彭雅潔，王影捷，肖 冬

（湖南工商大學，湖南 長沙 410205）

1 引言

2020年新冠肺炎疫情在世界范圍內(nèi)全面暴發(fā)，各國受到了嚴重的經(jīng)濟沖擊與人員傷亡，肺炎疫情也因此被判定為全球性的公共衛(wèi)生安全事件。其具有成因多樣、危害難以預(yù)測等復(fù)雜性特點,加上危機發(fā)生時信息溝通不及時、共享困難、真實性的商榷難度、各級部門間不完善的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制造成疫情結(jié)果更為容易擴大化。因此加強公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報分析研究，構(gòu)建更加完善、高效的情報信息分析框架，已經(jīng)成為優(yōu)化我國疫情防控應(yīng)對機制的核心任務(wù)。

應(yīng)急情報管理的研究始于20 世紀60 年代，主要是研究如何通過信息技術(shù)的應(yīng)用來提升應(yīng)急信息管理水平。而我國公共衛(wèi)生安全應(yīng)急研究相較于國外起步較晚，自2003 年的“SARS”危機后，對于公共衛(wèi)生安全管理、應(yīng)急管理、應(yīng)急情報管理相關(guān)研究才逐漸形成熱潮。曾子明等[1]提出，將公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)情報作為構(gòu)建公共衛(wèi)生突發(fā)事件情報體系架構(gòu)的核心，由此實現(xiàn)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的智能管控；徐緒堪等[2]則以大數(shù)據(jù)為基、應(yīng)急決策為標、以資源和問題為雙驅(qū)動、以情報分析方法為力，構(gòu)建了“形式-特征-決策”三級應(yīng)急情報融合框架；黃曉燕等[3]采用情景模擬的分析方法，模擬突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生場景，對公共衛(wèi)生事件的處置能力進行評估。郭勇和張海濤[4]以新型冠狀病毒肺炎疫情為具體問題，推演疾控應(yīng)急工作情報智慧樹模型，通過比較權(quán)重的位序與增量來發(fā)現(xiàn)疫情任務(wù)情報能力的重點。樊博和劉若玄[5]認為分割化的結(jié)構(gòu)是阻礙應(yīng)急情報協(xié)調(diào)管理的關(guān)鍵，建立跨主體、全過程的信息聯(lián)動共享體系#以提高應(yīng)急情報管理能力。

但綜合上述文獻材料#知，目前疫情防控研究的情報學視角存在一定程度的“缺位”，面向突發(fā)事件各情報組類的研究分析較有限，且未對情報進行很好地歸類與責任劃分。因此很有必要抓住情報本源信息，針對疫情事件發(fā)展的全過程，開展多主體協(xié)同防控的跨時研究。本研究以此次疫情防控情報多維支持的現(xiàn)狀、問題為參考，從信息的角度出發(fā)，構(gòu)建以疫情、醫(yī)情、政情、民情和輿情為主的“五情”信息分析框架，為各個維度如空間維度、組織維度、體制維度、文化維度、技術(shù)維度、保障維度的協(xié)同治理提供信息情報。

2 當前情報信息分析存在的問題

基于此次疫情極大沖擊的影響與國內(nèi)防控工作開展狀況，表明突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件的應(yīng)急管理是十分值得關(guān)注的領(lǐng)域，而情報信息正是此防控手段中的導航工具和智能引擎。但由于情報資源基礎(chǔ)、情報管理機制、情報安全保障等多方面的歷史、現(xiàn)實原因?qū)е挛覈壳扒閳笮畔⒎治龅膶嵺`研究還存在以下問題。

2.1 未形成明確的情報信息防控鏈條

從流程上看，基于全面準確的情報采集才能順利地進行有關(guān)疫情防控的情報信息分析，進而由各方產(chǎn)出針對性應(yīng)對措施解決問題。但回顧此次疫情防控工作的開展，#以很清楚地看到情報信息在傳播過程中的“損失”與“退化”。從最開始搜集疫情數(shù)據(jù)以人工采集為主，線下交流、電話采訪等非技術(shù)性手段占據(jù)主流，統(tǒng)計方式效率低，準確性弱。后來的情報分析，由于衛(wèi)健委、疾控中心等機構(gòu)缺乏專業(yè)的情報分析人才，無法有效挖掘情報背后隱藏的關(guān)鍵信息，往往使得大量數(shù)據(jù)最后“浪費”，產(chǎn)生不了有用的價值。

2.2 未落實情報信息主體的責任分工

公共衛(wèi)生突發(fā)事件與其他人為事故、自然災(zāi)害、社會安全等突發(fā)事件不同，具有范圍更廣，蔓延更快，危害更大的特征。而隨著大數(shù)據(jù)信息時代的到來，“情報重心”觀念卻未得到及時地跟進。政府、企業(yè)與公眾三方作為協(xié)同防控復(fù)合風險擾動的主體，在應(yīng)急管理時仍以過去的體制驅(qū)動作為底層邏輯，并未將情報信息作為治理的核心要素。因此各主體在面對超額體量的情報時，往往不能很好地將其與自身管理事務(wù)進行比較與匹配，并由此調(diào)用相關(guān)資源最大效率地解決問題。

除以上闡述的問題之外，情報信息分析實踐中還存在著多重困境。本次疫情將各層面的問題暴露于社會和公眾視野之下，需將其看作是一次梳理過程，反省問題的難得機遇與重新出發(fā)的重要節(jié)點，也是未來實踐導向的應(yīng)急演化之必然。若要實現(xiàn)情報信息的全面性覆蓋與高效率利用，必須優(yōu)化各個環(huán)節(jié)，逐一“擊破”各個問題。

