陽 平

一、問題的提出

《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第31條、第32條創(chuàng)設了監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議的制度(以下簡稱“從寬處罰建議制度”)，即：對于涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人(1)根據(jù)《監(jiān)察法》第32條規(guī)定，從寬處罰建議制度的適用對象還包括涉嫌職務違法犯罪的涉案人員。由于涉案人員也是廣義上的被調(diào)查人，為便于表述，下文如無特別說明，“被調(diào)查人”包括“涉案人員”。主動認罪認罰并具有法定從寬情節(jié)的，經(jīng)本級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導人員集體研究并報上一級監(jiān)察機關(guān)批準，可以在移送審查起訴時提出從寬處罰建議。比較發(fā)現(xiàn)，從寬處罰建議制度在適用條件、適用程序、權(quán)利保障、適用對象等方面不同于刑事訴訟中的認罪認罰從寬制度，適用標準總體嚴于后者。例如，從寬處罰建議制度的適用條件是被調(diào)查人“主動認罪認罰”且具有“法定從寬情節(jié)”，并履行“集體研究”與“報上一級監(jiān)察機關(guān)批準”的程序，而認罪認罰從寬制度的適用條件僅是犯罪嫌疑人、被告人“認罪認罰”，且無須履行相關(guān)審批程序。面對二者的差異，監(jiān)察機關(guān)應如何規(guī)范適用從寬處罰建議制度并與認罪認罰從寬制度有效銜接？基于《監(jiān)察法》，雖然相關(guān)內(nèi)部文件(2)主要包括：《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《關(guān)于加強和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機制的意見(試行)》。以及《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》)明確了監(jiān)察階段被調(diào)查人認罪認罰情節(jié)的認定條件、從寬處罰建議的類型、監(jiān)檢銜接程序等內(nèi)容，但對于監(jiān)察機關(guān)在辦理認罪認罰案件中如何保障被調(diào)查人認罪認罰的自愿性、真實性，如何決定是否提出從寬處罰建議，如何界定從寬處罰建議在刑事訴訟中的效力等制度運行中遇到的問題仍未有相關(guān)規(guī)定，無法為從寬處罰建議制度的適用及其與認罪認罰從寬制度的銜接提供全面規(guī)范。目前有關(guān)從寬處罰建議制度的研究相對較少，且主要是通過比較該制度與認罪認罰從寬制度的文本差異分析二者銜接難點，提出完善路徑(3)這一方面的代表性文獻參見詹建紅《認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的適用困境及其化解》，《四川大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期；汪海燕《職務犯罪案件認罪認罰從寬制度研究》，《環(huán)球法律評論》2020年第2期；李世峰《認罪認罰制度在職務犯罪案件中的適用與控制》，《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2019年第3期。，但對此制度的性質(zhì)未有深入研究或?qū)ζ溥\行狀況鮮有實證考察，使得提出的對策建議缺乏理論證成或針對性不強。鑒于此，本文通過訪談研究法考察從寬處罰建議制度的運行現(xiàn)狀，揭示現(xiàn)狀背后的特征及成因，以此為問題導向，闡述該制度的性質(zhì)和價值追求，提出該制度的理想發(fā)展模式與原則，并據(jù)此進行制度建構(gòu)。

二、從寬處罰建議制度的運行現(xiàn)狀考察

(一)訪談研究法及具體方案

目前有關(guān)從寬處罰建議制度的實證研究，主要是通過裁判文書和相關(guān)案例考察職務犯罪案件在審查起訴、審判階段適用認罪認罰從寬制度的情況，據(jù)此分析這類案件在監(jiān)察調(diào)查階段適用從寬處罰建議制度的情況(4)參見韓旭《監(jiān)察委員會辦理職務犯罪案件程序問題研究——以768份裁判文書為例》，《浙江工商大學學報》2020年第4期。。然而，如后文所要論述的，監(jiān)察機關(guān)辦理的認罪認罰案件有的并未進入刑事訴訟程序，或者存在被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段認罪認罰而在后續(xù)程序中沒有認罪認罰的情形，因而，僅依據(jù)職務犯罪案件在刑事訴訟程序中適用認罪認罰從寬制度的數(shù)據(jù)，難以直接、準確反映此類案件適用從寬處罰建議制度的情況。鑒于此，筆者采用座談、電話訪談、問卷調(diào)查、面對面?zhèn)€別訪談等多種訪談研究法，對100余名紀檢監(jiān)察干部以及一些辦理職務犯罪案件的檢察官進行訪談，訪談主題為“監(jiān)察機關(guān)適用從寬處罰建議制度的現(xiàn)狀、問題和對策”。訪談研究的具體方案見表1。

表1 訪談研究的方案

上述訪談從2020年11月持續(xù)至2021年7月，距《監(jiān)察法》施行已3年有余，這有助于確保訪談所獲得的信息具有一定的穩(wěn)定性。訪談對象主要是來自全國大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)、不同層級紀委監(jiān)委的紀檢監(jiān)察干部，他們大多具有三年以上審查調(diào)查或?qū)徖砉ぷ鹘?jīng)驗，對所訪談的主題具有一定的親歷知識，有利于保證訪談結(jié)果具有相對普遍性。此外，訪談還選取了一些辦理職務犯罪案件的檢察官，避免因僅從紀檢監(jiān)察干部視角評價從寬處罰建議制度運行情況而可能產(chǎn)生的認識偏差。訪談采取面對面?zhèn)€別訪談、座談、電話訪談與問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，對制度運行樣態(tài)分別進行定性和定量分析。上述方案有利于增強訪談結(jié)果的可信度，并可一定程度減少因訪談樣本不夠大所產(chǎn)生的誤差。

(二)研究發(fā)現(xiàn)

