羅桂生

鐵路厘捐，又稱鐵路貨捐，是對鐵路運貨征收的一種“稅費”。1898年10月，清末礦務(wù)鐵路總局在奏定《礦路公共章程》中規(guī)定，鐵路經(jīng)過之地必須征收稅厘〔1〕。不久，東清鐵路設(shè)立了近代中國最早的火車貨捐局，即奉天省鐵嶺火車?yán)褰鹁?1)光緒二十四年(1898)東清鐵路(中東鐵路)動工之際，東省派員在鐵嶺設(shè)立火車?yán)褰鹁?，并?900年開始征收火車?yán)褰?。后因庚子之變而暫時停辦。光緒二十八年(1902年)六月十一日，設(shè)立鐵嶺火車?yán)褰鸱志?，址設(shè)于西關(guān)關(guān)帝廟內(nèi)，由總局派候選縣丞黃祖安為第一任委員。鐵嶺火車?yán)寰杈峙c河口厘金局征收方法與稅率統(tǒng)一，即糧食每石征東錢四百文，貨物每件納東錢六百文，價值不及東錢三吊者之零星貨免征。見鐵嶺市稅務(wù)志編纂委員會主編《鐵嶺市稅務(wù)志(1664—1990)》，鐵嶺市稅務(wù)志編纂委員會1994年，第292頁。因東清鐵路未正式制定鐵路厘金征收章程，馬陵合等將直豫火車貨捐、鄂豫火車貨捐局的設(shè)立視為各省開設(shè)鐵路貨捐的先例。見馬陵合《路權(quán)與稅權(quán)的博弈——清末鐵路貨捐制度的形成及有限變動》，刊于《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版》2018年第2期第131頁。。1902年8月，蘆漢鐵路南段開通，河南與湖北兩省合力設(shè)立火車貨捐局〔2〕，這被視為近代鐵路貨捐的濫觴。之后，津浦、汴洛、正太、粵漢、開徐、廣九等各路紛紛效仿，相繼開征火車貨捐。

鐵路貨捐在本質(zhì)上仍然屬于厘金的一種，不但是清末以降中央政府財政的重要組成部分，也是各省政府賴以依靠的一項重要稅收。因近代歷屆政府財政大都實行央地分權(quán)管理，地方政府在其轄區(qū)享有獨立的征稅權(quán)，所以鐵路貨捐的征收權(quán)也順理成章為鐵路所經(jīng)地方政府所操控，這種情形一直延續(xù)至國民政府初期。而將這種傳統(tǒng)的征稅政策附加于新式的交通方式上即鐵路運輸上，必然會新生諸多矛盾。首先，地方政府擁有征收鐵路貨捐的權(quán)力，但鐵路運營管理權(quán)大都又掌控在鐵路行政部門手中，如此情形下，地方政府和鐵路行政部門圍繞鐵路貨捐問題，必然會在鐵路征稅權(quán)和管理權(quán)上產(chǎn)生沖突。其次，因鐵路貨捐影響著鐵路運營，鐵路企業(yè)及貨商出于提高運營效益及減輕苛稅的目的，必然借助中央鐵路行政部門飭令地方政府裁撤貨捐，從而形成了地方、中央及鐵路企業(yè)、貨商等多方圍繞鐵路貨捐裁與存的矛盾沖突。又因在鐵路管理和鐵路貨捐征收上缺乏延續(xù)性及清晰的政策及制度規(guī)定，中央在處理各方關(guān)于鐵路貨捐問題的爭執(zhí)時也沒有堅決的態(tài)度，從而導(dǎo)致這一問題始終難以徹底解決。

