無線電報公約》(International Radio Convention)，與1865年的《國際電報公約》相比，這個公約主要是涉及無線電通信，還強調這是一個包括歐洲以外國家的更廣泛的國際聯(lián)盟。美國沒有在這個公約中占據主導位置，但也達到與英、法、德等歐洲國家對等的目標。由于當時美國政府內沒有管理或協(xié)調國際電信網絡政策的部門，與歐洲主要國家的通信產業(yè)全部國有化不同，美國的通信產業(yè)公司全是私營的。為此美國需要在國會立法上落實美國在《國際無線電報公約》中的權利及義務。1912年美國國會通過了《1912年無線電法案》(Radio Act of 1912)，(2)United States Department of State， Papers Relating to the Foreign Affairs， Accompanying the Annual Message of President， 40th Congress， 3rd Session， Part II， Washington D.C.： U. S. Government Printing Office， 1869， p.271; Jonathan Reed Winkler， “Blurred Lines： National Security and the Civil-Military Struggle for Control of Telecommunications Policy during World War II，” Information & Culture， Vol. 51， No. 4， 2016， pp.500-531.它是國會批準的第一個規(guī)范無線電通信的立法，該法案旨在減少當時美國海軍艦艇、私人公司和業(yè)余無線電操作員之間的無線電干擾。除了對海軍無線電操作員的具體要求外，該法案還要求所有無線電操作員獲得美國頒發(fā)的許可證，商務和勞工部長被授權給任何希望傳輸洲際或國際無線電信號的“個人或公司”分配頻率?？偨y(tǒng)被授予在發(fā)生戰(zhàn)爭、公眾危險或災難時接管所有無線通信設施的權力。白宮在緊急情況或戰(zhàn)時通信方面的廣泛特權將作為其在電信領域權威的一個重要來源而持續(xù)存在著。這是第一次授予美國總統(tǒng)和內閣成員管理美國國際通信政策和產業(yè)的權力。

無線電通信在第一次世界大戰(zhàn)期間迅速發(fā)展，導致了20年代早期廣播無線電通信的繁榮。戰(zhàn)后，由于有線電報和無線電技術的逐漸成熟，美國與世界各國間的電信溝通變得更為普及和流暢。但在世界各國面前，很快就出現了一個關鍵性問題，這就是無線電設施無序發(fā)展，入行門檻也變得很低，個人業(yè)余愛好者都可以涉足這個領域。大的通信公司則通過控制和壟斷某個頻段無線電頻率，來排擠競爭對手，謀取壟斷利潤。這使本來就很緊張的無線電頻率變得更加擁擠，各種無線電設施相互干擾已成為無線電通信產業(yè)發(fā)展的瓶頸。為此，在全球范圍內建立一個統(tǒng)一的組織，設立并制定一個共同的技術標準及運行規(guī)則就成了各國急需解決的問題。由于美國的通信產業(yè)是私有化自由發(fā)展，這種問題就表現得尤為明顯。為了快速高效地解決這個由無章無序的自由競爭所帶來的問題，美國敦促國會用出臺法律的方式來處理。

1927年，國會通過了《1927年無線電法案》(Radio Act of 1927)，建立了一個政府控制無線電通信的雙重系統(tǒng)。總統(tǒng)被授予分配聯(lián)邦政府機構使用的所有無線電頻率和其他通信資源的權力，而國會保留了監(jiān)管私人通信產業(yè)和州及地方政府廣播職能的權力。同時建立了一個臨時的獨立機構——聯(lián)邦無線電委員會(FRC)，代為處理總統(tǒng)和國會管理權限內的日常事務，重大決策仍由總統(tǒng)或國會做出。

在美國完成通信的國內立法之后，也開始更加關注美國在相對應的國際組織和公約中的位置及影響力。1932年，在西班牙馬德里召開了國際電報和國際無線電電報會議。包括美國在內的68個國家參加，這個會議議題涵蓋了有線電報通信和無線電通信，國際電報聯(lián)盟也正式更名為國際電信聯(lián)盟。(3)Gabriele Balbi and Andreas Fickers， History of the International Telecommunication Union： Transnational Techno-diplomacy from the Telegraph to the Internet， München： De Gruyter Oldenbourg， 2020， p.257.但這個國際電信聯(lián)盟堅持僅限于主權國家加入，美國由于堅持通信產業(yè)私有化的原則，對這個國際電信聯(lián)盟組織仍采取不合作態(tài)度。但為了適應世界各國的電信國有化政策，也為了更好地規(guī)劃及管理國家的電信產業(yè)政策，羅斯?？偨y(tǒng)于1934年6月19日簽署了《1934年通信法案》(The Communications Act of 1934)，(4)The Communications Act of 1934， Justice Information Sharing， https：//bja.ojp.gov/program/it/privacy-civil-liberties/authorities/statutes/1288.據此建立了聯(lián)邦通信委員會(FCC)，取代1927年建立的聯(lián)邦無線電委員會(FRC)，鞏固了對有線和無線通信的監(jiān)管(包括無線電、電報和電話通信)，主要負責發(fā)放和更新運營商執(zhí)照。(5)Federal Communications Commission， The Communications Act of 1934 with Amendments and Index Thereto， Washington D.C.： United States Government Printing Office， 1971， p.1.伴隨著海底電纜的鋪設以及遠距離無線電通信技術的不斷完善，美國逐漸將目光轉向國際電信發(fā)展所帶來的巨大利益，也面臨更大的挑戰(zhàn)。美國戰(zhàn)略學者約翰·施德勒(John Schiedler)在其《100年前，信號情報世紀的誕生》一文中指出：“電報和無線電技術為情報帶來通信革命，能夠迅速將信息發(fā)往世界將帶來更多挑戰(zhàn)?！?6)John Schiedler， “100 Years Ago the Birth of the SIGINT，” century part 1/， 2018-07-20， available at https：//20committee.com/ 2014/11/01/.