1.從寬處罰建議制度的適用率偏低

電話訪談發(fā)現(xiàn)，僅有5名受訪者(在32名受訪者中占比15.6%)反映自己所在單位在辦理案件中運用過從寬處罰建議制度，且運用該制度辦理的案件數(shù)量均僅有2—3個。剩下的受訪者(占比84.4%)反映自己所在單位自《監(jiān)察法》頒布實施3年以來沒有一個案件適用該制度。為進一步摸清這一制度在全國的適用情況，筆者在上述電話訪談的基礎上，對來自全國27個省(自治區(qū)、直轄市)的60個市、縣級監(jiān)察機關(guān)的60名紀檢監(jiān)察干部進行了一次匿名問卷調(diào)查。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有26.67%的受訪者反映，所在單位在過去3年(2018年—2021年)從未適用過從寬處罰建議制度；有73.33%的受訪者反映，所在單位在上述時間段對這一制度的適用率較低(其中，僅8.33%的受訪者反映所在單位對該制度的適用率在30%以上，38.33%的受訪者反映所在單位對該制度的適用率不到10%)。此外，筆者通過兩次座談發(fā)現(xiàn)，來自省級以上監(jiān)察機關(guān)的受訪者盡管無法對所在單位適用從寬處罰建議制度的案件占比提供具體數(shù)據(jù)，但大多數(shù)表示所在單位適用該制度辦理的案件只有零星幾個，甚至有個別受訪者表示所在單位從未適用過該制度。

以上三個訪談結(jié)果表明，在《監(jiān)察法》頒布實施后的3年期間，雖然不同層級、不同地區(qū)監(jiān)察機關(guān)適用從寬處罰建議制度的情況存在差異，但從寬處罰建議制度適用率總體偏低，少數(shù)市、縣級監(jiān)察機關(guān)甚至沒有適用該制度的經(jīng)歷。不僅如此，在這一時間段，職務犯罪案件在審查起訴、審判環(huán)節(jié)適用認罪認罰從寬制度的比例也較低。例如，2019年檢察機關(guān)運用認罪認罰從寬制度辦理的職務犯罪案件比例不到40%，2020年上半年這一比例已超過三分之二。雖然縱向看適用比例提升較大，但與總體刑事案件適用情況相比，比例仍然較低(5)韓曉峰、高鋒志、尚垚弘：《發(fā)揮職能作用 提升職務犯罪案件辦理質(zhì)效——最高人民檢察院第二十批指導性案例解讀》，《人民檢察》2020年第16期。。這表明，職務犯罪案件適用從寬處罰建議制度的比例與此類案件在審查起訴、審判階段適用認罪認罰從寬制度的比例成正相關(guān)關(guān)系。

2.從寬處罰建議制度的運行存在不規(guī)范之處

訪談發(fā)現(xiàn)，在《監(jiān)察法》頒布實施后的3年期間，從寬處罰建議制度運行的規(guī)范化水平不斷提升，總體情況是好的，但是還存在一些不規(guī)范之處。不規(guī)范的具體表現(xiàn)形式及其在問卷調(diào)查中的占比情況如下：(1)監(jiān)察機關(guān)對于是否提出從寬處罰建議有較大的自由裁量權(quán)(占比53.33%)。有的監(jiān)察機關(guān)對具有認罪認罰情節(jié)的被調(diào)查人，依法可以對其提出從寬處罰建議，但卻沒有提出該建議，而是按照違紀違法行為進行處置、不予移送(占比8.33%)，或僅在移送的案卷中記錄被調(diào)查人的認罪認罰情節(jié)(占比33.33%)。還有的監(jiān)察機關(guān)未依法受理或認定被調(diào)查人具有的自動投案、退贓等從寬處罰情節(jié)(占比11.67%)，使得一些符合提出從寬處罰建議條件的案件最終沒有適用從寬處罰建議制度。(2)提出從寬處罰建議的程序不規(guī)范(占比10%)。有的監(jiān)察機關(guān)在移送審查起訴前通過組織召開檢察機關(guān)、審判機關(guān)派員參加的聯(lián)席會議，共同商議對被調(diào)查人的量刑從寬幅度，在移送審查起訴時不提出從寬處罰建議，司法機關(guān)按照聯(lián)席會議結(jié)果決定對犯罪嫌疑人、被告人給予相應的從寬幅度。(3)提出從寬處罰建議的方式不規(guī)范(占比3.33%)。有的監(jiān)察機關(guān)在移送審查起訴時，僅以電話等口頭形式向檢察機關(guān)提出從寬處罰建議。(4)移送時僅有從寬處罰建議，沒有附證據(jù)證明被調(diào)查人具有認罪認罰情節(jié)或所提供的證據(jù)不充分(占比16.67%)。(5)從寬處罰建議制度與認罪認罰從寬制度銜接不暢、司法機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的制約不足(占比16.67%)。例如，來自檢察機關(guān)的受訪者表示，對于監(jiān)察機關(guān)移送的沒有提出從寬處罰建議的案件，檢察機關(guān)經(jīng)審查認定，犯罪嫌疑人在審查起訴階段認罪認罰，符合適用認罪認罰從寬制度條件擬對其適用該制度，在監(jiān)察機關(guān)不同意的情形下，檢察機關(guān)不知如何認定。一位來自監(jiān)察機關(guān)的受訪者也表示：“曾辦理一個案件，被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段沒有認罪認罰，到了審查起訴階段后認罪認罰，檢察機關(guān)擬對該被調(diào)查人適用認罪認罰從寬制度，我們(監(jiān)察機關(guān))提出了反對意見?！?/p>