鐵路貨捐問題由此成為近代央地財政關(guān)系和政治權(quán)利博弈的一個焦點，并受到學(xué)者們的關(guān)注。學(xué)者們對此問題的研究主要是集中在津浦鐵路和滬寧鐵路上。余治國等指出，因未能清楚劃分火車貨捐的征收權(quán)，盡管津浦鐵路貨捐是當(dāng)時唯一被中央財政所控制的鐵路貨捐，但也始終遭到來自沿線地方政府的爭奪(2)參看余治國、馬陵合《北洋時期多方勢力之間的財權(quán)博弈——以津浦鐵路為例》，刊于《中國經(jīng)濟史研究》2019年第1期。。在滬寧鐵路貨捐問題上，岳鵬星認(rèn)為中央與地方、清政府與外國勢力之間相互交織，最終通過磋議、協(xié)商、博弈等建構(gòu)了滬寧鐵路厘金的實態(tài)(3)岳鵬星《晚晴時期滬寧鐵路厘金論說》，刊于《北方論叢》2018年第2期。。與對道清鐵路的建設(shè)、發(fā)展及影響等相關(guān)歷史研究呈現(xiàn)出較高的關(guān)注度相比，學(xué)界對道清鐵路貨捐問題的研究明顯比較薄弱。馬陵合在考察清末鐵路貨捐制度的形成和變動時認(rèn)為，道清鐵路貨捐問題具有獨特性。他指出有些鐵路因貨源不足經(jīng)營艱難，鐵路貨捐常常被視為導(dǎo)致貨源轉(zhuǎn)向其他交通方式的重要原因，路局為提高鐵路效益，要求取消鐵路貨捐，“當(dāng)然會將矛頭指向當(dāng)?shù)卣?4)馬陵合《路權(quán)與稅權(quán)的博弈—清末鐵路貨捐制度的形成及有限變動》，刊于《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第2期。。除此以外，還未出現(xiàn)對道清鐵路貨捐問題做全面深入考察的成果。

1906年，道清鐵路貨捐由河南省政府開征。1909年，道清鐵路百貨捐廢止，僅保留煤捐的征收。民國以后，道清鐵路貨捐又先后經(jīng)歷了1916年暫時廢除到1923年軍閥吳佩孚重設(shè)，直至1931年國民政府“裁厘改統(tǒng)”才最終廢止。事實上，在時間跨度上，道清鐵路貨捐經(jīng)歷了晚清、北洋政府和國民政府三屆政府執(zhí)政時期；在鐵路管理上，中央先后經(jīng)歷了鐵路督辦大臣、郵傳部、北京交通部和國民政府鐵道部的變動，地方先后經(jīng)由道清鐵路監(jiān)督局(1906年至1914年由總部派總辦督辦道清鐵路部分事務(wù)，1914年改總辦為局長)、道清鐵路管理局(1927年設(shè)立)管理。這些紛繁復(fù)雜的經(jīng)歷使得道清鐵路貨捐問題極具特殊性，同時也呈現(xiàn)出復(fù)雜的歷史面相。本文擬以道清鐵路貨捐為研究對象，探討英商福公司(福中公司)、中央政府、河南地方政府以及軍閥等各方在道清鐵路貨捐問題上的利益交織和博弈樣態(tài)，從中管窺近代中國鐵路建設(shè)、運營發(fā)展的艱巨性。

一、英商福公司要求對道清鐵路貨捐推行改制

道清鐵路是英商福公司(以下簡稱“福公司”)最初專為運輸?shù)V產(chǎn)而出資鋪設(shè)的一條鐵路。1905年，中國鐵路總公司以鐵路作抵，向福公司借款贖回自辦。福公司憑借鐵路債權(quán)者身份，成為該路實際上的掌控者。作為橫貫豫北地區(qū)唯一的交通要道，因線路短促，貨源稀缺，煤炭成為道清鐵路的主要貨源。1906年，道清鐵路全線開通運營，河南當(dāng)局奏請清政府鐵路督辦大臣在修武縣設(shè)立厘捐局，并在各站逐步設(shè)立分局，貨捐征收標(biāo)準(zhǔn)定為“值百抽一”〔3〕。但線路開通伊始，除福公司煤炭外，沿線幾乎沒有其他貨源，對福公司征收的煤捐成為道清火車貨捐的主要來源。據(jù)統(tǒng)計，“在1906至1915年，道清鐵路的煤炭運輸，完全由福公司壟斷”〔4〕，見表1。

表1 1906年與1908年道清鐵路為福公司運煤炭情況 (單位：噸)

從表1可知，1906年和1908年道清鐵路煤炭運量占該路總貨運量的六成以上。但由于福公司在豫省的路礦投資活動一直遭到當(dāng)?shù)毓倜竦牡种?，尤其是在事關(guān)道清路權(quán)問題上，中央與地方都對福公司的強勢態(tài)度極為不滿，河南地方對道清鐵路征收貨捐，除了行使其既有的征稅權(quán)外，也是對福公司恣意侵奪豫省路礦權(quán)的有力回?fù)簟?/p>

