張衛(wèi)星

在新時代法治中國建設(shè)中，訴源治理作為“楓橋經(jīng)驗”的傳承與深化，已成為社會治理尤其是基層治理中創(chuàng)新解紛的“動員令”，匯聚了眾多的解紛主體和豐富的社會資源，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，再度強調(diào)積極引導(dǎo)人民群眾依法維權(quán)和化解矛盾糾紛，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”。特別是2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過了《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，明確提出要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，把非訴訟糾紛解決機制放在前面，推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，加強矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。同年4月28日印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強調(diào)，應(yīng)當(dāng)堅持和發(fā)展新時代楓橋經(jīng)驗，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)矛盾糾紛一站式、多元化解決機制以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)平安建設(shè)能力。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視訴源治理和多元化糾紛解決機制的構(gòu)建與完善，訴源治理在全國各地積極探索，作用日趨顯現(xiàn)，在探索中也逐步形成了一些共性經(jīng)驗與特色亮點，成為新時代法治中國建設(shè)尤其是基層社會治理的重要支撐點。但也不難發(fā)現(xiàn)訴源治理在觀念共識、立法依據(jù)、主體定位、解紛能力、評估方式與考核指標(biāo)等諸多方面存在亟須解決的問題。本文嘗試從我國典型地區(qū)訴源治理的實踐探索與基本經(jīng)驗出發(fā)，對當(dāng)下訴源治理實踐中的問題進行多維檢視，力圖在把握訴源治理主要制度面向的基礎(chǔ)上，探索深化訴源治理工作的實施路徑，以期對推動新時代法治中國建設(shè)中訴源治理的深度發(fā)展，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供可能的助益。

一、 新時代法治中國建設(shè)中訴源治理的實踐探索與基本經(jīng)驗

(一) 典型地區(qū)訴源治理的主要探索

“訴源治理”一詞最初由法院系統(tǒng)率先提出和倡導(dǎo)，因其與社會治理需求的高度契合，在法治中國建設(shè)發(fā)展過程中內(nèi)容越來越豐富，被稱為“現(xiàn)象級”的改革術(shù)語(1)曹建軍.訴源治理的本體探究與法治策略[J].深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2021(5)：92-101.。對訴源治理的理解也大多傾向于廣義，較具代表性的是“指社會個體及各種機構(gòu)對糾紛的預(yù)防及化解所采取的各項措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當(dāng)事人的相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動所持續(xù)的過程”(2)郭彥.共建共贏內(nèi)外并舉全面深入推進訴源治理[N].人民法院報，2016-12-28(8).。這一表達也與國家需求更為接近，如在推進訴源治理的文件中通常使用“訴源治理要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、源頭防范、訴非聯(lián)動、多元共治的工作格局”等表達?？偨Y(jié)各地的訴源治理實踐，也體現(xiàn)出更為寬泛的治理主體和治理面向。筆者嘗試從各地的政府工作報告、法院工作報告及新聞報道中進行匯總，選取浙江、福建、江蘇、重慶、四川等東西部地區(qū)為典型代表加以說明(見表1)。

表1 典型地區(qū)訴源治理實踐比較

(續(xù)表)

(二) 典型地區(qū)訴源治理工作的基本經(jīng)驗

“典型實驗、典型分析、典型觀察，只要的確是典型，有一項便優(yōu)于很多項的雜亂無章的觀察或?qū)嶒灒湫头治龇ㄊ侵档锰貏e強調(diào)的?！?3)中國邏輯思想論文選(1949—1979)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1981：429.基于地域及鮮明的特色，我們選取浙江、福建、江蘇、重慶和四川等地區(qū)訴源治理工作作為典型加以觀察，以便“貼地氣”地發(fā)現(xiàn)訴源治理在實踐中發(fā)揮的重要作用及各地創(chuàng)新探索的成果。具體而言，主要包括以下五個方面。