《1934年通信法案》的通過和聯(lián)邦通信委員會的建立，是美國通信政策里程碑式的轉折點。它標志著美國政府自19世紀中期以來堅持的通信自由原則開始出現了動搖。1934年通信法案歷經多次修訂，但直到1996年才被新法令取代，而聯(lián)邦通信委員會則一直延續(xù)到現在，除了行使管理國內電信、互聯(lián)網和衛(wèi)星通信的職責以外，還在以國家安全為由，直接排除中國通信公司進入美國5G網絡建設市場。

二

第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，使美國的通信自由政策面臨第一次重大考驗。面對世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，國家安全成了任何一個國家或國家集團優(yōu)先考慮的問題，而對于全部私有化的美國通信產業(yè)，這個問題就變得更為突出。其中敵友雙方軍隊調動及進攻命令信息都可能成為決定戰(zhàn)爭勝負關鍵因素。美國軍隊一直就反對國家的相關通信技術和設施掌握在私人公司手中，因為一旦出現通信中斷或情報泄露，都會引起嚴重后果。

進入20世紀以來，隨著美國“兩洋海軍”的建立，無線電通信和通信情報一直是美國軍隊系統(tǒng)優(yōu)先考慮和建設的重點。為了確保軍事通信的安全和暢通，美國陸軍和海軍都建有自己相對安全的通信和情報系統(tǒng)。第一次世界大戰(zhàn)期間，當時在通信情報領域占據領先地位的英國軍方，截獲并破譯了德軍的加密通信。美國也在1917年4月對德宣戰(zhàn)后，成立了一個秘密軍事情報部門——MI-8，也被稱為黑室(Black Chamber)。7月5日，28歲的年輕軍官赫伯特·歐·亞德利(Herbert O. Yardley)被任命為這個部門的負責人，主要負責軍事密碼分析破譯。第一次世界大戰(zhàn)結束時，黑室已有150人的規(guī)模。戰(zhàn)爭臨近結束的前幾個月，亞德利去歐洲訪問，了解和熟悉英國、法國等歐洲國家密碼局的工作，學習他們破解敵人密碼的方法。1919年4月亞德利回到美國，發(fā)現黑室正在大規(guī)模裁員，亞德利確信美國有必要在和平時期維持一個具有通信監(jiān)控及密碼破譯能力的機構，他向陸軍情報總監(jiān)建議，建立一個由陸軍部和國務院聯(lián)合秘密資助的“通信信號和密碼工作的永久組織”。(7)National Security Agency，The Many Lives of Herbert O. Yardley-Historical Background of the Signal Security Agency， 3 Vol.s， Washington， D.C.： Army Security Agency， April 12， 1946， p.8.美國代理國務卿弗蘭克·L.波爾克(Frank L. Polk)于5月17日批準了該計劃，兩天后陸軍參謀長佩頓·C.馬奇(Peyton C. March)也批準了該計劃。這就使黑室成為美國戰(zhàn)后歷史上第一個未列入國會預算，沒有正式人員和經費撥款的半軍半民秘密機構。

黑室在亞德利的領導下繼續(xù)情報搜集破譯活動。1919年5月20日，這個半軍半民的秘密組織由華盛頓美國陸軍學院校內遷至紐約，偽裝成一家商業(yè)代碼公司來運營。它的真正使命是竊取或破譯其他國家間的通信(主要是外交方面的情報)，也包括任何一個外國政府與駐美大使館、領事館之間的電信情報。1922年在華盛頓海軍會議(Washington Naval Conference)上，黑室向美國談判代表團提供了許多外國代表團(包括日本代表團)的解密通信，包括日本政府秘密發(fā)給其代表團的談判底線，使美國成功地與英國和日本達成了三國主力艦總噸位5∶5∶3的協(xié)議。黑室還成功地游說美國最大的西部聯(lián)合電報公司(Western Union)以及另外幾家通信公司允許黑室非法黑入外國大使館和領事館的電纜通信。這是美國情報機構在和平時期首次逼迫美國私營通信公司配合政府進行有組織的竊聽行為。

當然，這種要求通信公司配合竊聽的行為，明顯與美國的通信自由原則相違背。1929年，新上任的美國國務卿亨利·史汀生停止了黑室運營。史汀生畢業(yè)于哈佛大學法學院，曾從事過律師和法官職業(yè)，是一個崇尚通信自由的理想主義者。他為自己的決定辯護說：“紳士們不要讀他人的郵件?！?8)F. L. Paxson， “Reviewed Work： The American Black Chamber by Herbert O. Yardley，” The Mississippi Valley Historical Review， Vol. 18， No. 3， 1931， pp.426-427.