河南當(dāng)局在道清鐵路沿線設(shè)局征捐的做法，很快遭到福公司的詬病。1906年7月，道清鐵路車務(wù)總管英人巴白向福公司總董梁格思函稱，道清沿線有煤炭包運商抱怨火車貨捐征收過重，表示“勢難用此路，應(yīng)速設(shè)法辦理”〔3〕。梁格思隨即致函清廷鐵路督辦大臣唐紹儀，指出道清鐵路厘卡設(shè)立過多，“厘金過重，鐵路運費將有消滅之危，請設(shè)法補救”〔3〕。在此，福公司刻意強調(diào)道清火車貨捐制約鐵路運費，企圖借清廷中央路政大臣出面來整頓道清火車貨捐，以保路費。

鐵路督辦大臣對福公司的“興師問罪”雖存不滿，但考慮到道清鐵路營業(yè)收入問題，還是飭令道清鐵路監(jiān)督局派員查證。不久，道清鐵路監(jiān)督局稟復(fù)稱福公司所述商人認(rèn)捐各情“均屬虛妄”：

(上略)查?？谠诮棺髦飨嗑嗉s千里，煤在常口出井，每一百二十斤抽錢八文，名落地稅。此系向窯戶抽收，不干客商，惟過焦作抽厘一次，到新鄉(xiāng)若非轉(zhuǎn)京漢，別運不再抽，到道口若非別運亦不再抽，是道清路只有焦作一處抽厘。又查從前原有厘捐數(shù)目與此時除抽火車貨捐，無甚增減。所稱道口另有一局，每輛捐錢五百文以作學(xué)堂經(jīng)費，此事曾面詢?？h令，據(jù)稱此項捐款皆自允抽收，概非勒捐。本月初旬前往焦作、清化一帶親察親見。該煤商向以前言厘金之重，從何而來？據(jù)諉稱并未投函，可知無非奸商希圖壟斷，故為危言聳聽耳。且查近兩月車務(wù)進(jìn)款稍旺，不致有消滅之慮。〔3〕

從道清鐵路監(jiān)督局復(fù)文可知，在道清貨捐事件上，其顯然站在河南地方當(dāng)局的立場上。通過勘察實情，道清鐵路監(jiān)督局駁斥了福公司所稱鐵路厘卡過多、貨捐征收過重的謠言，認(rèn)為福公司對道清厘捐一事有意夸大其詞、危言聳聽，是因其另有所圖。事實上，福公司起初因煤礦投資不利，加之面臨豫北民族礦業(yè)的競爭，經(jīng)營陷入困境，為盡量減少運銷成本，福公司不得不在道清火車貨捐問題上做文章。福公司故意對道清火車貨捐問題虛張聲勢，故弄玄虛，其真實用意在于要挾清政府鐵路督辦大臣對河南地方政府施壓，最終減免或裁撤道清鐵路火車貨捐，為其煤炭運銷提供便利。而這顯然非河南官民所愿。隨著河南官民與福公司圍繞售煤權(quán)問題的爭執(zhí)進(jìn)入白熱化，為避免事態(tài)進(jìn)一步惡化，督辦大臣唐紹儀對福公司詬病道清貨捐一事并沒有做過多的理會。

二、清末郵傳部裁撤道清鐵路百貨捐

1906年9月，清廷下旨設(shè)立郵傳部〔5〕，以加強全國鐵路統(tǒng)一管理。郵傳部設(shè)立初期，各國有鐵路普遍經(jīng)營不善，路款入不敷出。為此，郵傳部不得不每年為各路墊付巨額路款及利息。而這一時期各鐵路火車貨捐的陸續(xù)開征無疑又使原本收入慘淡的鐵路營業(yè)雪上加霜，火車貨捐的存廢問題也逐漸成為路政、貨商與地方政府爭執(zhí)的焦點。為減輕墊款壓力，改善業(yè)務(wù)，增收路款，郵傳部決定把“減稅培源”作為整頓路政的重要措施。

1907年2月，郵傳部正式接管道清鐵路事務(wù)。從郵傳部公布的數(shù)據(jù)顯示，道清鐵路在運營初期，營業(yè)幾乎每年入不敷出(5)中國第一歷史檔案館藏《郵傳部檔案全宗》，膠片編號4，檔案序號40，項目編號14:89-90。。1906年、1907年和1908年，道清鐵路每年虧損白銀分別為29.0025萬兩、27.5959萬兩、28.3599萬兩(6)《郵傳部交通統(tǒng)計表》(第三卷)(路政下)，1909年，第1頁。。為維持鐵路營業(yè)，郵傳部不得不為道清路局墊付巨款。與此同時，福公司仍不斷對道清鐵路貨捐“擾路”提出非議。有鑒于此，郵傳部決定向河南當(dāng)局施壓，要求裁撤道清鐵路貨捐。