(三)從寬處罰建議制度的運行特征與成因分析

1.“職權(quán)化”運行特征

從寬處罰建議制度適用率低，理論上有兩種原因：監(jiān)察機關(guān)辦理的案件中符合從寬處罰建議制度適用條件的案件占比本身較低，或大量符合從寬處罰建議制度適用條件的案件沒有被依法適用該制度?？紤]到被調(diào)查人在接受監(jiān)察機關(guān)調(diào)查時具有陳述的義務(6)參見《監(jiān)察法》第20條。，且無法獲得律師的幫助，加之近年來，“各地向紀檢監(jiān)察機關(guān)主動投案的人數(shù)呈現(xiàn)大幅增加態(tài)勢”(7)《從年輕干部到退休干部 主動投案人數(shù)大幅增加 標本兼治綜合效應顯現(xiàn)》，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202009/t20200911_225346.html，最后訪問日期：2022-04-06。，因而，與普通刑事案件中的犯罪嫌疑人相比，涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人在監(jiān)察階段認罪認罰的可能性更大，進而符合從寬處罰建議制度適用條件的案件占比應處于高位。然而，實踐中從寬處罰建議制度的適用率卻畸低。結(jié)合前述訪談發(fā)現(xiàn)，一些符合從寬處罰建議制度適用條件的案件沒有被適用該制度，以及有的監(jiān)察機關(guān)避免適用從寬處罰建議制度，代之以非法定程序或方式向司法機關(guān)提出量刑從寬建議。換言之，從寬處罰建議制度的適用率畸低實質(zhì)上是由該制度的非規(guī)范化運行所致。

訪談發(fā)現(xiàn)，從寬處罰建議制度的非規(guī)范化運行主要表現(xiàn)在三個方面：一是從寬處罰建議制度適用的實體、程序、證據(jù)條件未被嚴格遵循。二是監(jiān)察機關(guān)對是否提出從寬處罰建議具有較大自由裁量權(quán)。三是從寬處罰建議制度適用與否對司法機關(guān)適用認罪認罰從寬制度構(gòu)成隱形壓力與約束。上述表現(xiàn)形式的一個共性是，監(jiān)察機關(guān)對于從寬處罰建議制度的適用職權(quán)化色彩較濃，程序和權(quán)利屬性不明顯，缺少有效規(guī)制。這些表現(xiàn)形式可概括為“職權(quán)化”特征。從寬處罰建議制度的“職權(quán)化”運行，不利于保障被調(diào)查人認罪認罰的自愿性、真實性與合法性，并會使認罪認罰的情節(jié)能否獲得從寬處罰的利益具有不確定性，最終可能影響案件的公正辦理，損及被調(diào)查人的合法權(quán)益。

2.“職權(quán)化”特征的成因辨析

有學者指出，從寬處罰建議制度的職權(quán)化色彩濃厚是“職權(quán)化”監(jiān)察制度在實踐中的投射(8)參見董坤《認罪認罰從寬制度在監(jiān)察與司法中的銜接》，《內(nèi)蒙古社會科學》2022年第1期。。對此，筆者有不同意見。國家監(jiān)察體制改革的重要目的是建立權(quán)威高效的監(jiān)察體系。然而，監(jiān)察制度的權(quán)威高效價值追求并不等同于或必然走向“職權(quán)化”。具體到從寬處罰建議制度，首先，從寬處罰建議的提出要求被調(diào)查人具有法定從寬處罰情節(jié)，這相當于確立了從寬處罰建議權(quán)啟動的實體條件，有助于減少從寬處罰建議權(quán)行使的任意性。其次，從寬處罰建議的提出須經(jīng)“集體研究”以及“報上一級監(jiān)察機關(guān)批準”，這一程序安排旨在加強對該制度適用的監(jiān)督制約，“確保決策程序公開公正，防止隨意性，有利于給予與被調(diào)查人罪責輕重相適應的法律制裁，也有利于體現(xiàn)對悔過自新的被調(diào)查人寬大處理的政策意圖”(9)中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第163頁。。此外，根據(jù)罪責刑相適應原則，具有認罪認罰情節(jié)的被調(diào)查人若同時存在從重、加重的量刑情節(jié)，則不一定能獲得量刑減讓，因而，監(jiān)察機關(guān)對于具有認罪認罰情節(jié)的被調(diào)查人是否提出從寬處罰建議，需要有一定的自由裁量權(quán)。換言之，從寬處罰建議制度適用的條件設定及“審批式”運行模式具有理論正當性和現(xiàn)實必要性，并不必然會走向“職權(quán)化”。

由前述訪談發(fā)現(xiàn)，從寬處罰建議制度的“職權(quán)化”運行特征雖然外在表現(xiàn)為該制度未被嚴格遵循，但背后的內(nèi)因?qū)嶋H上卻是與適用主體對此制度存在認識誤區(qū)、相關(guān)規(guī)定不夠健全有關(guān)。具體如下：

第一，從寬處罰建議制度創(chuàng)設的重要意義及其與認罪認罰從寬制度的關(guān)系未被正確認識。訪談發(fā)現(xiàn)，一些受訪者僅將從寬處罰建議制度的適用視為一項工作業(yè)績，而未看到其對于提升反腐敗效率、保障被調(diào)查人合法權(quán)益、準確認定案件事實、促進刑罰公正的重要意義，因而，適用從寬處罰建議制度的動力不足。在如何銜接從寬處罰建議制度與認罪認罰從寬建議制度方面，存在以“單向銜接”原則解決兩種制度差異的理念，即僅根據(jù)《刑事訴訟法》及其他刑事法規(guī)中有關(guān)認罪認罰從寬的規(guī)定審查一個案件是否符合從寬處罰建議制度的適用條件。由于《刑事訴訟法》《刑法》對監(jiān)察機關(guān)如何適用認罪認罰從寬制度未作規(guī)定，且監(jiān)察機關(guān)不能直接適用《刑事訴訟法》，“單向銜接”原則會給監(jiān)察機關(guān)適用從寬處罰建議制度帶來法律遵循上的困境，影響其適用該制度的意愿，進而導致該制度難以被嚴格執(zhí)行。