1929年黑室關閉后，正值美國大蕭條，失去工作的通信密碼天才亞德利開始從事寫作，把他12年來的通信竊聽與密碼破譯經歷寫成著作出版。1931年6月1日，《美國黑室》(AmericanBlackChamber)一書在紐約出版，引起了巨大轟動。在此之前，當時的主流雜志《周六晚間郵報》(SaturdayEveningPost)刊登了它的節(jié)選。面對書中揭露出來的黑室在美國國務院和陸軍的支持和授意下黑入各國使領館通信系統(tǒng)及破譯密碼的行為，美國國務院以“不可能的任務”相回應，并表示不知道亞德利及黑室的任何有關消息。國務院發(fā)言人也憤怒地矢口否認亞德利在1921—1922年華盛頓會議期間，破譯日本有關通信密碼的行為。美國陸軍部則拒絕發(fā)表公開評論，只是說亞德利的部門在過去四年里沒有運作。這種回答事實上等于變相承認了亞德利及黑室的存在。

相對于美國官方虛偽的詭辯，世界各國政府幾乎都明白了誰在撒謊。日本政府從被亞德利及黑室破譯的電文中讀到了幾乎與自己發(fā)出電文一樣的文本，更何況，亞德利在書中還詳細描寫了密碼破譯的規(guī)則和路徑。英國、法國等西方國家也聯(lián)想到亞德利在一戰(zhàn)結束前，曾利用盟國關系，在一些國家的密碼局交流和訪問的情況，也對書中內容深信不疑。

這個“黑室門”的出現，直接影響了美國與世界主要盟國的關系，也暴露了美國一貫標榜的通信自由原則的虛偽性。實際上，所謂的通信自由，必須在國家安全的前提和框架內。1929年11月，黑室被關閉后不到半年，1930年4月，美國陸軍就在黑室的基礎上成立了信號情報局(Signal Intelligence Service， SIS)。這個陸軍信號情報局后來就成為美國國家安全局的前身。軍方的通信竊聽與反竊聽，密碼的編寫、破譯與反破譯，似乎沒有受到太大的影響。但是政府行政機構在和平時期，是否有權要求國內的通信公司(有線或無線的)給有關機構提供相關的后門及方便，或者在商用通信網絡中加入一些專門的加密儀器設備，以保障包括白宮在內各政府機構間的通信安全，這些全都成為美國需要解決的問題。而整個30年代，美國為了滿足日益增長的需求，通信電纜、大功率無線電以及遍布世界各地的電信中繼站應運而生。美國的通信網絡由兩個部分組成：私人商業(yè)系統(tǒng)(由私營公司制造安裝、維護和改進)和政府系統(tǒng)(為滿足政府的軍事、外交或科學技術要求而建造)。

由于美國的通信產業(yè)和系統(tǒng)并非由政府所有，而是一直掌握在私營企業(yè)手中，因此這些公司相應地擁有巨大的財政和政治實力。而政府系統(tǒng)雖然擁有相對獨立且保密的終端設施，但在無線電頻率的分配權限上及在海底通信電纜和電信中繼站使用上都要與這些私營大公司保持著緊密聯(lián)系，包括租用相應的設備。這使逐漸發(fā)展壯大的美國軍方不滿和抱怨加深?！?934年通信法案》的通過和聯(lián)邦通信委員會的建立，只是在宏觀層面上解決了美國政府(包括總統(tǒng)和國會)通過聯(lián)邦通信委員會來監(jiān)管國內和國際通信、通信公司執(zhí)照發(fā)放及通信廣播公司對公眾播出節(jié)目內容一些限制標準等問題，由“黑室門”所帶來的、可能涉及國家安全的監(jiān)聽或通信密碼破譯問題，并沒有得到解決。更加嚴重的是，其他國家都修改、升級或重建了其通信安全系統(tǒng)，想要進入這些國家的通信系統(tǒng)就變得更加困難。美國國內甚至有人把日本后來成功偷襲珍珠港看作與美國信號情報機構未獲得準確的相關情報有關。

1939年，第二次世界大戰(zhàn)的臨近，使軍事通信和通信情報變得尤為重要，世界各國的通信產業(yè)都面臨著國家安全的挑戰(zhàn)。美國堅持的通信產業(yè)私有化和通信自由政策面臨第一次重大挑戰(zhàn)，美國陸軍和海軍開始認真考慮戰(zhàn)時無線電頻率的特殊要求(包括收回已經分給民用的無線電頻率)以及戰(zhàn)時作戰(zhàn)所需要的通信資源、通信設備產業(yè)和高級的技術人員。美國軍方官員非常關心點對點通信和無線電頻譜的可用性，而不是大規(guī)模民營通信。他們對外國公司和資本控制國際通信表示擔憂，認為外國控制可能導致戰(zhàn)時關鍵通信線路的中斷和徹底關閉。

