劉 帥

一、引言

韓國自樸正熙時(shí)代以來始終潛植于其體制內(nèi)部的癥結(jié)，是在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)金錢政治盛行。政商兩大精英集團(tuán)以租金換賄金的方式，達(dá)成了分配性利益聯(lián)盟，這種政商之間的黏著格局成為當(dāng)前韓國腐敗治理的一大難題。政商兩大精英集團(tuán)之間的均衡博弈態(tài)勢，在一定程度上降低了政企之間交易的成本，并保證了投資和協(xié)議的長期性和可靠性，這也是促進(jìn)韓國經(jīng)濟(jì)快速增長的關(guān)鍵。但與之相隨的，政商勾結(jié)、權(quán)錢交易成為韓國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的沉重包袱。為破解這一困局，韓國立足于政商勾結(jié)挾持衍生的歷史文化背景和政體模式，從主體多元化、制度規(guī)范以及人文氛圍等方面力圖構(gòu)建多元化、法治化的政商關(guān)系格局，這給我國構(gòu)建新型政商關(guān)系提供了借鑒。

二、韓國破解不良政商格局的舉措

(一)承認(rèn)公民的利益主體地位，鼓勵(lì)公民參與到政商利益博弈過程中

韓國政商兩大精英集團(tuán)之間利益博弈的焦點(diǎn)在于公共資源的控制與分配，其具體的表現(xiàn)形式則是政府優(yōu)惠政策、政府補(bǔ)貼、政府委托等對(duì)象的選擇，在這一過程中政治精英利用掌握的公共資源分配權(quán)以獲得賄金，而商界精英則利用廉價(jià)資本以獲得租金。兩大精英集團(tuán)博弈過程中優(yōu)惠政策的選擇實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共利益的權(quán)威性分配，其最理想化的結(jié)果是實(shí)現(xiàn)不同利益主體之間的利益均衡，而實(shí)現(xiàn)這種均衡狀態(tài)的基礎(chǔ)是博弈主體的多元化，即承認(rèn)政商兩大精英集團(tuán)之外的第三方利益主體的存在和參與，也唯有如此才能讓政治精英在獲取賄金以滿足權(quán)力欲望的同時(shí)穩(wěn)固執(zhí)政根基以保證他們具有持續(xù)的政治權(quán)勢。自二十世紀(jì)八十年代末開啟民主化進(jìn)程后，韓國愈發(fā)重視民眾、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量在公共利益博弈中的主體地位與制衡作用，其有效做法包括：

第一，積極利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等大眾傳媒制作以反腐敗為主題的節(jié)目進(jìn)行反腐敗宣傳，同時(shí)在中小學(xué)課程中增設(shè)反腐內(nèi)容。2001年韓國教育人力資源部就委托全國道德教師會(huì)開發(fā)反腐教材。

第二，鼓勵(lì)民間反腐組織對(duì)與民眾生活緊密相關(guān)且易出問題的領(lǐng)域和便民項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，以防止項(xiàng)目授權(quán)過程中出現(xiàn)受賄尋租現(xiàn)象。例如，韓國首爾市設(shè)計(jì)了“廉潔合同系統(tǒng)”與“公眾監(jiān)查系統(tǒng)”，鼓勵(lì)公民和社會(huì)團(tuán)體參與對(duì)市政府的監(jiān)督。韓國還制定了《透明社會(huì)實(shí)踐市民參與憲章》，以鼓勵(lì)國民參與反腐治理行動(dòng)。

第三，拓寬個(gè)人及社會(huì)團(tuán)體參與監(jiān)督的途徑，首爾市政府在1999年建立了OPEN在線民事審批程序，允許公民通過在線實(shí)時(shí)遞交申請監(jiān)督政府部門的評(píng)審和審批過程。同時(shí)，為了提高公民監(jiān)督的便捷性與實(shí)時(shí)性，首爾市政府允許市民對(duì)酒吧和餐廳等公共場所進(jìn)行監(jiān)督。