第二，相關(guān)規(guī)定不健全。其一，未明確被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段具有認罪認罰情節(jié)而不宜提出從寬處罰建議的情形，這使得監(jiān)察機關(guān)在是否提出從寬處罰建議方面有過大自由裁量權(quán)，容易導致一些符合條件的案件不被依法適用從寬處罰建議制度。其二，被調(diào)查人被賦予的與認罪認罰相關(guān)的權(quán)利較少，難以通過行使權(quán)利維護自身合法權(quán)益。其三，從寬處罰建議的效力及對應的量刑從寬幅度不明確，以至于在被調(diào)查人具有認罪認罰情節(jié)的案件中，監(jiān)察機關(guān)是否提出從寬處罰建議均不會對被調(diào)查人的量刑從寬幅度造成實質(zhì)影響，為此，被調(diào)查人會更傾向于在審查起訴或?qū)徟须A段認罪認罰，進而造成從寬處罰建議制度的虛置。其四，監(jiān)察機關(guān)在辦理認罪認罰案件中，與檢察機關(guān)、審判機關(guān)尚未形成有效的互相配合、互相制約工作機制，尤其是來自司法機關(guān)的制約不足，導致從寬處罰建議所依據(jù)的條件、提出的方式即便不符合法律規(guī)定，也可能在后續(xù)程序中被采納或達到所預想的量刑從寬效果。

三、從寬處罰建議制度的性質(zhì)與規(guī)范化發(fā)展

(一)從寬處罰建議制度的性質(zhì)與規(guī)范化發(fā)展要求

在職務犯罪案件調(diào)查階段，適用認罪認罰從寬制度可以鼓勵被調(diào)查人犯罪后改過自新、將功折罪，積極配合監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查工作，爭取寬大處理，體現(xiàn)了“懲前毖后、治病救人”的精神，同時也有助于提高反腐敗效率(10)參見中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第165頁。。然而，由于監(jiān)察機關(guān)不是偵查機關(guān)，《刑事訴訟法》及其他刑事法規(guī)不宜對監(jiān)察機關(guān)在職務犯罪案件調(diào)查中如何適用認罪認罰從寬制度進行規(guī)定，故《監(jiān)察法》通過確立從寬處罰建議制度，為監(jiān)察機關(guān)在職務犯罪案件調(diào)查中貫徹寬嚴相濟刑事政策、適用認罪認罰從寬制度提供了法律依據(jù)。鑒于從寬處罰建議制度與認罪認罰從寬制度分別在監(jiān)察調(diào)查程序、刑事訴訟程序中適用，而監(jiān)察調(diào)查程序是職務犯罪案件進入刑事訴訟程序的前置程序，因而，這兩種制度構(gòu)成前后銜接關(guān)系。此外，鑒于從寬處罰建議制度是針對監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查職務犯罪案件中適用認罪認罰從寬制度而創(chuàng)設的特別制度，其雖然與認罪認罰從寬制度的相關(guān)內(nèi)容進行了銜接，但如前文所述，與后者在某些方面存在重要差異，故二者又屬于“特殊與一般”的關(guān)系?！侗O(jiān)察法》作為規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)、定位及與其他機關(guān)關(guān)系的“引領(lǐng)性憲法性法律”(11)參見石經(jīng)?！丁幢O(jiān)察法〉與〈刑法〉銜接實施的基點、問題與路徑》，《現(xiàn)代法學》2020年第1期。，在反腐敗法律治理體系中具有引領(lǐng)性和源頭性地位，基于其權(quán)威高效反腐的立法目的創(chuàng)設一些不同于刑事訴訟中認罪認罰從寬規(guī)定的特別條款，具有理論正當性。

盡管從寬處罰建議制度的創(chuàng)設具有提升反腐敗效率的價值考量，但對反腐敗效率的追求應以恪守公正為前提，否則就會損及制度的正當性。同樣，從寬處罰建議制度與認罪認罰從寬制度存在差異具有理論正當性，但仍需要通過相關(guān)法規(guī)銜接這兩種制度，否則，不僅違背了法秩序統(tǒng)一原理(12)關(guān)于法秩序統(tǒng)一原理的詳述，參見魏昌東《中國特色國家監(jiān)察權(quán)的法治化建構(gòu)策略——基于對監(jiān)察“二法一例”法治化建構(gòu)的系統(tǒng)性觀察》，《政法論壇》2021年第6期。，還會制約后續(xù)程序中認罪認罰從寬制度的適用。訪談研究發(fā)現(xiàn)，從寬處罰建議制度的“職權(quán)化”運行造成該制度適用率畸低、規(guī)范化水平不足，并對職務犯罪案件認罪認罰從寬制度的適用形成隱形壓力和約束，最終拉低了后者的適用率。這實際上既不利于實現(xiàn)反腐敗效率價值，也不符合法治化反腐要求。只有從寬處罰建議制度的規(guī)范化運行才會使得符合法定條件的案件被依法適用該制度，最終促進反腐敗效率的提升。由于監(jiān)察機關(guān)辦理認罪認罰案件，參與的是國家與個人之間的糾紛解決，并以獲得被調(diào)查人的供述這一重要定案證據(jù)為前提，而言詞證據(jù)具有不穩(wěn)定性、客觀真實性需要證據(jù)補強的特點，故此類案件辦理的規(guī)范化程度不僅關(guān)乎監(jiān)察階段案件事實認定的準確性，而且在很大程度上影響后續(xù)刑事審判和刑罰的公正性。綜上，從寬處罰建議制度的規(guī)范化發(fā)展是權(quán)威高效與法治化反腐的內(nèi)在要求。