1939年9月，戰(zhàn)爭已在歐洲爆發(fā)，這個方案還沒有制定出來。為此，美國海軍首席信號官約瑟夫·莫博涅(Joseph O. Mauborgne)少將和海軍通信總監(jiān)利·諾伊斯(Leigh Noyes)少將提出了一個解決方案，提交給陸海軍聯(lián)合委員會。這個方案有兩個要點：(1)有關國家的戰(zhàn)時通信計劃方案應由陸軍和海軍先行草擬，因為戰(zhàn)爭臨近，軍隊更需要；(2)負責制定規(guī)劃的核心機構中，必須包括陸軍部長和海軍部長，這可以更快速有效地制定符合戰(zhàn)爭需要的政策。

當這個提案在白宮內閣討論時，除軍隊成員外，其他內閣成員均表示反對。因為民用通信網絡的實用性和復雜性，如它在海外的擴展和它在政府的其他分支的服務，意味著軍隊不能單獨制定實際的國家通信政策。軍方被迫在10月修改提案，在負責制定規(guī)劃的核心機構中增加國務卿、財政部長和聯(lián)邦通信委員會主席，名稱也由陸軍-海軍通信委員會(Army-Navy Communications Board)改為聯(lián)合通信委員會(Joint Communications Board)?？紤]到聯(lián)合通信委員會的專業(yè)性質，除部長級的決策成員外，還增加了陸軍和海軍首席通信官、國務院國際通信司的負責人、海岸警衛(wèi)隊的首席通信官和聯(lián)邦通信委員會的首席工程師。

這個方案看起來考慮到了問題的方方面面，但軍方并不滿意。為了盡快解決這個問題，羅斯?？偨y(tǒng)干脆在1940年9月24日下達行政命令8546號，成立了主要由平民組成的國防通信委員會(Defense Communications Board)，并由聯(lián)邦通信委員會主席任這個國防通信委員會主席。

對于羅斯?？偨y(tǒng)的直接干預，國會和軍方都心存不滿，軍方通信情報部門開始要求在戰(zhàn)爭條件下，把美國的通信分為兩部分，民事通信部分仍由聯(lián)邦通信委員會負責，而軍事通信部分則由陸軍部和海軍部負責。國會則開始在聯(lián)邦通信委員會的雇員管理方面施壓，聲稱海軍軍艦上的無線電操作員很多人有親法西斯或親共產主義傾向。1941年12月，國會議員馬丁·戴斯(Martin Deiss)開始在向國會的提案中稱，聯(lián)邦通信委員會的外國通信廣播監(jiān)控部門存在“左傾”(或潛在共產主義)的雇員。同月，國會通過了第5074號決議(351號公法)，允許海軍調查并清除那些被懷疑有親法西斯或親共傾向的無線電人員。1942年初，海軍成立了一個特別委員會，聽取對不忠誠的無線電操作員的指控，并將他們撤職。幾名與日本、意大利、德國或法西斯主義有關的平民海員被從商船上清除，到4月30日，委員會已經審理了90起案件，解雇了88人；海軍情報局(Office of Naval Intelligence)還有大約600名嫌疑犯的名單，其中有500人據稱是共產黨員。(9)Jonathan Reed Winkler， “Blurred Lines： National Security and the Civil-Military Struggle for Control of Telecommunications Policy during World War II，” pp.500-531.

聯(lián)邦通信委員會對國會和海軍的行為表示公開反對，因為這明顯帶有政治傾向，并不利通信系統(tǒng)的正常運轉。聯(lián)邦通信委員會同時拒絕向海軍情報局提交他們懷疑的持牌無線電操作員的指紋。聯(lián)邦通信委員會主席詹姆斯·弗萊爾(James Fly)通過海軍部長特別助理阿德萊·史蒂文森(Adlai Stevenson)向海軍部長弗蘭克·諾克斯(Frank Knox)游說，稱這次清洗對未來的戰(zhàn)爭進程是不利的，而且把政治傾向用于戰(zhàn)爭服務也是不公平的。諾克斯同意史蒂文森的建議，他向羅斯?？偨y(tǒng)建議，應該放棄這種“忠誠調查”。羅斯福總統(tǒng)表示支持。此后，雖然持有異議的軍方在總統(tǒng)的干預下不再發(fā)聲，但國會方面卻不依不饒，繼續(xù)進行所謂的“忠誠調查”。羅斯?？偨y(tǒng)干脆指示陸軍部長和海軍部長頒布軍事命令：陸軍或海軍軍官不得向國會相關調查委員會談論任何與有關通信的事情。此外，所有有關通信問題的文件都要裝箱，送到白宮無限期保存。(10)迄今為止，羅斯?？偨y(tǒng)所有有關聯(lián)邦通信委員會的行政命令都無法看到全文，只能在美國國家檔案館的檔案目錄中看到編號和頒布日期。

1942年6月15日，羅斯?？偨y(tǒng)頒布了行政命令9183號，將國防通信委員會改名為戰(zhàn)爭通信委員會(Board of War Communications)，除同意將聯(lián)邦通信委員會無線電情報部門移交給軍隊外，有關人員安排和職能范圍并沒有作出太大改變。這就標志著在戰(zhàn)爭期間，國家的通信政策依然由聯(lián)邦通信委員會管理，“通信自由”的原則經歷了考驗，但尚沒有出現根本性變化。