第一，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多元協(xié)同機制。黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同是訴源治理的基礎(chǔ)。各地的訴源治理均與黨委的領(lǐng)導(dǎo)密不可分。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義制度最大的政治優(yōu)勢，訴源治理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要舉措，能夠充分發(fā)揮地方黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心優(yōu)勢，能夠在法治軌道上統(tǒng)籌各方力量和各種資源形成合力。第二，強化多元調(diào)解力量的加入。從上述五個典型省市的訴源治理工作分析可以看出，雖然舉措各具特色，但在訴前化解矛盾糾紛的環(huán)節(jié)，各地均設(shè)有組織化的矛盾糾紛調(diào)解中心，統(tǒng)合運用人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、司法訴前調(diào)解等多種形式。其中人民調(diào)解大都是訴非銜接，成為訴源治理的主要力量，在解紛體系中發(fā)揮重要作用(4)孟婷婷.從各地多元解紛實踐看人民調(diào)解重要作用——四川省矛盾糾紛多元化解創(chuàng)新實踐論壇在蓉舉行[J].人民調(diào)解，2021(7)：33-35.。第三，以法院為主導(dǎo)展開。從典型地區(qū)訴源治理的主要工作舉措可以看出，盡管黨委、行政、公安、檢察等機關(guān)都參與了訴源治理建設(shè)，但從訴源治理機制的提出到具體推進，法院均承擔(dān)著主導(dǎo)作用，“案多人少”的現(xiàn)實需要法院創(chuàng)新工作思路，參與社會治理，從源頭防范和化解糾紛。法院立足其職能特點和專業(yè)優(yōu)勢，也有助于配合和協(xié)助地方各類訴源治理主體共同做好矛盾糾紛的預(yù)防和化解工作(5)安徽省高級人民法院課題組.安徽法院訴源治理工作調(diào)查分析報告[J].人民司法，2021(28)：66-70.。第四，均有相應(yīng)的考核指標(biāo)體系。通過梳理訴源治理考核評估方式，目前大部分地區(qū)均將訴源治理工作納入平安建設(shè)(或綜治工作)考評體系，在具體的考核指標(biāo)上主要有萬人成訴率、民轉(zhuǎn)刑比率、訴前化解成功率等。法院系統(tǒng)內(nèi)部的考核指標(biāo)則主要以新收一審民事案件數(shù)、訴前分流率、訴前調(diào)解成功率等為主。第五，線上線下解紛一體推進。各地政府在推進訴源治理過程中，積極運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，創(chuàng)新推行“大數(shù)據(jù)+”模式，不僅節(jié)省了雙方當(dāng)事人的時間成本、經(jīng)濟成本，而且借助平臺技術(shù)支持，線上調(diào)解錄音、視頻自動存檔區(qū)塊鏈存證的運用，對當(dāng)事人的行為產(chǎn)生約束，有效促進了糾紛的解決。如上頁表1所示，浙江早在2018年就率先建設(shè)了在線矛盾糾紛多元化解平臺“浙江解紛碼”(簡稱ODR)，全面開展網(wǎng)上矛盾糾紛化解工作(6)陳東升，王春.如何從源頭化解矛盾糾紛？浙江首創(chuàng)經(jīng)驗全國推廣[EB/OL].(2021-02-22)[2021-08-20].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692356161336965864&wfr=spider&for=pc.。最高人民法院建設(shè)的人民法院訴訟服務(wù)平臺、調(diào)解平臺也已經(jīng)實現(xiàn)了對各地平臺的對接互聯(lián)，為各地法院參與訴源治理進行網(wǎng)上調(diào)解、網(wǎng)上辦案全流程管理提供技術(shù)支持。

二、 訴源治理實踐中的問題檢視

訴源治理的基本經(jīng)驗從一個側(cè)面展示了新時代法治中國建設(shè)的階段性成就，凸顯出訴源治理的獨特價值，通過源頭快捷解紛使民眾真切感受到公平正義就在身邊。但我們也能在轟轟烈烈的實踐中感受到其中存在的某些隱憂與不足，從多維度的問題檢視與分析，或能發(fā)現(xiàn)推動訴源治理深入發(fā)展的實現(xiàn)進路。