從寬處罰建議制度的規(guī)范化發(fā)展，要求該制度的制定與實施堅持效率和公正的有機統(tǒng)一，滿足如下條件：一是該制度的適用須滿足法定的實體、程序、證據(jù)條件，并遵循罪責刑相適應原則；二是被調(diào)查人認罪認罰的自愿性、真實性和合法性受到保障；三是該制度與認罪認罰從寬制度有效銜接，監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)應互相配合、互相制約。

(二)從寬處罰建議制度規(guī)范化發(fā)展的原則

1.遵循“雙向銜接”原則，有效銜接從寬處罰建議制度與認罪認罰從寬制度

針對“單向銜接”原則存在的不利后果，筆者提出兩種制度的銜接應采取“雙向銜接”原則。一方面，基于法秩序統(tǒng)一原理，確保監(jiān)察機關(guān)提出的從寬處罰建議更容易在后續(xù)程序中被檢察機關(guān)、審判機關(guān)采納，《監(jiān)察法》第31條、第32條的內(nèi)容應與《刑事訴訟法》中認罪認罰從寬規(guī)定、《刑法》中量刑從寬規(guī)定相銜接，相關(guān)概念、術(shù)語盡量保持內(nèi)涵的一致性。換言之，《刑事訴訟法》《刑法》相關(guān)條款可“前伸”至監(jiān)察程序中，成為監(jiān)察機關(guān)認定涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人是否構(gòu)成認罪認罰以及是否提出從寬處罰建議的依據(jù)之一。另一方面，檢察機關(guān)、審判機關(guān)辦理監(jiān)察機關(guān)移送的案件，在適用認罪認罰從寬制度時，除了依據(jù)《刑事訴訟法》《刑法》，還應同時依據(jù)《監(jiān)察法》，與《監(jiān)察法》相“銜接”。理由如下：第一，根據(jù)《刑事訴訟法》第170條第1款關(guān)于“人民檢察院對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進行審査”的規(guī)定，《監(jiān)察法》應作為檢察機關(guān)審查監(jiān)察機關(guān)移送的認罪認罰案件所依據(jù)的法律之一。第二，如前文所述，《監(jiān)察法》是反腐敗領(lǐng)域的“引領(lǐng)性憲法性法律”，不僅應成為檢察機關(guān)、審判機關(guān)辦理職務犯罪案件時適用認罪認罰從寬制度的法律依據(jù)，且《刑事訴訟法》《刑法》是在《監(jiān)察法》頒布實施后修訂的，前者應主動與后者銜接。此外，從功能上看，“雙向銜接”原則“有利于制度在不同程序間的平順銜接”(14)參見詹建紅《認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的適用困境及其化解》，《四川大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期。。

按照“雙向銜接”原則，監(jiān)檢法三機關(guān)在辦理職務犯罪案件時應將《監(jiān)察法》及其配套法規(guī)、《刑事訴訟法》等刑事法規(guī)作為直接或間接適用的法律依據(jù)，同時需要制定和完善銜接兩種制度的法律法規(guī)。針對從寬處罰建議制度在實踐運行中存在的問題，相關(guān)銜接類法規(guī)制度應著重對認罪認罰案件中被調(diào)查人的權(quán)利保障、具有認罪認罰情節(jié)但不宜提出從寬處罰建議的情形、從寬處罰建議的效力與量刑從寬幅度、監(jiān)檢法三機關(guān)在辦理認罪認罰案件中“互相配合、互相制約”機制等內(nèi)容予以規(guī)定。

2.堅持罪責刑相適應原則，綜合判斷是否提出從寬處罰建議及從寬處罰建議的類型

根據(jù)《監(jiān)察法》第31條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人具有法定認罪認罰情節(jié)的，在移送審查起訴時“可以”而非“必須”提出從寬處罰建議。這意味著監(jiān)察機關(guān)對于這類案件是否提出從寬處罰建議具有一定的裁量權(quán)。由于監(jiān)察機關(guān)是否提出從寬處罰建議、提出何種從寬處罰建議，會對后續(xù)的量刑建議以及最終量刑產(chǎn)生一定影響，因而，這種裁量權(quán)的行使應與檢察院、法院辦理認罪認罰案件一樣，貫徹罪責刑相適應原則。具體言之，第一，監(jiān)察機關(guān)應結(jié)合被調(diào)查人案發(fā)前的一貫表現(xiàn)，違法犯罪行為的情節(jié)、后果和影響等因素，做到該寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，避免片面從嚴、一味從寬兩種錯誤傾向。對案件中的所有量刑情節(jié)，包括罪輕或罪重情節(jié)、同向或逆向量刑情節(jié)，給予恰如其分的法律評價，最終決定是否提出從寬處罰建議。第二，對于可以提出從寬處罰建議的案件，在決定適用從輕、減輕或免除處罰等具體從寬處罰建議類型時，應區(qū)分認罪認罰的主動性、及時性、穩(wěn)定性、全面性，以及是否對監(jiān)察機關(guān)及時查明案件事實有較大價值，被調(diào)查人是否真誠悔罪，有明確被害人的案件是否取得被害人諒解，確保從寬處罰建議既符合法律規(guī)定和認罪認罰從寬政策導向，又不違背法律底線和人民群眾的公平正義觀念，最終實現(xiàn)政治效果、紀法效果、社會效果的有機統(tǒng)一。

3.貫徹證據(jù)裁判原則，全面客觀收集與審查證據(jù)