1908年，福公司再次對道清鐵路貨捐發(fā)難，理由與之前一樣，即聲稱貨商因道清鐵路征收厘捐過高，紛紛改由水路運貨，道清路運費因此被水路占奪，要求郵傳部“妥籌善策”。接到福公司的訴求后，郵傳部先是詳細(xì)調(diào)查了道清鐵路歷年運輸情況，并對福公司和道清鐵路監(jiān)督局提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，指出道清鐵路歷年收入過少主要“緣于捐局之為淵驅(qū)魚”〔6〕。郵傳部就此函告豫撫林紹年，要求河南當(dāng)局即予裁撤道清火車貨捐。媒體報導(dǎo)：“聞郵傳部以路款毫無起色，決計將該路厘金旱卡概予裁撤，以顧路款?！薄?〕依據(jù)定章，道清鐵路按值百抽一的標(biāo)準(zhǔn)征取火車貨捐，其實已經(jīng)很低，加上線路短促，除了煤炭，沿線百貨稀缺，鐵路每年只能收取捐稅約一千串，既便是大宗煤炭，每年也只收煤捐八九千串。豫撫林紹年據(jù)此駁復(fù)郵傳部，聲稱道清鐵路業(yè)務(wù)不振，實由路線過短，“商旅不必欲速”，且運費過重，與火車貨捐無關(guān)，且事關(guān)指定餉款，未便裁撤，即便免去貨捐，車運也未必得到改善〔3〕。林紹年的駁議似乎不無道理，《申報》也對道清鐵路貨捐作了詳細(xì)揭露：

道清鐵路系由河南衛(wèi)輝府之道口至懷慶府之清化鎮(zhèn)，計二百六十余里(7)1906年道清鐵路竣工，全長二百九十九華里(146公里)。1907年道清鐵路從柏山展筑至清華(4公里)，全程共計三百零八華里(150公里)。參見張研等主編《民國史料叢刊·道清鐵路卅周紀(jì)念》(經(jīng)濟·工業(yè))大象出版社2009年版，第62頁。，地經(jīng)村僻，出貨甚衡，除運煤外，只有藥材竹鐵各貨。前因河南省有貨捐局，百貨皆船載馬駝，以冀繞避貨捐，故每月客貨進(jìn)款，前三年每日僅得六千余兩。近年竭力招徠，鐵路各司事，前往各商家，曲意懇求載貨，每月僅得一萬七千余兩，惟貨捐局每年進(jìn)款亦不過六千兩?！?〕

從《申報》報道可知，道清鐵路營業(yè)困境顯然是線路短促和設(shè)捐局征捐擾路雙重因素造成的結(jié)果。同時數(shù)據(jù)還表明，該路火車貨捐的數(shù)額較低，而這也成為河南當(dāng)局堅持拒絕裁捐的重要理由。因為道清鐵路貨捐雖然數(shù)量少，但也是河南當(dāng)局為中央籌集兵費糧餉和當(dāng)?shù)刭Y教費用的重要來源。

因清末中央政府對火車貨捐并沒有明確的征收政策，這就使得地方政府對其轄區(qū)內(nèi)的火車捐稅征收權(quán)具有排他性。雖然郵傳部極力要求裁捐，但河南當(dāng)局始終據(jù)理力駁，不肯讓步。為徹底說服河南政府，郵傳部只好再次飭令道清鐵路監(jiān)督局將各項情形向沿線各煤貨商詢證，反饋的結(jié)果是，“僉謂(林撫)所言與事實不符”〔3〕。道清鐵路監(jiān)督局此時也發(fā)現(xiàn)，火車征捐的確讓道清沿線許多貨商轉(zhuǎn)由水路運貨，運費被水路搶奪。為駁斥豫撫林紹年所言，道清鐵路監(jiān)督局回復(fù)郵傳部時指出，貨商由道口(道清鐵路東端)水運至天津需時十幾天，而由新鄉(xiāng)(道清鐵路與京漢鐵路在新鄉(xiāng)相接)火車運至天津只需1天左右，兩者速度有天壤之別，如果不是火車貨捐征收過重，貨商都會選擇火車運貨。而且，雖然道清沿路出產(chǎn)不多，“但不得謂無煤，而憑心公司積存敷十萬噸，皆因受捐太重之影響”〔3〕。顯然，道清路監(jiān)督局所舉實例是對豫撫反對裁厘的有力辯駁。但河南當(dāng)局出于防止厘稅旁落的考慮，仍堅稱已將道清火車貨捐作為中央籌練兵費重要資金來源，執(zhí)意拒絕裁撤。實際上，道清鐵路是當(dāng)時唯一一條全線都在河南境內(nèi)的鐵路，也是豫北客貨運輸不可替代的交通工具。除鐵路貨捐外，豫北其他貨物稅捐也相對不少，道清路火車貨捐一旦裁撤，為圖便捷和避免征稅，當(dāng)?shù)刎浬虅荼馗挠苫疖囘\輸貨物，從而造成舊有陸路及水路等局卡稅收大減，這一局面顯然是河南當(dāng)局不愿看到的。