(一) 訴源治理目標(biāo)模糊，統(tǒng)一立法不足，成效評估體系科學(xué)性不足

目前，各地大都將人民法院訴訟案件數(shù)量的下降或者萬人成訟率作為訴源治理工作的目標(biāo)。但訴源治理絕不僅僅是簡單減少受理案件的數(shù)量。且從實際效果看，近年來以人民法院為主導(dǎo)形成的多元化解模式，并未從根本上緩解法院案件高位增長的現(xiàn)實困境。以江蘇法院工作報告所載數(shù)據(jù)為例，2020年、2021年全省法院訴前調(diào)解案件分別為538 905件、889 886件，分別同比上升131.35%、65.13%。在訴前調(diào)解案件連續(xù)兩年大幅度上升的同時，全省新收民事一審案件卻并未下降。訴訟率在一定時期內(nèi)上升，是否必然意味著訴源治理成效差？法治社會的一個重要特點是國家盡可能為民眾提供接近司法和正義的機會，民眾能夠便捷地利用司法行使訴權(quán)。事實上，人民法院踐行訴源治理，并支持將訴源治理納入地方平安建設(shè)考評體系，絕非將糾紛案件“拒之門外”。如過于強調(diào)案件下降的形式性考核，則難免會導(dǎo)致立案登記制被架空、人為地久調(diào)不決、糾紛被動化解等質(zhì)疑。

訴源治理仍缺乏國家層面的統(tǒng)一立法，雖然目前部分省市出臺了促進社會矛盾糾紛多元化解的地方性法規(guī)，但觀念認(rèn)識不統(tǒng)一，導(dǎo)致各主體責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)不明，造成多元解紛力量整合困難，推動訴源治理實質(zhì)化運行保障不足的狀況，各地改革措施與工作格局缺乏系統(tǒng)性，當(dāng)事人訴權(quán)保障不力。

(二) 訴源治理資源分置，主體定位不清

大多數(shù)地方成立了綜治中心、訴調(diào)對接中心、市(縣)域社會治理平臺、網(wǎng)格化服務(wù)平臺等，公安、司法等部門也分別建立了與自身職責(zé)相關(guān)的平臺或處理機制，上述各種解紛資源在信息聯(lián)通、糾紛聯(lián)排、力量聯(lián)動、矛盾聯(lián)調(diào)方面缺少有機統(tǒng)籌，不僅浪費人財物資源，而且功能實現(xiàn)上的交叉、疊置，可能帶來更多的錯誤成本，并引發(fā)解紛的復(fù)雜化。此外，人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、公證等非訴解紛力量性質(zhì)不同，分處于不同部門或組織，各自為戰(zhàn)，工作合力難以形成。如缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，參與主體的工作積極性和持久性都將大打折扣。更為重要的是，法院在訴源治理中越來越凸顯的主導(dǎo)角色與包攬作為，與司法應(yīng)有的被動性、中立性存在明顯的悖反。各級法院不僅承擔(dān)著訴前分流、培訓(xùn)指導(dǎo)、法官進網(wǎng)格等工作，還承擔(dān)著聯(lián)絡(luò)銜接、無訟社區(qū)創(chuàng)建、線上調(diào)解平臺運行等，一定程度上加劇了法院“案多人少”的困境。

(三) 訴前多元分流不足，訴非銜接規(guī)范性、多樣性不足

實踐中過分強調(diào)“多元調(diào)解前置”，而不是訴源治理制度期待中的“訴非銜接”。訴非銜接是指人民法院通過加強訴訟與仲裁、公證、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解等其他非訴解紛方式之間的相互銜接，促進矛盾糾紛多元化解的工作機制。強調(diào)“多元調(diào)解前置”，一方面使其他可能的糾紛解決機制難以發(fā)揮作用，另一方面也為當(dāng)事人啟動訴訟預(yù)設(shè)了“門檻”，無形中削弱了當(dāng)事人的程序選擇自由。如對于經(jīng)基層組織、行業(yè)調(diào)解仍未解決的矛盾糾紛，引導(dǎo)至法院訴訟服務(wù)中心再次由駐院調(diào)解員組織雙方當(dāng)事人調(diào)解，在實踐中并不鮮見，反反復(fù)復(fù)的調(diào)解不僅浪費了司法資源，也增加了當(dāng)事人糾紛解決的辛苦，出現(xiàn)了新的“起訴難”。法院訴前分流案件和延伸職能雖在一定程度上能快速解決一些案件，但客觀上全面實施必然需要投入大量的司法資源，也極有可能影響民眾對司法的評價。