我國的認罪認罰從寬制度，不同于國外的辯訴交易，不論被告人是否認罪，作出有罪判決都應當堅持證據(jù)裁判原則(15)胡云騰主編：《認罪認罰從寬制度的理解與適用》，第86頁。。由于審判程序?qū)徢罢{(diào)查行為的“指揮棒作用”，監(jiān)察階段適用從寬處罰建議制度同樣應貫徹證據(jù)裁判原則。具體言之，第一，監(jiān)察機關(guān)對認罪認罰案件調(diào)查終結(jié)必須達到法定證明標準，證明標準不能降低。即便被調(diào)查人認罪認罰，監(jiān)察機關(guān)仍應全面、客觀收集審查能夠證明被調(diào)查人有罪、無罪的各種證據(jù)。對于被調(diào)查人認罪認罰，但案件待證事實沒有其他證據(jù)證明或者證據(jù)達不到“事實清楚、證據(jù)確實充分”的證明標準時，應遵循疑罪從無原則，不得將案件移送審查起訴或適用從寬處罰建議制度。第二，案件處置所依據(jù)的證據(jù)，尤其是被調(diào)查人認罪認罰的供述，必須具有證據(jù)能力，并經(jīng)法定程序查證屬實。為此，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查部門應嚴格依法訊問、詢問，案件監(jiān)督管理部門、案件審理部門應強化對調(diào)查部門訊問、詢問方式的監(jiān)督制約，保障被調(diào)查人認罪認罰的自愿性、真實性、合法性，避免被調(diào)查人因違心認罪、虛假供述而釀成冤錯案件。同時，要注重對調(diào)查人認罪認罰的供述進行證據(jù)補強。

4.遵循權(quán)利保障原則，強化監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人認罪認罰權(quán)利的保障義務

采用電噴霧離子源（ESI），正離子模式檢測，毛細管電壓3.1 kV，錐孔電壓35 V；離子源溫度110 ℃，脫溶劑氣溫度400 ℃；錐孔氣流量50 L/h；脫溶劑氣為氮氣，體積流量800 L/h；掃描范圍m/z 50～1 200。

即使確定相關(guān)事件的真相確系國家啟動立案調(diào)查、發(fā)動刑事訴訟的目的之一，也并不意味著每一個程序主體都有義務積極地參與追求真實的活動。賦予被調(diào)查人、犯罪嫌疑人的沉默權(quán)在本質(zhì)上是尊重其人格尊嚴的必然要求(16)參見[德]魏根特《德國刑事程序法原理》，江溯等譯，北京：中國法制出版社，2021年，第270頁。。在刑事訴訟或監(jiān)察調(diào)查程序中，是否認罪認罰以及何時認罪認罰是被調(diào)查人(犯罪嫌疑人、被告人)的權(quán)利。只有承認認罪認罰的權(quán)利屬性，才能真正保障被調(diào)查人(犯罪嫌疑人、被告人)供述的自愿性、真實性，才能“將其認罪認罰作為實現(xiàn)權(quán)利的方式，而不再作為一個只有老實交代的義務主體來對待”(17)王敏遠：《認罪認罰從寬制度疑難問題研究》，《中國法學》2017年第1期。。而且，國家具有保護公民權(quán)利的義務?！氨Ｕ袭斒氯说暮戏?quán)益”是監(jiān)察工作的原則之一(18)參見《監(jiān)察法》第5條。。強調(diào)監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人權(quán)利的保障義務，也是對被調(diào)查人與監(jiān)察機關(guān)力量配置不對等的再平衡舉措。

基于權(quán)利保障原則，監(jiān)察機關(guān)在辦理認罪認罰案件中應著重加強對被調(diào)查人知情權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)的保障，保障其認罪認罰的自愿性、真實性和合法性，并將權(quán)利保障條款轉(zhuǎn)化為具體的監(jiān)察取證條款，強化權(quán)利保障的義務屬性(19)參見陽平《論監(jiān)察取證規(guī)則的建構(gòu)邏輯》，《行政法學研究》2022年第5期。。同時，從制度完善的角度，還應賦予被調(diào)查人更多的與認罪認罰相關(guān)的權(quán)利。

5.落實監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)互相配合、互相制約原則

根據(jù)我國《憲法》第127條、《監(jiān)察法》第4條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在辦理職務犯罪案件中應當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)“互相配合，互相制約”。前述研究發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)移送的案件在決定是否適用認罪認罰從寬制度方面獨立性不夠。有學者得出類似結(jié)論，即檢察機關(guān)往往會謹慎對待監(jiān)察機關(guān)提出的從寬處罰建議(20)參見詹建紅《認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的適用困境及其化解》，《四川大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期。。這些至少可看出，檢察機關(guān)在辦理監(jiān)察機關(guān)移送的案件方面對監(jiān)察機關(guān)制約不足，以及監(jiān)察機關(guān)接受司法機關(guān)(檢察機關(guān)、審判機關(guān))制約的主動性不強。為防止出現(xiàn)“監(jiān)察中心主義”，確保認罪認罰案件的公正辦理，依法保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，提升從寬處罰建議制度運行的規(guī)范化水平，監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)辦理涉嫌職務犯罪的認罪認罰案件時，在強調(diào)互相配合的基礎上，司法機關(guān)應依法履行對監(jiān)察機關(guān)的制約職能，監(jiān)察機關(guān)應主動接受司法機關(guān)的制約。其中，司法機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)從寬處罰建議權(quán)的制約方式應至少包括：(1)對被調(diào)查人在監(jiān)察階段認罪認罰的自愿性、真實性、合法性，從寬處罰建議的提出及具體種類是否合法、合理等事項進行嚴格審查；(2)對不符合法定條件的認罪認罰情節(jié)、從寬處罰建議依法不予采納。

四、規(guī)范化發(fā)展導向下從寬處罰建議制度的完善

實現(xiàn)從寬處罰建議制度的運行由“職權(quán)化”向規(guī)范化的轉(zhuǎn)型，除了制度適用主體嚴格遵循上述原則、有效執(zhí)行該制度外，還應以上述原則為導向，針對制度層面的不足建立健全相關(guān)規(guī)定。