第四，建立舉報(bào)制度以獎(jiǎng)勵(lì)和保障公民的舉報(bào)行為。韓國國家清廉委員會(huì)成立了反腐敗舉報(bào)和信息中心，對(duì)舉報(bào)公職人員腐敗而增加財(cái)政收入的公民予以獎(jiǎng)勵(lì)并給予徹底的安全保障。國民權(quán)益委員會(huì)明文規(guī)定舉報(bào)人保護(hù)的三項(xiàng)內(nèi)容，即就業(yè)保障、個(gè)人信息保護(hù)和人身安全保護(hù)。

(二)構(gòu)建完善的制度規(guī)范，有力牽掣政商兩大精英集團(tuán)的博弈行為

要破解多元化利益主體博弈中的納什均衡①態(tài)勢，最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要建立約束利益主體博弈行為的制度規(guī)范。只有設(shè)計(jì)一種兼顧約束性與激勵(lì)性的體制，才能在激發(fā)博弈雙方積極性和創(chuàng)造性的同時(shí)消弭均衡博弈可能帶來的社會(huì)貧富差距、社會(huì)發(fā)展惰性、社會(huì)對(duì)立沖突等不良影響?！耙粋€(gè)社會(huì)的成分越復(fù)雜，各種集團(tuán)越是縱橫交錯(cuò)，其共同體的形成與維持就越信賴于政治制度的功效?！盵1]有介于此，韓國正通過構(gòu)建完善的制度規(guī)范為兩大精英集團(tuán)之間博弈策略的選擇提供基本的價(jià)值準(zhǔn)則。借由這種嚴(yán)格有效的監(jiān)管制度，韓國政府在強(qiáng)化利益博弈價(jià)值取向的同時(shí)不斷維持自己的政治信任。韓國規(guī)范兩大精英集團(tuán)博弈秩序的制度性舉措可歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：

第一，完善公務(wù)員制度以規(guī)范公務(wù)員行為。為建立一支遵紀(jì)守法的公務(wù)員隊(duì)伍，韓國制定了完善的《公務(wù)員法》、金融實(shí)名制度以及公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度，通過建立公務(wù)員義務(wù)履行和權(quán)益保障制度來提升他們服務(wù)國民的責(zé)任感，以規(guī)范其在公共決策選擇中的價(jià)值取向。

第二，健全反腐敗法律制度。在金泳三之后的韓國歷屆政府都重視法治反腐，通過出臺(tái)完備的反腐法規(guī)為不斷深化的韓國制度反腐提供了強(qiáng)大的法律支撐，《腐敗防止法》《公職腐敗調(diào)查處罰法》《非法政治資金上繳國庫特別法》《所得稅法》《公職人員倫理法》《特定經(jīng)濟(jì)犯罪加重處罰法》等構(gòu)成了韓國預(yù)防職務(wù)犯罪的法律體系。其中《腐敗防止法》的宗旨就是“通過預(yù)防和遏制腐敗行為，確立廉潔的公職及社會(huì)風(fēng)氣”，它規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)、政黨、私營企業(yè)、公民和公職官員等各方在預(yù)防腐敗工作中的義務(wù)[2]。

第三，建立高效的反腐監(jiān)管機(jī)構(gòu)。韓國的民主政治體制特別是總統(tǒng)、國會(huì)、法院分權(quán)制衡模式為廉政建設(shè)創(chuàng)造了適宜的體制環(huán)境。當(dāng)前韓國正在醞釀構(gòu)建由國民權(quán)益委員會(huì)、監(jiān)察院、檢察機(jī)關(guān)、警察機(jī)關(guān)和國稅廳共同參與的反腐敗五大機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議。除上述行政反腐部門外，韓國還設(shè)有公職人員倫理委員會(huì)等中立組織以負(fù)責(zé)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的專項(xiàng)監(jiān)督。

(三)重視人文氛圍的營造，培育利益主體的正當(dāng)博弈意識(shí)

在韓國民主化的道路上，政商兩大精英集團(tuán)之間相互勾結(jié)挾持的局面是一個(gè)潛隨于政治體制與社會(huì)文化變遷的長期利益博弈過程。為向兩大精英集團(tuán)灌輸正當(dāng)博弈意識(shí)，韓國從營造清廉人文氛圍入手，力圖把清廉反腐文化塑造為全民認(rèn)可接受的主流價(jià)值觀念和倫理準(zhǔn)則：