(四) 糾紛調(diào)處主體資質(zhì)要求不清，權(quán)利保障有限

大多數(shù)糾紛調(diào)處機構(gòu)對調(diào)解人員的選聘并沒有專門的規(guī)定，實踐中多為退休人員、教師或社區(qū)工作人員，與日益增長的矛盾糾紛數(shù)量難度相比，專業(yè)調(diào)解力量能力明顯不足，進而導(dǎo)致調(diào)解的質(zhì)量及成功率與實際需求存在很大的差距。在訴源治理調(diào)解平臺上同樣存在著調(diào)解員不足或能力參差不齊的情況。另外，糾紛調(diào)處所需的必要成本支出、調(diào)解員的勞務(wù)報酬等均缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費渠道。缺乏激勵措施而本職工作繁忙，調(diào)解員參與調(diào)解的積極性與投入度自然難以保證。

三、 推進新時代法治中國建設(shè)中訴源治理實踐應(yīng)確立的基本共識

透過對新時代訴源治理實踐的問題檢視，可以發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)下的訴源治理仍存在多層次的問題和復(fù)雜的誘因，該問題的解決將對提升訴源治理能力產(chǎn)生重要意義，也成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成。因此，聚焦當(dāng)下訴源治理問題暴露出的矛盾，把握問題發(fā)展的主要方面，確立理念共識顯得尤為重要，依此方能為問題的解決圈定著力點，進而尋找到深化訴源治理工作的實施路徑。

(一) 樹立辯證的糾紛觀

在中國傳統(tǒng)社會以及近代社會，“和諧”是社會基本的價值取向，因而糾紛長期以來被視為罪惡的社會現(xiàn)象。同時，在糾紛與社會秩序關(guān)系的定位中，人們也早已習(xí)慣于將糾紛置于與秩序完全對立的狀態(tài)。在罪惡糾紛觀的指引下，就會出現(xiàn)以“堵”為要，追求一勞永逸維持社會穩(wěn)定的觀念和做法(7)陳文曲.現(xiàn)代糾紛解決的基本理念：為權(quán)利而溝通[J].湖南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015(2)：115-120.。如果以罪惡糾紛觀為據(jù)，一味地“堵”或“控”，大量的糾紛可能無法有效化解而被堆積起來，糾紛解決機制所能發(fā)揮的糾紛疏導(dǎo)“安全閥”價值將難以實現(xiàn)，且舊有的不當(dāng)機制、錯誤規(guī)則等等也將失去通過糾紛解決加以調(diào)整的機會。因此，我們應(yīng)當(dāng)重新審視“糾紛”，認(rèn)識到現(xiàn)代社會是一個利益、價值多元的社會，糾紛的存在意味著允許和鼓勵不同價值觀、不同利益在社會中相互交錯、彼此摩擦、共同繁榮(8)劉榮軍.程序保障的理論視角[M].北京：法律出版社，1999:21.，進而樹立辯證的糾紛觀。從社會發(fā)展的視角來看，要坦然面對糾紛對于既有秩序破壞的事實，認(rèn)識到糾紛作為一種社會現(xiàn)象，是社會發(fā)展進程中無法避免的。糾紛的存在意味著對既有制度和秩序的挑戰(zhàn)，糾紛解決的過程可以暴露現(xiàn)有制度的缺陷和不足，從而實現(xiàn)制度的創(chuàng)新和秩序的重塑。從法律實踐看，糾紛的解決不僅可以阻止侵權(quán)、修復(fù)損害、明晰權(quán)屬，也具有維護公平正義塑造新的社會秩序的作用。在這樣的基礎(chǔ)上，辯證的糾紛觀為建構(gòu)多元化的糾紛解決機制，尊重當(dāng)事人的主體性，推進訴源治理提供了正當(dāng)性證成。