三

1945年4月12日，羅斯福總統(tǒng)病逝。5月9日，在德國法西斯投降、歐洲戰(zhàn)事結束的當天，美國陸軍部和海軍部就召開了聯(lián)席會議，研究海軍提出的加強陸軍和海軍在通信情報領域合作的議案，并表示可以與政府有關部門、特別是國務院展開合作。然而這個時機不對。剛繼任不久的杜魯門總統(tǒng)不可能在不到一個月的時間里，就對美國的電信政策有一個全面的了解和掌控。伴隨著意大利和德國的戰(zhàn)敗投降，整個歐洲都存在著對戰(zhàn)敗國及其屬地的處置和重新安排問題。例如，對蘇聯(lián)控制下的東歐和中歐是否按照國際通信標準連入世界一體的電信網絡；戰(zhàn)敗后德國和意大利的電信網絡歸屬(11)Foreign Relations of the United States： Diplomatic Papers， 1945， General： Political and Economic Matters， Volume II， Minutes of United States Delegation on the Twenty-Seventh Meeting of the Council of Foreign Ministers， Held at London， September 29， 1945， p.137.和重建；等等。

為此，在二戰(zhàn)尚未完全結束的情況下，美國的電信政策就面臨兩個層次抉擇：(1)在國際電信政策方面，美國尚未在國際電信聯(lián)盟中取得主導地位，占有主導地位的英國不愿意讓位給美國，更不要講還有開始與美國分道揚鑣的蘇聯(lián)。(2)在美國國內電信政策方面，由于在戰(zhàn)爭特別時期，聯(lián)邦通信委員會的作用受到了很大限制，軍隊的戰(zhàn)時通信網絡占據了壓倒地位。戰(zhàn)后在軍隊大量復員，國家轉入和平時期軌道后，已經在戰(zhàn)爭中高速發(fā)展起來的電信產業(yè)，是否像世界大多數國家那樣，改由國家來統(tǒng)一管理？還是繼續(xù)延續(xù)戰(zhàn)前模式，由私營公司建設經營，國家通過聯(lián)邦通信委員會進行宏觀管理？這也是美國需要面對的問題，特別是冷戰(zhàn)開始后，國家安全問題變得尤為突出。

1945年，當歐洲戰(zhàn)事結束后，美國就開始了推進戰(zhàn)后世界秩序重建和組建聯(lián)合國的進程。5月16日，美國在與蘇聯(lián)、英國、中國和法國的代表討論聯(lián)合國憲章原則時曾試圖把美國的通信自由(Freedom of Communication)政策加入時，遭到了英國的反對，蘇聯(lián)也罕見地加入到與英國一同反對美國提案的行列。(12)Foreign Relations of the United States： Diplomatic Papers， 1945， General： The United Nations， Volume I， Minutes of the Forty-Third Meeting (Executive Session) of the United States Delegation (B)， Held at San Francisco， Thursday， May 17， 1945， p.778；Foreign Relations of the United States： Diplomatic Papers， 1945， General： The United Nations， p.784.這里有英國不愿意放棄在國際電信聯(lián)盟中主導地位的考慮，更重要的是當時世界上絕大多數國家，其電信系統(tǒng)是以由國家壟斷掌控的，當然不希望引入已經非常強大的美國無線電公司(Radio Corporation of America， RCA) 和美國電話電報公司(American Telephone & Telegraph Company， AT&T)等私人公司來競爭。

在聯(lián)合國憲章中加入通信自由原則的計劃落空，美國開始尋求在聯(lián)合國框架下解決這個問題。1946年9月16日，美國政府請求位于瑞士伯爾尼的國際電信聯(lián)盟執(zhí)行局總裁邀請當時的國際電聯(lián)成員國代表于1947年4月15日到華盛頓開會，修改1932年西班牙馬德里國際電信聯(lián)盟會議相關條約。10月1日，美國政府還通過自己的駐外使領館向相關國家發(fā)出了相同的邀請。

5 V電源可以通過低壓降穩(wěn)壓器TLV70033得到3.3 V。TLV70033是出色的低靜態(tài)電流穩(wěn)壓器。其內部擁有一個高精度放大器，提供全面的2%的精度。

1947年5月16日至10月2日，在美國新澤西州的大西洋城舉行了三次獨立但相互關聯(lián)的世界電信會議。在這三次會議中，只有一次是全權代表會議，即7月2日至10月2日召開的國際電信大會，該會議修訂了1932年在馬德里簽署的《國際電信公約》，并把國際電信聯(lián)盟變成了聯(lián)合國的一個組織。對美國來說，召開大西洋城會議的公開理由是“從混亂中恢復秩序”。這是一個合適的理由：第二次世界大戰(zhàn)期間高頻廣播發(fā)射機的數量空前增加，頻譜占用中存在著混亂，急需通過新的規(guī)章，減少頻譜分配中的混亂，從而消除對高頻無線電自由流動的限制。但是由于國際電信聯(lián)盟在大西洋城會議后并入聯(lián)合國管理，而美國又是聯(lián)合國的發(fā)起人和事實上的掌權人，美國終于實現了取代英國，主導國際電信聯(lián)盟的真實目標。這里需要特別注意的是，美國參會的代表團，除聯(lián)邦通信委員會主席外，還包括了美國陸軍首席訊號官和當時由陸軍管轄的空軍通信官。(13)參會的美國陸軍首席訊號官和由陸軍管轄的空軍通信官有： Maj. Gen. Spencer B. Akin， U.S.A.， Chief Signal Officer， Department of the Army， Brig. Gen. Francis L. Ankenbrandt， U.S.A.， Air Communications Officer，Headquarters， Army Air Forces， Department of the Army.這在其他國家代表團中是沒有的，或者說至少在代表團正式名單上還沒有。這也可以表明美國在戰(zhàn)后對國際通信領域的關注和重視。