第一，重視對(duì)公職人員廉政文化意識(shí)的培養(yǎng)。韓國對(duì)公職人員的選拔任用、監(jiān)督管理有一套嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，其中誠實(shí)道德是公務(wù)員選拔的基本條件，公職人員入職時(shí)需要宣誓，入職后禁止從事營利性業(yè)務(wù)和兼職事務(wù)。韓國以制度化的方式要求政府官員做到財(cái)務(wù)與政務(wù)公開透明，以方便公眾監(jiān)督，同時(shí)著力提高公務(wù)員的待遇與社會(huì)地位，借此減少政府官員用公權(quán)力換取賄金的可能性。

第二，通過加強(qiáng)對(duì)公民的廉政教育在全社會(huì)樹立廉政意識(shí)。韓國利用傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代教育相結(jié)合的模式，通過多種渠道在全社會(huì)開展廉政文化的宣傳教育，他們把傳統(tǒng)文化的精華與廉政文化建設(shè)融合起來，在全國各大城市設(shè)立廉政歷史文化遺址景點(diǎn)和民俗博物館，在各種層級(jí)的教育進(jìn)程中(包括中小學(xué)、婦女學(xué)校、老年大學(xué)和其他文化教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu))均設(shè)有廉政反腐內(nèi)容，以全方位、通俗化的方式向公民普及廉政文化。鑒于“混合型社會(huì)文化”造就的不良社會(huì)風(fēng)氣對(duì)韓國政商勾結(jié)腐敗局面的影響，韓國國家清廉委員會(huì)從2006年起就將“改善重視人情和關(guān)系的社會(huì)文化”作為其反腐策略的核心戰(zhàn)略。

三、韓國破解不良政商格局對(duì)我國構(gòu)建新型政商關(guān)系的啟示

中國與韓國同屬于東亞儒家文化圈，兩國在歷史淵源、人文思維等方面有著諸多相似之處，特別是兩國的官制文化和人情社會(huì)傳統(tǒng)對(duì)政商關(guān)系的形成產(chǎn)生了極為重要的影響。構(gòu)建和諧健康的政商關(guān)系，是十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的重要關(guān)切。習(xí)近平總書記指出“中國永遠(yuǎn)要做一個(gè)學(xué)習(xí)大國，不論發(fā)展到什么水平都虛心向世界人民學(xué)習(xí)”[3]。韓國政商格局的形成及治理舉措，對(duì)當(dāng)前我國構(gòu)建“既親又清”的新型政商關(guān)系，有著積極的借鑒意義。

(一)角色轉(zhuǎn)換：發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

政商關(guān)系表征的是掌握公權(quán)力的政府、政府官員與以企業(yè)、企業(yè)家為代表的市場主體，是雙方以滿足對(duì)方需求為核心圍繞資源配置而形成的特殊關(guān)系。因此，明辨政商之間的關(guān)系，首先要厘清政府與市場二者在資源配置中的角色定位。中韓兩國的政商關(guān)系與“國家滲透市場經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式有莫大關(guān)聯(lián)，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期都曾把經(jīng)濟(jì)增長作為首要目標(biāo)并對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行強(qiáng)有力的干預(yù)政策。然而，政府直接參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在帶來速度與效率的同時(shí)，也不可避免地引發(fā)了一些公平問題，特別是鑒于政府對(duì)市場價(jià)格和競爭態(tài)勢的絕對(duì)性控制和操縱，致使政府官員可以輕易地影響一個(gè)企業(yè)的生死。