(二) 明晰訴源治理的制度取向

新時代的訴源治理是習(xí)近平法治思想中以人民為中心的具體實踐，與“楓橋經(jīng)驗”一脈相承，是基層社會治理的創(chuàng)新和發(fā)展，其本質(zhì)上是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項具體舉措。從社會治理的角度出發(fā)，訴源治理應(yīng)包含三個層面的內(nèi)容：一是強化前端預(yù)防，推進基層自治，減少和預(yù)防糾紛的發(fā)生；二是對已出現(xiàn)的矛盾糾紛，由社會力量及時參與調(diào)處，促進糾紛有效解決和過濾；三是對于進入訴訟程序的案件，充分發(fā)揮司法裁判終局、定紛止?fàn)幍淖饔?，實現(xiàn)案結(jié)事了。同時也要考慮糾紛審理中出現(xiàn)的“衍生案件”，斷糾紛于訴內(nèi)?！把苌讣笔侵讣m紛在訴內(nèi)演變而產(chǎn)生，需要經(jīng)過上訴、再審、執(zhí)行等多重訴訟程序，甚至涉訴信訪等程序才能最終解決的案件。該類案件治理的本質(zhì)是實現(xiàn)糾紛的實質(zhì)性解決，法院需要從外部拓展和內(nèi)部調(diào)整兩個方面進一步深化，構(gòu)建高效的訴內(nèi)糾紛解決機制，梯度性分流案件，優(yōu)化司法資源配置。通過消除當(dāng)事人對一審判決的疑慮，分流過濾部分上訴案件，有效實現(xiàn)二審案件源頭治理。充分運用督促程序，可以疏減訴訟案件，提高訴訟效率等(9)王洛忠，周惠妹.訴源治理的新路徑與新格局[N].人民法院報，2022-05-26(2).。以上三個層面，從糾紛解決的層次，漸次構(gòu)建出一個梯度性的訴源治理機制。因此，訴源治理的制度目標(biāo)，絕不能僅局限于法院訴訟案件量的下降，而是形成一個逐漸遞進的體系化解紛機制，在矛盾糾紛發(fā)生后能為民眾提供一個多樣化、多層次的解紛選擇，并確保糾紛解決得及時和公正。因此，新時代法治建設(shè)中的訴源治理不可能是靜態(tài)、單向度的，而應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的，蘊含著豐富意蘊的綜合性系統(tǒng)。其價值理念凸顯以人民為中心，其治理主體則包含與之相關(guān)的不同機關(guān)、社會組織等等。

(三) 明確法院在訴源治理中的角色定位

當(dāng)前，理論界和實務(wù)界對法院在訴源治理工作中主導(dǎo)角色的擔(dān)憂，主要源于實踐中普遍存在著法院職能擴大化的趨勢，以致法院承載了過多的社會職能。這種擴大化反過來影響了法院審判業(yè)務(wù)的展開，同時亦有損于法院司法裁判“中立”的角色定位。對此，我們認(rèn)為，法院的職責(zé)定位不再局限于傳統(tǒng)司法裁判者的角色，其不僅要承載司法裁判專屬功能，更應(yīng)成為社會治理現(xiàn)代化必不可少的中堅力量。訴源治理工作的目標(biāo)之一是分流部分訴訟案件，減輕法院的辦案壓力，因此在具體推進中法院更為主動，有助于帶動其他治理主體積極參與。中央《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》明確指出：“推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”，人民法院在訴源治理工作中發(fā)揮著引導(dǎo)與分流的職責(zé)。就司法實踐現(xiàn)狀看，當(dāng)前法院的各項工作不再局限于司法裁判，早已有效融入了地方黨委政府大力推行的社會信用體系建設(shè)、普法宣傳、營商環(huán)境、市域治理等社會治理體系中，體現(xiàn)了我國人民司法制度的特質(zhì)。因此，法院融入訴源治理，意味著司法對法官“中立”的要求并非消極機械的中立，而是發(fā)揮法官知識作用并保持適當(dāng)邊界的積極中立。當(dāng)然，在訴源治理初期和較為完善的治理體系形成后，法院的職能和定位應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。在初期，人民法院主導(dǎo)具有重要的意義，有助于高效推進訴源治理體制機制的建設(shè)；訴源治理體系逐漸完善后，法院的主導(dǎo)角色轉(zhuǎn)向分流、指引、規(guī)范和監(jiān)督更為適宜。