因權(quán)力所限，郵傳部對河南當(dāng)局拒絕裁厘的做法雖無計可施，但迫于解決道清鐵路每年墊款的壓力，仍未放棄對道清鐵路貨捐進(jìn)行裁撤或改制的努力。1909年，道清火車?yán)寰杈诌`反定章，查驗貨物時登車索擾客商。這種“實于路務(wù)有礙”的違章行為再一次成為中央郵傳部要求裁撤火車貨捐的有力借口。郵傳部鐵路總局局長梁士詒親自赴豫面見巡撫吳重喜，磋商火車貨捐裁撤問題，提出道清路裁厘理由有二：一是該路“進(jìn)款不敷五十余萬”，源于“厘金繁重，實為阻礙一大端”；二是“該厘捐局每年收入不過數(shù)千金，即便裁撤對豫省損失不過毫末，但卻對豫省土貨暢銷及實業(yè)發(fā)展，于道清鐵路均受益無窮”〔3〕。郵傳部要求豫省裁撤道清厘捐的理由是站不住腳的。相對來講，根據(jù)1908年河南政府給清廷中央財政上報的數(shù)據(jù)(8)《河南巡撫林紹年奏上年分下半年抽收厘金數(shù)目折》，刊于《政治官報》1907年9月1日補第1號第11頁；1908年8月17日，第316號，第16頁。(豫撫林紹年奏報，1906下半年征收厘捐共計11.1723萬兩，其中火車貨捐2.7029萬兩；1907年下半年征收厘捐共計11.1441萬兩，其中火車貨捐3.4753萬兩)和表2數(shù)據(jù)統(tǒng)計〔9〕，以道清鐵路線路僅300余里(當(dāng)時河南境內(nèi)鐵路里程約共為2300余里)、貨捐總額年均數(shù)千金計算，其在全河南省火車貨捐征收數(shù)額中已算不少了。不過，由于道清鐵路貨捐絕大部分來源于福公司的煤捐，其他貨捐為數(shù)甚少，河南巡撫吳重喜只好以退為進(jìn)，同意將道清鐵路百貨捐裁撤，但仍繼續(xù)保留煤捐征抽。為確保對福公司運銷煤炭征捐的合法性，河南政府還與福公司在1909年簽訂《河南交涉洋務(wù)局與福公司見煤后辦事專條》時特意規(guī)定，“公司之煤納出井稅后，只售地埠，經(jīng)過河南厘卡或由水路或裝火車議定，仍照中國通行章程完納稅項”(9)中國(臺北)“近代史研究所”檔案館藏《福公司在焦作地方開煤抽稅雙方訂立合同由》，1909年4月2日，館藏號：02-04-007-04-001。。

表2 河南省火車?yán)寰枵既≡撃昀褰鸢俜直?1905—1908年) (單位：兩)

河南地方當(dāng)局在道清火車貨捐問題上做出讓步，是郵傳部對河南地方政府三令五申施壓的結(jié)果，但并不能表明河南當(dāng)局在道清火車貨捐問題上與郵傳部達(dá)成了一致。就當(dāng)時豫省境內(nèi)的鐵路貨捐來看，京漢鐵路貨捐雖一直飽受各方的強烈詬病，但河南當(dāng)局始終不同意廢止。實際上，河南當(dāng)局之所以同意廢止道清鐵路的百貨捐，一定程度上是鑒于道清鐵路作為煤炭運輸專線，線路短促、百貨稀缺的線路特點。表3是1910年道清鐵路各站貨運及厘捐抽收情況。雖然道清路貨捐局卡大都已裁撤，沿路百貨厘捐也全部停征，但由于線路短等原因，除煤炭外，從道清鐵路各站出入的百貨土產(chǎn)仍不多。這也充分證明煤捐是道清鐵路貨捐的主要部分。而道清鐵路線路短促、主要以煤捐為貨捐來源的特殊性，才是豫撫同意裁撤道清百貨捐的根本原因。