進(jìn)入新時(shí)代，我國正處于發(fā)展的關(guān)鍵期、改革的攻堅(jiān)期和矛盾的凸顯期，由市場在資源配置中的角色失位引發(fā)的公平問題，必然要在全面深化改革的過程中給出新的解答。2013年11月9日，習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出，經(jīng)過二十多年的實(shí)踐，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)仍然存在市場秩序不規(guī)范、生產(chǎn)要素發(fā)展滯后、市場規(guī)則不統(tǒng)一、市場競爭不充分等問題。他強(qiáng)調(diào)：“要著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，作出‘使市場在資源配置中起決定性作用’的定位?！盵4]如何處理“有效的市場”與“有為的政府”二者之間的關(guān)系是一道世界性的經(jīng)濟(jì)難題。黨的十八屆三中全會(huì)把市場在資源配置中的作用由“基礎(chǔ)性”提升為“決定性”，這是我們黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識(shí)和新突破。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的核心，就在于減少政府對(duì)市場交易活動(dòng)的行政干預(yù)以克服資源過于集中的弊端，這一目標(biāo)的達(dá)成主要通過以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，環(huán)涉政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)等各方面改革的合力推進(jìn)。需要明確的是，減少政府干預(yù)并不是放任市場自由發(fā)展，宏觀經(jīng)濟(jì)良性增長、市場秩序長期穩(wěn)定始終離不開政府對(duì)市場的監(jiān)管以及對(duì)市場外部性問題的解決，以實(shí)現(xiàn)市場主體利益與公共性利益的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)權(quán)力規(guī)范：構(gòu)筑法治化的政商關(guān)系準(zhǔn)則

現(xiàn)實(shí)中，政商關(guān)系異化突出地表現(xiàn)為以租金換賄金的“權(quán)”“利”合謀行為，其問題的癥結(jié)在于法律制度的缺位。長久以來，中韓兩國受傳統(tǒng)儒家思想熏陶，社會(huì)交際中人情、親情和裙帶之風(fēng)盛行，“家天下”和“官本位”觀念濃厚，致使兩國在政商關(guān)系的處理上時(shí)常出現(xiàn)人情逾越公正、人治代替法治的現(xiàn)象。韓國前總統(tǒng)盧武鉉就曾痛斥韓國的這一狀況，“在韓國確實(shí)存在以權(quán)力和人為中心，而不是用制度來處理事務(wù)的習(xí)慣和文化”[5]，包括司法警察監(jiān)察部門在內(nèi)的整個(gè)韓國政府部門都存在人治代替法治而引發(fā)的貪腐現(xiàn)象。在我國，政商之間同樣存在著“親而不清”的現(xiàn)象，根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，自2012年至2016年落馬的182位省部級(jí)官員中，絕大多數(shù)都與官商勾結(jié)、權(quán)錢交易相關(guān)，其中土地開發(fā)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、政府工程承攬、項(xiàng)目審批、政府優(yōu)惠政策的獲取等是案件的高發(fā)領(lǐng)域。

黨的十八屆四中全會(huì)指出，“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”“必須完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的法律制度”。就法治視角而言，當(dāng)前我國政商之間“親而不清”關(guān)系的根源就在于法治環(huán)境和監(jiān)督體系尚不健全。為此，借鑒韓國在改進(jìn)政商關(guān)系立法規(guī)范和組織實(shí)施的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)筑中國式的政商關(guān)系法治準(zhǔn)則應(yīng)著重做好以下幾點(diǎn)：第一，完善規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的法律制度，探索出臺(tái)《中華人民共和國行政程序法》《反腐敗法》等，明確政府在市場調(diào)控中的職責(zé)權(quán)限，防止因程序違法、越權(quán)干政等行為帶來的損害政府、企業(yè)利益的行為。第二，完善保護(hù)私營企業(yè)利益的法律制度，適時(shí)制定《非公有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法》《民間投資法》《市場機(jī)會(huì)均等法》等，保證私營企業(yè)與國有企業(yè)在市場競爭中享有均等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，避免由政商關(guān)系中的人情優(yōu)勢而帶來的不正當(dāng)競爭關(guān)系。第三，健全企業(yè)評(píng)信制度，盡快出臺(tái)《中國企業(yè)信用評(píng)價(jià)管理辦法》，把公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)均納入評(píng)價(jià)范圍，開放包括政府、企業(yè)、社會(huì)在內(nèi)的多元化評(píng)價(jià)渠道，加大對(duì)失信企業(yè)的懲處力度以提高企業(yè)失信的成本。第四，建立政商關(guān)系監(jiān)督體系，綜合運(yùn)用黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督等的力量，既要加大對(duì)政府公職人員依法行政、依法用權(quán)的監(jiān)督，同時(shí)也要提高對(duì)企業(yè)和企業(yè)家尊法守法、依法經(jīng)營的監(jiān)督。

(三)人文涵養(yǎng)：營造“既親又清”的文化生態(tài)