(一)明確不宜提出從寬處罰建議的情形

為避免監(jiān)察機關(guān)濫用從寬處罰建議的裁量權(quán)，損害被調(diào)查人認罪認罰從寬的權(quán)益，有必要明確監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人具有認罪認罰情節(jié)但不宜對其提出從寬處罰建議的具體情形。根據(jù)罪責刑相適應原則，對于被調(diào)查人認罪認罰但同時有從重或加重處罰等逆向量刑情節(jié)的，不宜提出從寬處罰建議。主要包括以下任一情形：(1)在犯罪實施的時間節(jié)點方面，黨的十八大以來不收手、不收斂，且黨的十九大后仍不知止的；(2)在犯罪數(shù)額方面，犯罪數(shù)額特別巨大，給公共財產(chǎn)、國家和人民利益造成重大損失的；(3)在犯罪后果或影響方面，涉及國家政治安全、公共安全的重大職務犯罪案件，造成嚴重社會后果或者惡劣影響的。當然，為體現(xiàn)對被調(diào)查人認罪認罰行為的鼓勵、保障被調(diào)查人認罪認罰從寬權(quán)益，對于雖然不符合提出從寬處罰建議的條件，但被調(diào)查人具有認罪認罰情節(jié)的，監(jiān)察機關(guān)應在《起訴意見書》中寫明被調(diào)查人自愿認罪認罰的情況,并告知司法機關(guān)未提出從寬處罰建議的理由，最終由司法機關(guān)依法決定是否從寬量刑及具體從寬幅度。

(二)健全對被調(diào)查人認罪認罰權(quán)利的保障

1.完善對被調(diào)查人申辯權(quán)的保障

被調(diào)查人有效行使申辯權(quán)可一定程度消解其在監(jiān)察調(diào)查階段因無法獲得律師幫助權(quán)所面臨的辯護困境。而且，保障被調(diào)查人申辯權(quán)是正當法律程序的要求(21)姜明安：《國家監(jiān)察立法應處理的主要法律關(guān)系》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。，有助于防止監(jiān)察機關(guān)濫用權(quán)力、避免冤錯案件的發(fā)生。對于被調(diào)查人認罪認罰的，監(jiān)察機關(guān)不管決定是否提出從寬處罰建議，均應告知決定的法律依據(jù)和理由，聽取被調(diào)查人的意見。對于被調(diào)查人的申辯應認真查核，且不得因被調(diào)查人申辯而作出對其不利的決定。監(jiān)察機關(guān)經(jīng)審查認為，被調(diào)查人的申辯意見合理的，應予采納，相應調(diào)整或改變擬作出的決定；認為申辯意見不合理的，應當結(jié)合法律規(guī)定、全案情節(jié)等作出解釋、說明。為充分保障被調(diào)查人的申辯權(quán)，增強其申辯能力，還可以賦予被調(diào)查人申請其他黨員或公職人員在監(jiān)察階段為其作證和辯護的權(quán)利(22)參見陽平《論我國香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制——兼評〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉》，《政治與法律》2018年第1期。。

2.賦予認罪認罰的被調(diào)查人程序從寬權(quán)

相比于實體從寬利益，程序從寬利益對被調(diào)查人更具有確定性和現(xiàn)實性，賦予被調(diào)查人程序從寬權(quán)利有利于鼓勵其及早認罪認罰，節(jié)約監(jiān)察資源，還可避免出現(xiàn)“刑期倒掛”，這對于減少社會矛盾、實現(xiàn)恢復性司法具有重要意義。為此，可考慮賦予認罪認罰的被調(diào)查人向監(jiān)察機關(guān)申請不被采取留置措施或提前解除留置措施的程序從寬權(quán)。監(jiān)察機關(guān)經(jīng)審查認為，被調(diào)查人不具有妨礙調(diào)查行為風險的，可以批準被調(diào)查人的上述申請，在從寬處罰建議中還可視情況建議檢察機關(guān)對其采取取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住，適用速裁或簡易程序?qū)徖怼?/p>

(三)確立從寬處罰建議的效力及限度

由于《監(jiān)察法》是反腐敗法律的“引領(lǐng)性憲法性法律”，其創(chuàng)設的從寬處罰建議制度對后續(xù)的司法程序適用認罪認罰從寬制度具有約束力，故監(jiān)察機關(guān)依法提出的從寬處罰建議理應得到司法程序的回應并在量刑從寬幅度上予以體現(xiàn)。反之，若從寬處罰建議在量刑減讓幅度上等同于純粹的司法從寬情節(jié)或被后者所吸收，或者監(jiān)察機關(guān)是否提出從寬處罰建議對被調(diào)查人的量刑從寬幅度并無影響，那么，被調(diào)查人選擇在監(jiān)察階段認罪認罰的意愿必然會下降，監(jiān)察機關(guān)在鼓勵被調(diào)查人及早認罪認罰方面所具有的政策空間也將被限縮，且完全沒有再單獨提出從寬處罰建議的必要。而且，從寬處罰建議是根據(jù)被調(diào)查人的認罪認罰情節(jié)，并基于寬嚴相濟政策、罪責刑相適應原則提出的，符合提出從寬處罰建議條件的被調(diào)查人通常具有認罪悔罪的真誠性、徹底性、及時性、全面性，且一般不具有從嚴處罰的逆向量刑情節(jié)。綜上，監(jiān)察機關(guān)依法提出的從寬處罰建議對應的量刑減讓幅度理應大于僅有坦白、自首、立功或退贓等從寬情節(jié)，是一種“激勵性從寬”(23)參見石經(jīng)海《〈監(jiān)察法〉與〈刑法〉銜接實施的基點、問題與路徑》，《現(xiàn)代法學》2020年第1期。或“額外量刑減讓”建議。換言之，被監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議且該建議被司法機關(guān)采納的被調(diào)查人獲得的量刑從寬幅度應大于僅有認罪認罰情節(jié)而未被提出從寬處罰建議的被調(diào)查人。當然，從寬處罰建議只是一個法律意見，并不是一個終局性意見，僅具有參考效力(24)參見胡之芳、劉敏《監(jiān)察調(diào)查中的認罪認罰從寬審查制度反思——以〈監(jiān)察法〉第31條切入》《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2021年第3期。，需要經(jīng)檢察機關(guān)、審判機關(guān)審查并被采納后才能最終體現(xiàn)為量刑從寬的法律效果。