(四) 處理好多元解紛機制與當(dāng)事人程序基本權(quán)保障的關(guān)系

當(dāng)事人的程序基本權(quán)或稱裁判請求權(quán)、人權(quán)性質(zhì)的訴權(quán)，要求法院在受理當(dāng)事人起訴時不得附加任何條件。從20世紀(jì)60年代以來特別是20世紀(jì)末以來，全球各地普遍進行民事司法改革，其中依然在發(fā)揮影響力的第三波始于20世紀(jì)70年代中后期，通過發(fā)展替代訴訟的糾紛解決機制來彌補傳統(tǒng)訴訟程序在當(dāng)事人接近正義方面的不足，但應(yīng)以保障當(dāng)事人的程序基本權(quán)為最高理念。因此，多元解紛機制的構(gòu)建必須注意以保障當(dāng)事人裁判請求權(quán)為底線，據(jù)此才能有效防止多元解紛制度目的的異化。當(dāng)前，理論界和實踐界大多數(shù)都認(rèn)為，非訴調(diào)解前置主義是對當(dāng)事人基本訴權(quán)的限制，應(yīng)予以制止。但我們認(rèn)為，對某類糾紛案件主動進行調(diào)解或者強制調(diào)解，并不必然構(gòu)成對當(dāng)事人調(diào)解自愿原則的悖反。事實上，訴訟調(diào)解的強制啟動在實然層面已相當(dāng)普遍且持續(xù)很久，但迄今并沒有足夠數(shù)量的案例證明訴訟調(diào)解的強制啟動導(dǎo)致了調(diào)解結(jié)案質(zhì)效的下降和當(dāng)事人對調(diào)解程序不滿意的上升(10)劉加良.非訴調(diào)解前置主義的反思與走向[J].政法論叢,2020(5)：118-127.。此外，最重要的一點，應(yīng)當(dāng)將糾紛強制進入調(diào)解程序和強制合意的形成區(qū)分開來。在當(dāng)前矛盾糾紛多發(fā)、頻發(fā)、法院“案多人少”矛盾突出以及多元解紛機制知曉度不高的前提下，尤其是當(dāng)事人有權(quán)利意識而權(quán)利救濟能力不足的現(xiàn)實背景下，引導(dǎo)當(dāng)事人參加非訴調(diào)解，并不必然導(dǎo)致對當(dāng)事人訴權(quán)的侵害，反而有助于促進他們形成對各種解紛方式優(yōu)劣性的認(rèn)識，破除對訴訟萬能的迷信，提高解紛效率。但如前文所述，反復(fù)啟動調(diào)解則有強制形成合意之嫌，構(gòu)成對當(dāng)事人訴權(quán)的侵害。

四、 新時代法治中國建設(shè)中深化訴源治理的實施路徑

面向新時代法治中國建設(shè)，在明確我國當(dāng)下訴源治理實踐面臨的核心問題，尋求訴源治理共識的基礎(chǔ)上，探討如何進一步推動訴源治理的深化，無疑是訴源治理研究的主要落腳點。

(一) 建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的訴源治理基本格局，明晰目標(biāo)職責(zé)，優(yōu)化資源配置

矛盾糾紛的不斷凸顯以及社會治理現(xiàn)代化的時代需求，都意味著訴源治理是一項長期的系統(tǒng)工程，當(dāng)事人不僅能夠根據(jù)案件情況選擇最適宜的解紛方式，還能夠公正、高效地解決糾紛，獲得“身邊”的正義，是新時代訴源治理的基本目標(biāo)。僅憑法院一家之力或者不同部門的“各自為戰(zhàn)”顯然難以實現(xiàn)治理目標(biāo)。盡管訴源治理由法院提出，并在初始階段主要體現(xiàn)出了法院主導(dǎo)的特色，但從社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)來看，訴源治理應(yīng)由法院主推向黨委領(lǐng)導(dǎo)、各方參與、多措并舉轉(zhuǎn)變，由本地的社會治理綜合服務(wù)部門與相關(guān)解紛機構(gòu)緊密結(jié)合，法院則應(yīng)成為引導(dǎo)、分流、保障和監(jiān)督主體，促進非訴解決機制整體質(zhì)效的提升。推動建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的訴源治理聯(lián)席會議制度，明確各成員單位的工作職責(zé)，并定期就工作落實、推進情況召開工作會議，推動聯(lián)席會議常態(tài)化運作，各參與主體從前文所述的“各自為戰(zhàn)”走向集約管理，暢通信息交互，優(yōu)化資源配置。在主體清晰職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，通過對社會治理評估體系總體指標(biāo)的設(shè)計，從不同層面多元主體的工作成效出發(fā)，對訴源治理進行更為客觀的評估。

推進國家層面訴源治理綜合性立法出臺亦是固定改革成果和常態(tài)化運行的關(guān)鍵。針對訴源治理主體職責(zé)不清、資源配置不當(dāng)、訴非銜接機制不暢等問題，著力制訂多元化糾紛解決機制促進法，對多層次預(yù)防性法律制度、訴源治理主體、訴非銜接、資源配置等作出統(tǒng)一規(guī)定。