表3 1910年道清鐵路各站貨運及厘捐抽收情況

三、道清鐵路貨捐的裁撤與重設(shè)

1911年，為減少來自地方的阻力，清末郵傳部曾“特飭各路研究辦法，或由路代收，或統(tǒng)括于運價之內(nèi)，俾免捐吏擾亂行車”〔3〕，試圖通過變通方式推動火車貨捐改制，卻收效甚微。1912年，民國交通部提出“以寓征于運”〔10〕方式繼續(xù)推行火車貨捐制度改革的方案，并經(jīng)國務(wù)會議決議，先行在津浦鐵路試行。1915年，農(nóng)商部為整飭國貨，向交通部提出減免鐵路運費，交通部借機以貨捐阻礙國貨發(fā)達(dá)為由，提出將“寓征于運”的裁厘辦法推廣于全國各路，但因財政部的反對，最終未能付諸實施。不過，交通部將火車貨捐“寓征于運”的裁厘辦法卻對道清鐵路煤捐的廢止起到了推動作用。

自1909年道清鐵路百貨捐裁撤后，雖然只保留煤捐，但該路營業(yè)進(jìn)款仍未出現(xiàn)明顯起色，北京交通部每年還需墊付十幾萬元的路款以維持營業(yè)。1915年，交通部在全國推行火車貨捐“寓征于運”辦法的同時，以難以墊補道清鐵路每年數(shù)十萬元虧空為由，咨請河南省都督張鎮(zhèn)芳徹底廢止該路煤捐，以招徠貨商，增加路收。河南都督張鎮(zhèn)芳就此向交通部駁復(fù)稱，道清鐵路煤捐為河南省財政收入大宗，除非有相應(yīng)的抵補之款，否則道清鐵路煤捐決不能取消。因道清鐵路煤炭運銷與中英福公司礦案交涉相牽扯，在大總統(tǒng)袁世凱的干預(yù)下，為解決中原煤礦公司與福公司合并后的煤產(chǎn)品征稅問題，兩公司同意在組建福中總公司時聲明，即總公司應(yīng)向中國該管行政衙門榷商，每年報效一總款作為厘金稅及各項雜捐的統(tǒng)稅。經(jīng)財政部、外交部和交通部會商決定，最終同意由福中總公司“以每年報效政府國幣10萬元，作為(煤產(chǎn)品)內(nèi)地經(jīng)過各處厘金常關(guān)及沿途各項雜捐之總額”(10)中國(臺北)“近代史研究所”檔案館藏《福公司礦案議結(jié)暨福中公司簽訂合同》，1919年5月，檔案號：03-03-022-02-005。，并將此款項作為道清鐵路煤捐裁撤后的抵補款，經(jīng)解財政部轉(zhuǎn)撥河南省政府。1916年，河南省政府最終同意徹底廢止道清鐵路煤捐。

袁世凱死后，北洋政府四分五裂，從1916年到1927年國民大革命進(jìn)行，河南當(dāng)局先后被趙倜、馮玉祥、張福來、胡景翼、岳維峻、靳云鶚6位督軍輪流掌控。督軍是各省的最高長官，被稱為北洋軍閥時期的“土皇帝”。他們在轄區(qū)內(nèi)巧立名目，橫征暴斂，甚至重設(shè)已廢止的火車貨捐，并以截留和捐上加捐的方式破壞既有的貨捐制度。

道清鐵路自1916年裁撤煤捐后，路局通過整頓路務(wù)招徠客商，加上福中總公司煤炭產(chǎn)量猛增，鐵路營業(yè)進(jìn)款連年飆升。1923年直系軍閥吳佩孚入駐中原后，為給發(fā)動第二次直奉戰(zhàn)爭籌集軍餉，指使對其奉命唯謹(jǐn)?shù)暮幽隙杰姀埜硪栽ナ∝斦щy為由，通知道清鐵路局在道口重新設(shè)立道清鐵路貨捐總局，并在新鄉(xiāng)、清化各設(shè)立分局。不久即頒布《道清全路貨捐簡章》〔3〕，定于次月一日開始稽征?！兜狼迦坟浘韬喺隆穬?nèi)容如下：