在解決了國際電信聯(lián)盟主導權和無線電頻譜分配的話語權的同時，美國國內電信政策則面臨更多的問題需要解決，首先要解決的就是如何處理軍隊和地方在電信網絡中誰來執(zhí)掌權力的問題。杜魯門與羅斯福總統(tǒng)一樣，堅持由聯(lián)邦通信委員會繼續(xù)管理美國的通信產業(yè)和政策，這似乎沒有什么問題。但在涉及敏感的國家安全問題上，卻遇到了在戰(zhàn)前由“黑室門”所引發(fā)的問題，“紳士”要不要去看別人的郵件？或者說美國還要不要當“紳士”？在主張通信自由原則的美國，面臨著另一場政策抉擇。

1945年9月20日杜魯門總統(tǒng)簽署9621號行政命令，解散了戰(zhàn)略情報局(Office of Strategic Services)，該組織的各個分支被分別分到陸軍部和國務院管理。(14)Executive Order 9621， “Termination of the Office of Strategic Services and Disposition of Its Functions，” Foreign Relations of the United States (以下簡稱FRUS)， 1945—1950： Emergence of the Intelligence Establishment， Document 14， Washington， September 20， 1945， available at： https：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1945-50Intel/d14.

1946年1月22日，杜魯門下達總統(tǒng)指令，成立國家對外情報機構——中央情報局或情報組，負責國外情報的收集和分析?？紤]到美國國內仍有強大的堅持通信自由的力量，杜魯門特別在總統(tǒng)指令第9款中強調“除法律和總統(tǒng)指令外，這種對國外的情報收集授權，不可以適用美國大陸范圍內及其海外屬地”。(15)Presidential Directive on Coordination of Foreign Intelligence Activities， FRUS， 1945—1950： Emergence of the Intelligence Establishment， p.71.

1947年7月26日，國家安全委員會和中央情報局正式建立。國家安全委員會通過NSC4-A 和NSC10/2號文件，授予中央情報局幾乎全部的前戰(zhàn)略情報局的任務，還特別授予它隱蔽行動(Covert Operation)任務。用NSC10/2號文件的話來說就是“所有活動應包括一切與宣傳有關的秘密活動；預防性直接行動，包括破壞、反破壞、拆除和疏散措施；對敵對國家進行顛覆活動，包括協(xié)助地下抵抗運動、游擊隊和難民解放團體以及對自由世界受威脅國家本土反共分子的支持等”。另外還有一句也很重要，這些活動“如果被發(fā)現，美國政府似乎都可以不負任何責任”。(16)NSC 10/2， “National Security Council Directive on Office of Special Projects，” U. S. Declassified Documents Online (hereafter cited as USDDO)， CK3100388423.通過中央情報局，美國幾乎完成了對國外的各種通信完全監(jiān)控。這也就是近年來德國、法國等很多歐洲盟友國家領導人電話或通信被美國監(jiān)聽的丑聞出現的根源。

中央情報局的建立，在一定程度上解決了美國獲取國外通信情報的單一問題，但就整體通信情報領域，也還有很多問題未能解決。首先是此時已駐滿全球的美國軍隊的通信安全及通信情報問題。中央情報局建立后，美國軍方不滿其劃走了大部分技術人員和設備，認為此舉嚴重影響了軍隊的全球通信安全系統(tǒng)。其次，聯(lián)邦調查局(FBI)也由于其海外監(jiān)控體系被新組建的中央情報局取代而抱怨。最后，美國各情報部門也存在如何有效分工協(xié)作和情報互享問題。為了解決這些問題，美國國家安全委員會在1948年7月18日通過了成立國家通信情報委員會(United States Communication Intelligence Board)的指令(National Security Council Intelligence Directive No.9)，規(guī)定其成員包括國務院、陸軍、海軍、空軍和中央情報局，由中央情報局局長統(tǒng)籌和掌控這個委員會。(17)“National Security Council Intelligence Directive No.9， Jan 24， 1949，”CIA’s Freedom of Information Act Electronic Reading Room， (以下縮寫為 CIA FOIA)， Document Number： CIA-RDP86B00269R000500040001.指令還重申，美國要收集監(jiān)控的國外通信情報包括所有外國政府機構、軍隊各軍兵種、各類研究機構、各類公司和個人，“收集一切有關軍事、政治、科學和經濟等方面有價值的信息”。(18)National Security Council Directive， “Communications Intelligence May 14， 1948，” CIA FOIA， Document Number： CIA-RDP67-00059A000100100098-2.