(二) 完善預(yù)防性法律制度與非訴解紛體系建設(shè)，強化前端化解、多元分流

首先，完善預(yù)防性法律制度。建立和完善預(yù)防性法律制度，既要預(yù)防糾紛升級，更要預(yù)防糾紛發(fā)生。社會治理的基礎(chǔ)在于完善預(yù)防性法律制度體系，引導(dǎo)民眾用法治思維和法治方式解決矛盾糾紛。我國的人民調(diào)解制度、公證制度、法律顧問制度、公職律師制度、公司律師制度等法律制度，是將法律服務(wù)挺在前面，防范或減少糾紛發(fā)生的具體體現(xiàn)，具有重要的制度價值。因此，在訴源治理過程中，應(yīng)找準(zhǔn)法治建設(shè)的著力點，積極推動更多的行政、公證、檢察、律師等法治力量向前端延伸，不斷增強人民群眾在基層社會治理中的獲得感和安全感。

其次，發(fā)揮基層自治的作用。在推進訴源治理過程中，應(yīng)切實發(fā)揮好村委會、居民社區(qū)等基層自治單元的作用，以創(chuàng)建“無訟社區(qū)”為目標(biāo)，推動更多力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，加強矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解。“重視現(xiàn)代管理方法在訴源治理中的有效運用。如使用網(wǎng)格化管理和微觀治理，使管理更加透明、安全、高效、均衡，有效實現(xiàn)矛盾糾紛充分過濾、合理分流、多層次實質(zhì)化解”(11)王洛忠，周惠妹.訴源治理的新路徑與新格局[N].人民法院報 ，2022-05-26(2).，在回應(yīng)群眾解紛需求的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)基層社會的有效治理。

再次，夯實調(diào)解隊伍，提升調(diào)解能力。正如前文問題所述，非訴調(diào)解成效如何，調(diào)解隊伍是關(guān)鍵。一方面應(yīng)擴充非訴解紛人員，積極吸收行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商會調(diào)解、心理咨詢、公證、仲裁、鑒定、保險等不同的解紛力量進駐調(diào)解中心，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢和行業(yè)資源，以橫向共治進行資源整合。另一方面，要建立一套科學(xué)合理的調(diào)解員養(yǎng)成體系，根據(jù)不同的糾紛類型，逐步建立相適應(yīng)的調(diào)解員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入規(guī)則，建立年度培訓(xùn)計劃，邀請相應(yīng)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)專家、資深法官進行分類指導(dǎo)、培訓(xùn)，提升調(diào)解員的專業(yè)能力。

(三) 進一步規(guī)范訴非銜接程序，提升訴非銜接的制度價值

訴非銜接強調(diào)的是法院參與訴源治理，充分發(fā)揮司法的規(guī)范、參與、推動和保障作用，不斷激活非訴調(diào)解等解紛機制，有效整合訴訟內(nèi)外解紛資源，構(gòu)建社會各方力量共同參與糾紛解決的工作格局。訴非銜接不僅僅是簡單的案件移轉(zhuǎn)，更應(yīng)注重解紛機制上的銜接，如對調(diào)解協(xié)議可以進行司法確認(rèn)，對仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解等可以提供必要的保障和指導(dǎo)。在當(dāng)前訴源治理實踐中，司法確認(rèn)程序是法院以法治思維和法治方法暢通訴非銜接渠道、增強訴源治理實質(zhì)化的重要途徑(12)鐘明亮.法院在訴源治理中的角色定位及完善[N].人民法院報，2020-01-09(8).。優(yōu)化司法確認(rèn)程序，不僅要拓展司法確認(rèn)程序的適用范圍，更要通過釋法宣傳、個案指引等方式促進民眾認(rèn)識到司法確認(rèn)程序的重要價值，進而提高司法確認(rèn)程序的適用率。

要建立非訟糾紛調(diào)處主體與法官雙向溝通聯(lián)系機制，針對新頒布的法律法規(guī)或?qū)徟袑嵺`中遇到的新問題、新情況，可以定期組織法院工作人員對非訟糾紛調(diào)處主體進行指導(dǎo)、培訓(xùn)，提升調(diào)解率和處置率。法官在指導(dǎo)的同時也能夠了解新的糾紛發(fā)展動向，進而更早地作出司法應(yīng)對。同時，要在訴源治理中發(fā)揮司法裁判的引領(lǐng)作用，“一個案例勝過一打文件”，司法裁判更重要的意義在于發(fā)揮司法裁判在社會治理中的規(guī)范、評價、教育、引導(dǎo)等功能，尤其是為民眾在遇到“扶不扶”“勸不勸”“管不管”等法律和道德難題時，亮明立場，辨明方向，這也是司法審判對糾紛預(yù)防和化解的獨特價值。在訴源治理中以典型案例宣傳釋法，定期向社會發(fā)布典型案例，引導(dǎo)民眾崇德尚法，以預(yù)防或減少案件的發(fā)生。