(四)完善配合與制約機制：對監(jiān)察機關(guān)從寬處罰建議權(quán)的司法回應

一方面，司法機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)依法提出且體現(xiàn)罪責刑相適應原則的從寬處罰建議應予采納。如無法定不采納情節(jié)，檢察機關(guān)、審判機關(guān)一般應當采納從寬處罰建議并將之分別體現(xiàn)在量刑建議、量刑中，這可以改變認罪認罰與從寬處罰之間的單向度設計(25)牟綠葉、張傳璽：《職務犯罪調(diào)查階段認罪認罰從寬的制度缺陷與完善路徑》，《浙江社會科學》2021年第8期。，使二者建立相對穩(wěn)定的雙向聯(lián)系，有助于增強從寬處罰建議的公信力，達到鼓勵被調(diào)查人在監(jiān)察階段認罪認罰的目的。在互相配合方面，檢察機關(guān)、審判機關(guān)對沒有體現(xiàn)罪責刑相適應原則的從寬處罰建議，可建議監(jiān)察機關(guān)調(diào)整從寬處罰建議類型后再重新移送；對于沒有證據(jù)或沒有充分證據(jù)證明的從寬處罰建議或認罪認罰情節(jié)，可要求監(jiān)察機關(guān)補充移送相關(guān)證據(jù)，必要時可向監(jiān)察機關(guān)調(diào)取訊問被調(diào)查人的同步錄音錄像、要求監(jiān)察調(diào)查人員出庭說明情況(26)根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》第229條規(guī)定，人民法院在審判過程中就證據(jù)收集合法性問題要求有關(guān)調(diào)查人員出庭說明情況時，監(jiān)察機關(guān)應當依法予以配合。。對于司法機關(guān)的上述要求，監(jiān)察機關(guān)應依法予以配合。

另一方面，司法機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)提出的從寬處罰建議有權(quán)依法不予采納，并在適用認罪認罰從寬制度方面不以監(jiān)察機關(guān)是否提出從寬處罰建議為前提。從寬處罰建議既然是建議，司法機關(guān)就有權(quán)依法不予采納。若司法機關(guān)經(jīng)審查認為，監(jiān)察機關(guān)提出的從寬處罰建議不符合法律規(guī)定或違背罪責刑相適應原則，或被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段認罪認罰的自愿性、真實性或合法性存在問題，或被調(diào)查人在審查起訴或?qū)徟须A段存在翻供、拒絕認罪認罰等情形，經(jīng)與監(jiān)察機關(guān)溝通后，監(jiān)察機關(guān)不予調(diào)整從寬處罰建議或未能對從寬處罰建議的合法性、合理性提供有效證據(jù)證明的，司法機關(guān)有權(quán)不予采納從寬處罰建議。此外，針對司法機關(guān)適用認罪認罰從寬制度是否以監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議為條件的爭論(27)一種觀點認為司法機關(guān)適用認罪認罰從寬制度應以監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議為前提，另一種觀點則認為，不必以監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議為條件。參見朱孝清《刑事訴訟法與監(jiān)察法銜接中的若干爭議問題》，《中國刑事法雜志》2021年第1期。，筆者認為，司法機關(guān)應根據(jù)犯罪嫌疑人、被告人在審查起訴、審判階段認罪認罰情況依法獨立決定是否適用認罪認罰從寬制度，監(jiān)察機關(guān)有無提出從寬處罰建議、被調(diào)查人在監(jiān)察階段是否認罪認罰僅體現(xiàn)為量刑從寬幅度的差異，這是司法機關(guān)獨立行使職權(quán)的內(nèi)在要求，也是對監(jiān)察機關(guān)從寬處罰建議權(quán)的制約，同時體現(xiàn)的是對被調(diào)查人(犯罪嫌疑人、被告人)是否認罪認罰、何時認罪認罰權(quán)利的尊重。

五、結(jié) 語

受訪談的樣本數(shù)量、持續(xù)時間、所獲信息的全面性等因素影響，本文基于訪談所得到的結(jié)論難免存在一定誤差，并不一定能完整、實時呈現(xiàn)從寬處罰建議制度的運行樣態(tài)。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化水平的不斷提升，從寬處罰建議制度的適用率、運行的規(guī)范化水平與《監(jiān)察法》頒布實施初期相比均有所提升，且將來可能會進一步提升。即便如此，基于防患于未然、防止局部問題擴大化的角度，上述因素并不影響本文基于訪談發(fā)現(xiàn)對一些監(jiān)察機關(guān)在適用從寬處罰建議制度方面存在的“職權(quán)化”運行現(xiàn)狀予以關(guān)注，分析其成因，并據(jù)此提出該制度的規(guī)范化發(fā)展模式、原則及相應的完善建議。當然，實現(xiàn)從寬處罰建議制度的規(guī)范化發(fā)展轉(zhuǎn)型是一個系統(tǒng)工程，除了加強制度建設外，還需要增強監(jiān)察人員、司法工作人員的法治意識和專業(yè)化能力，最終實現(xiàn)反腐敗效率與公正的有機統(tǒng)一。