在基本處理了國家通信政策中最為棘手的“通信自由”與“通信情報”之間的復雜關系后，剛剛競選連任總統(tǒng)成功的杜魯門開始考慮構想“總體國家通信政策”(Total National Communications Policy)。(19)Letter to Dr. Irvin L. Stewart， “Establishment of the President’s Communications Policy Board， February 17， 1950，” Harry S. Truman Library & Museum， available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/public-papers/40/letter-dr-irvin-l-stewart-establishment-presidents-communications-policy.1950年初，通信產業(yè)已成為世界各國經濟發(fā)展的核心動力之一，冷戰(zhàn)的加劇，蘇聯(lián)在核技術和通信技術方面的發(fā)展也帶來了一種緊迫感。他在1950年初就決定建立一個總統(tǒng)通信政策委員會(President’s Communications Policy Board)。這個全部由美國大學教授專家組成的委員會應該是當時美國在通信領域的最強的專家陣容。由西弗吉尼亞大學校長歐文·斯圖爾特博士(Dr.Irvin L. Stewart)任主席，成員還包括麻省理工大學校長詹姆斯·基里安博士(Dr. James R. Killian)、伊利諾斯大學香檳分校工程學院院長威廉·埃弗里特博士(William L. Everitt)、加州理工學院校長李·杜布里奇博士(Dr. Lee A. Du Bridge)等。1950年2月17日，杜魯門簽署了10110號行政命令，正式建立總統(tǒng)通信政策委員會，并授權這個委員會研究政府和非政府機構現在或潛在使用無線電和有線通信設施情況，從國家利益的方面來考慮，給總統(tǒng)提出評估和建議，具體包括4方面：(1)政府和非政府用戶如何最有效地使用無線電頻率，及聯(lián)邦政府為實施此類政策而可能做出的替代安排；(2)與國際無線電和有線通信有關的政策；(3)政府通信與非政府通信之間的關系；(4)董事會可能決定的相關政策事項。(20)Executive Order 10110， “President’s Communications Policy Board， February 17， 1950，” Harry S. Truman， White House， February 17， 1950， available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10110/executive-order-10110.

總統(tǒng)通信政策委員會建立后，杜魯門要求其在8個月內提交報告，并動用總統(tǒng)緊急基金(Emergency Fund for the President)，把這些知名的大學校長、院長們集中到華盛頓開展研究。這也體現了杜魯門政府對出臺總體國家通信政策的急迫感。

1951年2月16日，在拖延了4個月后，國家通信情報委員會終于向杜魯門總統(tǒng)提交了一份名為“通信——進展項目報告”(Telecommunications—a Program for Progress)的研究報告，這份長達370頁的研究報告專業(yè)又詳盡地分析了國際電信產業(yè)的發(fā)展現狀及美國電信政策由來及演變，指出了美國電信產業(yè)和政策現階段所面臨的四大問題：(22)Report by the President’s Communications Policy Board， “Telecommunications—A Program for Progress，” CIA FOIA， Document Number： CIA-RDP86B00269R000800100001-1.(1)協(xié)調頻譜使用。對于這個問題，美國政府在戰(zhàn)后都在力圖解決。在國際電信聯(lián)盟大西洋城會議上美國已經取得了重大成就，并把國際電信聯(lián)盟變成了聯(lián)合國的一個分支機構。只不過是在這4年間，由于世界各國的通信產業(yè)都有迅速發(fā)展，無線電頻譜緊張的矛盾變得更為突出。(2)國家安全。通信產業(yè)和通信系統(tǒng)在第二次世界大戰(zhàn)前就與國家安全息息相關了，然而，通信自由政策必然與國家安全產生矛盾。在東西方冷戰(zhàn)的大背景下，美國更需要通信情報的保障，保護自己的通信系統(tǒng)安全運轉，又要對世界各國的通信網絡隨時具備監(jiān)聽、黑入和破譯的能力。(3)國際協(xié)議。報告希望美國能通過國際協(xié)議或協(xié)商的方式來與世界各國共享日益緊張的無線電頻譜。但是如果在可以預見的將來，出現無線電頻譜遠遠無法滿足國家機構和私人公司及公民通信的需求，那么美國政府如何與世界各國協(xié)商，或者是否優(yōu)先保障美國國家各機構通信的正常運轉？報告指出，還沒有任何一個國家有關部門研究考慮這個問題。(4)健全的通信產業(yè)。報告認為，美國私有化的通信產業(yè)無論在戰(zhàn)爭時期還是在和平時期，都是國家最有價值的資產。但是通信產業(yè)中的政府官方用戶和私人用戶最終會發(fā)生沖突，如果沒有引導性政策，政府部門的政策行為就會嚴重傷害這個私有化的通信產業(yè)。(23)Report by the President’s Communications Policy Board， “Telecommunications—A Program for Progress，” Executive Order 10297， “Providing for a Telecommunications Advisor to The President，” available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10297/executive-order-10297.