(四) 促進訴源治理中配套性制度改革

其一，應(yīng)關(guān)注訴源治理需求下不同部門的人員配置與分類管理。以法院為例，法官員額制改革帶來法官數(shù)量減少，“案多人少”矛盾日益突出，將大量法官投入具體的訴前分流、訴前調(diào)解、司法確認(rèn)等工作中，既無可能，也不符合實際。鑒于此，人民法院在推進訴源治理過程中，可以嘗試更深層次的人員分類管理改革，對不同工作事務(wù)由不同人員分工負(fù)責(zé)。如對于純事務(wù)性、不涉及審判業(yè)務(wù)的工作，可以外包的形式承包給有相應(yīng)資質(zhì)的社會機構(gòu)；對于審查調(diào)解協(xié)議、司法確認(rèn)等帶有審判業(yè)務(wù)性質(zhì)的工作，可交由高級別的法官助理或較低級別的初任法官負(fù)責(zé)，這樣既可將更多員額法官從訴源治理事務(wù)性工作中剝離出來，也可最大程度地阻斷民眾對司法中立的擔(dān)憂。對于其他訴源治理成員單位，亦應(yīng)關(guān)注相關(guān)的人員配置與管理，并將其嵌入到現(xiàn)有的組織體系中，以避免訴源治理走入形式化、運動化和短期化誤區(qū)。

其二，為訴源治理設(shè)置必需的專屬經(jīng)費與人才資源，明確調(diào)解員等工作人員的勞務(wù)報酬標(biāo)準(zhǔn)等，以制度化的保障實現(xiàn)非訴解紛體系的常態(tài)化運行。建構(gòu)基層調(diào)處糾紛人員職業(yè)準(zhǔn)入與培訓(xùn)培養(yǎng)機制，高素質(zhì)的人才隊伍是提升訴源治理成效的重要保障。

其三，建立訴源治理實質(zhì)化示范機制。結(jié)合當(dāng)前法治示范創(chuàng)建、城鄉(xiāng)基層治理示范創(chuàng)建和市域社會治理現(xiàn)代化試點等工作，對各地的特色調(diào)解品牌、訴非銜接等解紛新模式新經(jīng)驗進行總結(jié)提煉，形成更多體現(xiàn)時代特征、具有示范意義的訴源治理新模式，通過理論總結(jié)和模式推廣，更快地推動各地治理成效的提升。

習(xí)近平法治思想科學(xué)回答了新形勢下全面依法治國如何推進、如何創(chuàng)新的問題，強調(diào)要著力處理好改革與法治的關(guān)系，堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為法治建設(shè)實踐注入強大動力。訴源治理的深入推進正是踐行習(xí)近平法治思想的重要體現(xiàn)。面對經(jīng)濟下行壓力增大背景下社會矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)的新問題，引導(dǎo)更多法治力量向引導(dǎo)端和疏導(dǎo)端用力，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，深化訴源治理成為必然的發(fā)展選擇。在推進訴源治理的過程中，我們更需要理性界定不同法律制度的價值與不同主體的職能分工。糾紛的存在具有必然性，完全消除糾紛是不可能的。樹立正確的糾紛觀，能為更好的秩序形成提供助力。而合理地預(yù)防可避免的糾紛，必須尊重權(quán)利主體糾紛解決方式的選擇，發(fā)揮自治、德治、法治的共同作用，在推進法治政府、法治社會一體建設(shè)中推進訴源治理，尊重基層基礎(chǔ)的作用。另外，尤為重要的是應(yīng)當(dāng)恪守司法的邊界與中立，保持權(quán)力與權(quán)利、不同權(quán)力之間的良性互動，如此，或可為未來的訴源治理改革提供新的思路，真正從“一擁而上”“各自為政”“浮于表面”等可能存在的誤區(qū)中走出來，讓訴源治理變得更理性、更規(guī)范、更深入。