文化價(jià)值觀是對(duì)一定時(shí)期社會(huì)現(xiàn)實(shí)的反映，社會(huì)文化氛圍與價(jià)值理念對(duì)個(gè)體和組織行為具有直接的導(dǎo)向作用，就此意義而言，政商文化在政商關(guān)系的塑形中起著決定性作用。中韓兩國在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，由于體制規(guī)則尚不完善，市場經(jīng)濟(jì)潛在的消極因子融合傳統(tǒng)的人情文化與權(quán)貴思想逐步浸染人們的心理和行為，致使不健康的政商文化滋生蔓延，并由此產(chǎn)生了諸多政商文化中的潛規(guī)則。

提倡文化自信、建設(shè)文化強(qiáng)國，注重以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)社會(huì)行為規(guī)范，這是我國治國理政的一大特色。在新時(shí)代營造“親”“清”的政商文化生態(tài)，就是要堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，著力培育克己奉公、服務(wù)于民的公仆精神，誠實(shí)守法、創(chuàng)新敬業(yè)的企業(yè)家精神以及學(xué)廉思廉、崇廉尚廉的社會(huì)風(fēng)尚。第一，培育克己奉公、服務(wù)于民的公仆精神。習(xí)近平總書記在論述政商“親清關(guān)系”時(shí)強(qiáng)調(diào)，政府官員既要真誠坦蕩地服務(wù)民營企業(yè)，同時(shí)又要把握紅線、底線不能以權(quán)謀私?！坝H而有度，清而有為”這是當(dāng)前公仆精神的內(nèi)在意蘊(yùn)。為此，要為政府官員構(gòu)筑嚴(yán)格的紀(jì)律“紅線”，不斷強(qiáng)化政府官員同企業(yè)家往來時(shí)的紀(jì)律意識(shí)，嚴(yán)懲公權(quán)私用、以權(quán)謀私的行為，讓黨員干部知敬畏、存戒懼、守底線。要搭建科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)干部大膽探索改革、干事創(chuàng)業(yè)，打消干部“不敢親”“不敢為”的顧慮，提高政府官員的工作效能和服務(wù)意識(shí)。第二，培育誠實(shí)守法、創(chuàng)新敬業(yè)的企業(yè)家精神。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)企業(yè)家要做到“遵紀(jì)守法辦企業(yè)、光明正大搞經(jīng)營”。為此，要摒棄傳統(tǒng)的人情社會(huì)對(duì)企業(yè)文化的影響，提倡企業(yè)家“潔身自好、走正道”，重視企業(yè)家人文精神的培育。要依法保護(hù)私營企業(yè)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，積極營造激發(fā)企業(yè)家精神的法治環(huán)境，為企業(yè)家守法創(chuàng)業(yè)提供“護(hù)身符”。第三，打造學(xué)廉思廉、崇廉尚廉的社會(huì)風(fēng)尚。這是構(gòu)筑“親”“清”政商關(guān)系所遵循的主流道德觀念和倫理準(zhǔn)則。政商關(guān)系不止受政府官員與企業(yè)家兩者思想理念與行為方式的影響，而且清廉的社會(huì)風(fēng)尚對(duì)健康政商關(guān)系的形成同樣有著引導(dǎo)和規(guī)范作用，其中具備清廉意識(shí)的公民是親清政商關(guān)系的重要監(jiān)督者。營造清廉勤政的社會(huì)風(fēng)尚，需要把廉政思想教育融入到不同階段、不同形式的教育過程中。要引導(dǎo)公民弘揚(yáng)廉榮貪恥的道德風(fēng)尚，將培育公民的文化自信與廉政文化建設(shè)結(jié)合起來，鼓勵(lì)公民參與協(xié)商和監(jiān)督活動(dòng)，以完善的制度、高效的程序保證公民對(duì)腐敗案件舉報(bào)和處罰的實(shí)效性。

注 釋：

①納什均衡：又稱非合作博弈均衡，是指博弈中這樣的局面，對(duì)于每個(gè)參與者來說，只要其他人不改變策略，他就無法改善自己的狀況。納什證明了在每個(gè)參與者都只有有限種策略選擇并允許混合策略的前提下，納什均衡定存在。