國家通信情報委員會研究報告提交后，杜魯門總統(tǒng)在10月9日通過10297號行政命令，為自己設立了一個電信顧問。(24)Report by the President’s Communications Policy Board， “Telecommunications—A Program for Progress，” Executive Order 10297， “Providing for a Telecommunications Advisor to The President，” available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10297/executive-order-10297.但按照研究報告建議繼續(xù)修改國家通信政策的計劃則由于朝鮮戰(zhàn)爭的進一步升級而中斷，美國為首的“聯(lián)合國軍”不但無法速勝，反而陷入危險的僵持階段。第三次世界大戰(zhàn)將要爆發(fā)的危險情緒彌漫美國社會。美國甚至從已在二戰(zhàn)后“封存”(mothball)軍艦中召回160余艘主力戰(zhàn)艦編入現役。(25)Annual Budget Message to the Congress： Fiscal Year 1953， January 21， 1952， availabe at： https：//www.trumanlibrary.gov/library/public-papers/18/annual-budget-message-congress-fiscal-year-1953.在這種“臨戰(zhàn)”的形勢下，杜魯門顯然就沒有再去考慮減少國家介入通信政策的選項，反而以國家安全為名，大力加強國家對通信政策的管控。10月24日，美國國會通過對《1934年通信法案》新的修正案，授權總統(tǒng)可在戰(zhàn)爭或戰(zhàn)爭威脅的緊急狀態(tài)下，關閉或要求關閉任何無線電通信設備。以防止敵方利用這些設備的電磁信號對美國進行準確襲擊。12月10日，杜魯門頒發(fā)行政命令10312號，授權聯(lián)邦通信委員會、國防部長和各政府部門或機構的負責人發(fā)布適當的規(guī)則、條例、命令和指示，確保全面管控無線電通信設備的計劃及時和有效地運作。(26)Executive Order 10312， “Providing For Emergency Control Over Certain Government And Non-Government Stations Egaged in Radio Communication or Radio Transmission of Energy，” Harry S. Truman， White House， December 10， 1951， available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10312/executive-order-10312.

除了升級國家管控通信產業(yè)和通信網絡能力外，杜魯門還在1951年12月應參謀長聯(lián)席會議的要求，組織一個特別小組，對軍隊系統(tǒng)負責攔截、破譯通信情報的組織——武裝部隊安全局 (AFSA)進行調查。武裝部隊安全局的任務是負責國防部的通信和電子情報活動。但是武裝部隊安全局無法集中全部的通信情報，也未能與其他政府機構，例如國務院、中央情報局 (CIA) 和聯(lián)邦調查局 (FBI)合作。為了解決這個自二戰(zhàn)后就沒有完全解決的問題，杜魯門于1952年10月24日簽署了特別指令(Extraordinary Directive)，在這份指令中，杜魯門把武裝部隊安全局改名為國家安全局(NSA)，由這個機構來負責所有通信情報工作。(27)“Communications Intelligence Activities，” Memorandum for Secretary of State and Secret of Defense， Harry S. Truman， October 24， 1952，Truman Library， President’s Secretary’s Files， Subject File， available at： https：//www.trumanlibrary.gov/library/truman-papers/harry-s-truman-paperspresidents-secretarys-files#folder.杜魯門終于在其任內最后幾個月內，改變了美國電信情報的組織結構和行進方向，并實現了對海外和國內通信的全面監(jiān)控。

杜魯門在其總統(tǒng)任期的最后不到1年的時間了，匆忙地完成了對國家通信政策的調整，這是在國際形勢緊張?zhí)貏e的時期做出的，應該不是他的本意，也不是其在第二任期開始時構想的“全面國家通信政策”。美國國家安全局和中央情報局可以在國家安全的借口下，完全不去理會聯(lián)邦通信委員會，隨意竊取和破譯的外國政府和機構的通信和情報，也可以對外國和本國公民進行秘密監(jiān)聽，完全違背了通信自由的原則。1953年杜魯門下臺后，由于國際形勢的緩和，美國逐漸恢復了由聯(lián)邦通信委員會指導統(tǒng)籌國家通信政策的大原則，在遇到重大挑戰(zhàn)時，則通過要求國會修改《1934年聯(lián)邦通信法案》的方式，如在1958年，面對蘇聯(lián)衛(wèi)星上天，人類進入衛(wèi)星通信時代后，美國國會修改《1934年聯(lián)邦通信法案》。1980年，針對外國通信公司陸續(xù)進入美國國內市場，美國國會再次修改《1934年聯(lián)邦通信法案》，提高美國國內市場準入門檻，加大審批強度和力度。1996年，針對互聯(lián)網等通信新載體對傳統(tǒng)通信產業(yè)的挑戰(zhàn)，美國國會通過頒布《1996年聯(lián)邦通信法案》等辦法，適應時代的新變化。進入21世紀以來，隨著中國電信產業(yè)和公司的崛起，美國感到了在5G網絡建設上，已落后于中國，因此開始以國家安全為名，通過聯(lián)邦通信委員會和《1996年聯(lián)邦通信法案》，直接禁止中國公司的5G網絡系統(tǒng)，也包括相關技術和產品進入美國市場。號稱通信自由的美國終于走到了依靠國家力量來排斥外國先進通信技術和產品的地步。