一、道清路征收火車貨捐仍照各路貨捐局辦法，按海關(guān)半稅稅則征收；

二、由道清鐵路運貨轉(zhuǎn)入豫境京漢路者，道清局收捐，京漢豫局即不收捐；

三、由豫境京漢路運貨轉(zhuǎn)入道清路者，京漢豫局收捐，道清局即不征收；

四、貨物名目繁多，凡捐則所未列者，應(yīng)照值百抽二五辦理；

五、總局設(shè)于道口，暫以滑浚內(nèi)征收局局長兼任；

六、新鄉(xiāng)清化各設(shè)分局，其余各處如有設(shè)局之必要隨時核辦；

七、本簡章如有未盡事宜，應(yīng)行增改之處得隨時修改呈請核定施行。

根據(jù)這一章程，征捐標(biāo)準(zhǔn)由原來的“值百抽一”改為按海關(guān)半稅征收，其中未列貨物則以“值百抽二五”辦理，這對道清鐵路營業(yè)及鐵路沿線貨商無疑是一個驚雷。道清鐵路貨捐已經(jīng)裁撤，時隔多年又突然重新征收，立刻引起沿線貨商抗捐罷運，鐵路因此也只剩煤炭運輸車次，普通貨物裝運幾乎停止。北京交通部就此要求道清鐵路監(jiān)督局詳細(xì)查核情形覆報，同時電告河南督軍張福來：“謂道清新設(shè)貨捐，商人抗捐罷運，路欵損失甚大，務(wù)希轉(zhuǎn)飭仍照向章辦理”〔3〕。但道清鐵路監(jiān)督局隨后電復(fù)交通部稱：

道口商人抗捐情形系屬消極抵制，因根據(jù)貨捐簡章抽收厘捐后，除了零噸公斤的散貨難免繞越避捐外，火車收捐對沿路貨商并無甚影響。惟部分車次(六次車)據(jù)洋總管送報五、六、七三個月運輸統(tǒng)計表內(nèi)，七月份三里灣及道口站零噸公斤之貨，比較五、六月份誠屬減少，本路受一部分之損失，應(yīng)請咨豫省長設(shè)法維持?！?〕

由此可見，在道清貨捐撤而重征問題上，道清鐵路監(jiān)督局顯然已與地方當(dāng)局達(dá)成了一致。河南當(dāng)局隨后據(jù)此駁復(fù)交通部，提出：重設(shè)立火車貨捐局實屬不得已為之；新的征捐標(biāo)準(zhǔn)并沒有增加商人負(fù)擔(dān)，所謂“抗捐停運”只不過是“商人要挾慣技”〔3〕。在道清鐵路監(jiān)督局與河南地方政府的一致抵制下，北京交通部只好聽之任之。

實際上，當(dāng)時京漢、隴海、道清各鐵路都被吳佩孚所派親信控制，鐵路營業(yè)收入及火車貨捐大都被納入到其軍需收支預(yù)算之中，豫省財政及鐵路交通基本脫離了北京政府財政部及交通部的掌控。道清鐵路貨捐的裁而復(fù)設(shè)，完全是吳佩孚為籌集戰(zhàn)爭軍費的必然之舉。據(jù)統(tǒng)計，1924年第二次直奉戰(zhàn)爭期間，吳佩孚在河南共籌得軍費1400余萬元，其中來自京漢、隴海、道清三路火車貨捐分局卡者為100萬元，所占比重雖不大，但其重要性則僅次于鹽款而居于第二位〔11〕?？傊?，為了擴大稅源，籌集軍費，軍閥紛紛將鐵路視為搖錢樹，“此類附加捐，充斥于各路各站，把鐵路作為征收軍費之機關(guān)，甚至效仿厘金，逢站設(shè)卡，不顧商民痛苦，征收高率稅捐，于是貨商裹足，運輸急減”〔12〕。

1927年，馮玉祥率領(lǐng)國民革命軍第二集團軍會師鄭州后就任河南省政府主席，標(biāo)志著北洋軍閥在河南統(tǒng)治的結(jié)束，但這并沒有改變新軍閥截留和破壞鐵路貨捐制度的事實，反因隨之而來的新軍閥混戰(zhàn)而愈演愈烈。1929年，雖然國民政府鐵道部遵奉行政院令，分別函咨各省政府，并通令各路局將各路附加軍費、鐵路貨捐及其他一切正常運價以外的苛捐雜費一律停止〔13〕，但由于軍事關(guān)系，鐵路貨捐和其他各種捐稅不但并未停止，反而變本加厲，苛捐雜稅層出不窮，捐稅之重甚至超過運價幾倍之多〔14〕。根據(jù)1922年、1923年及1928年河南省鐵路貨捐征收數(shù)目統(tǒng)計，道清鐵路貨捐征收數(shù)從1922年的1.8萬元增長到1928年的11萬元，增加近10倍之多(見表4)。至1929年，道清鐵路軍事附加捐增至16981.96元〔15〕。另據(jù)1931年數(shù)據(jù)顯示，道清鐵路全長僅300余里(11)1924年后，經(jīng)多次延展，道清鐵路總里程由最初不足150公里增加到183.63公里。見關(guān)庚麟《交通史路政篇》第13冊第4869頁。的線路上竟有多達(dá)21處征稅機關(guān)〔16〕。在軍閥控制下，道清鐵路歷經(jīng)從1915年裁撤煤捐至1923年重設(shè)火車貨捐，后來發(fā)展到沿路厘卡林立、征捐混亂的悲慘局面，嚴(yán)重擾亂了鐵路的正常運營。直到1931年國民政府決定“裁厘改統(tǒng)”，道清鐵路貨捐才徹底被裁撤。

表4 河南境內(nèi)各鐵路部分年份鐵路貨捐征收情況 (單位：萬元)

四、結(jié)論

晚清實行央地財政分權(quán)政策，地方政府具有獨立的財稅征收權(quán)。一方面，作為厘金的一種，鐵路貨捐成為地方財政的重要來源而為地方政府所把控。另一方面，鐵路作為公益性的交通運輸方式，其運營管理權(quán)主要執(zhí)掌于中央鐵路管理系統(tǒng)。在路權(quán)與稅權(quán)缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的情況下，鐵路貨捐問題必然會引起央地在鐵路管理和財稅征收上的矛盾。軍閥對道清鐵路貨捐的覬覦和染指，對該路貨捐的改制產(chǎn)生了顛覆性的影響。而道清鐵路線路短促，其他百貨稀缺，火車貨捐以煤捐為主要來源，也是影響該路貨捐存留的重要因素。

從清末至民初乃至國民政府初設(shè)時期，圍繞道清貨捐的裁與設(shè)，央地政府、英商福公司以及軍閥勢力等各方展開了激烈的博弈，道清貨捐制度也歷經(jīng)從設(shè)立到部分廢止，從完全廢止再到重新設(shè)立的復(fù)雜過程。受河南官民長期抵制福公司投資豫省路礦運動的影響，起初中央對于英商福公司提出裁撤道清厘捐的要求或是不予理會，或是借詞推脫。而隨著郵傳部對道清鐵路營業(yè)虧損墊款壓力的日增，加上道清鐵路貨捐問題的特殊性(主要以煤捐為大宗，百貨捐稀少)，中央最終不得不向河南當(dāng)局施壓，要求其廢止道清鐵路貨捐。在河南地方當(dāng)局極力抵制下，道清鐵路百貨捐雖被成功廢止，卻仍保留了大宗煤捐征收。依靠袁世凱強勢干預(yù)，民國交通部迫使河南當(dāng)局答應(yīng)在福公司礦案交涉中將道清鐵路煤捐以煤稅作為抵補的方式，最終實現(xiàn)了徹底裁撤。袁氏垮臺后，軍閥恢復(fù)了廢止多年的道清鐵路貨捐，直至國民政府“裁厘改統(tǒng)”，道清鐵路貨捐才最終廢止。

綜上所述，道清鐵路貨捐制度的演變過程實質(zhì)上反映了中央、河南地方、軍閥及英商福公司等各方在路權(quán)與稅權(quán)相關(guān)利益上的復(fù)雜博弈。清末民初中央與河南地方在路權(quán)與稅權(quán)上的矛盾紛爭成為影響道清鐵路貨捐制度演變的重要因素，而軍閥勢力的存在也成為推動道清鐵路貨捐改制極為特殊的一股力量。另一方面，作為道清鐵路的主要貨商和投資方，在道清鐵路線路短促、貨源稀缺的客觀事實下，福公司煤捐成為道清鐵路貨捐的主要來源，而這種特殊的路礦關(guān)系使得福公司也成為影響道清鐵路貨捐改制的又一個重要因素。在整個道清貨捐制度的演變進(jìn)程中，中央路政、地方政府、軍閥勢力及英商福公司始終扮演著主導(dǎo)者的角色，道清鐵路本身并沒有獲得太多的話語權(quán)。這也從一個側(cè)面折射出了近代鐵路建設(shè)運營發(fā)展的困境。