3 構(gòu)建情報信息框架

3.1 阻擊疫情，頂層參考

新型冠狀病毒肺炎（COVID-19），簡稱新冠肺炎，具有突發(fā)性、群體性快速傳播性等特點，存在人傳人現(xiàn)象，且傳染性極強。

新型冠狀病毒感染的肺炎的中位潛伏期為3 d，最長#達24 d。病毒在人與人之間傳播快，變異度高，在人群中易于傳播?，F(xiàn)階段我國公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報信息傳遞模式為縣（區(qū)）級機構(gòu)-市級機構(gòu)-省級機構(gòu)-國家機構(gòu)逐層式的信息傳遞模式，根據(jù)新冠肺炎的潛伏特征與周期性時長分布，情報信息的逐層式輸入會直接導致傳播情報流無法迅速得到應(yīng)急響應(yīng)。層次劃分過多，出現(xiàn)多頭領(lǐng)導現(xiàn)象，也不利于突發(fā)事件的快速反應(yīng)。

以“新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案”為例，自2020年1月18日第二版，在2月5日就已相繼更新到第五版[6]，#以看出針對疫情在應(yīng)急響應(yīng)的事中階段情報是快速的、迭代的和反饋的。但當前的情報傳播模式存在情報傳遞時間長，傳遞渠道單一等問題，面對快速傳播感染的病毒，無法起到及時控制阻斷的效果。在情報傳播上，也很難保證應(yīng)急情報信息的實時性和一致性，信息孤島現(xiàn)象嚴重。

針對上述問題，首先構(gòu)建由衛(wèi)健委、疾控中心、政府部門、醫(yī)院、社會組織、人民群眾等多元主體組成的應(yīng)急情報共享模式，實現(xiàn)跨部門之間的應(yīng)急情報與交流，消除部門之間的信息壁壘；其次，通過大數(shù)據(jù)對疫情的實時監(jiān)控了解疫情態(tài)勢，如：確診病例、影響范圍、措施反饋、周邊地區(qū)疫情態(tài)勢以及新型冠狀病毒的特征及傳播情況，這將為政府及相關(guān)衛(wèi)生部門提供頂層設(shè)計的參考。

3.2 探明醫(yī)情，輔助治療

醫(yī)情主要包括醫(yī)療救治和公衛(wèi)疾控兩方面，由新冠期間整體疫情走勢來看，醫(yī)療救治總體領(lǐng)先于公衛(wèi)疾控。這體現(xiàn)了對危機情景下的應(yīng)急處置行為的關(guān)注。在首次暴發(fā)期過后，人們對公共衛(wèi)生疾控的關(guān)注度逐步上升，這是醫(yī)療機構(gòu)和民眾對疫情主動防護行為的關(guān)注，避免疫情的蔓延和擴散。醫(yī)療機構(gòu)的臨床救治和疾控機構(gòu)的公共衛(wèi)生干預(yù)及時有效地遏制了疫情的蔓延。兩者相輔相成，同樣是從應(yīng)急逐步走向預(yù)防的轉(zhuǎn)變。

探明醫(yī)情，通過臨床救治和公共衛(wèi)生干預(yù)措施反饋進行總體判斷，基于多維視角構(gòu)建情報分析模型，形成疫情態(tài)勢報告，以此消除大眾恐懼，并為個人主動抗疫提供科學的建議，輔助政府根據(jù)不同地區(qū)的特點，做出具有針對性的應(yīng)急策略。

3.3 洞察政情，部門協(xié)同

政情主要包括公共衛(wèi)生管理類和非公共衛(wèi)生管理類。現(xiàn)階段，我國公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)扁平化的特點，分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個層面，公共衛(wèi)生安全的應(yīng)急管理呈現(xiàn)“自上而下、縱向樹形”結(jié)構(gòu)。縱向來看，由于層級劃分多、管理層級多不利于公共衛(wèi)生安全事件的快速反應(yīng)；橫向來看，部門之間協(xié)調(diào)困難，不利于公共衛(wèi)生安全事件的預(yù)警與協(xié)調(diào)。2020 年2 月3 日，衛(wèi)健委牽頭建立應(yīng)對新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制，成員單位共有32 個部門。各部門發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，與其他部門取長補短、信息共享、通力合作。

縱觀本次疫情防控全過程，國內(nèi)的疫情控制取得了階段性的勝利，但也同樣反映出以下問題：（1）雖然我國社會經(jīng)過了長時間的信息化建設(shè)，但由于各區(qū)域、部門、組織之間信息系統(tǒng)的獨立運行，致使部門之間存在信息壁壘問題，數(shù)據(jù)采集階段各渠道、各部門無法實現(xiàn)監(jiān)測信息共享和交換，導致了數(shù)據(jù)共享的難度，從而使得情報數(shù)據(jù)采集不全面，信息傳達延遲高，為防疫監(jiān)控工作帶來阻力；（2）組織工作橫向協(xié)調(diào)困難，難以實現(xiàn)情報的快速流動；（3）聯(lián)動機制不健全，組織機構(gòu)內(nèi)部在防疫期間出現(xiàn)職能權(quán)責不對等、職能冗余、分工模糊、多頭領(lǐng)導等問題。

洞察政情需要對主要衛(wèi)生健康行政和其他政府部門應(yīng)對管理措施進行效度判別，以及對政府部門對疫情防控的頂層設(shè)計進行評估，以避免信息不對稱、部門權(quán)責不明、信任缺失、合力不足、部門聯(lián)動困難。由于公共衛(wèi)生安全事件暴發(fā)的不確定性和普遍性，單個主體力量難以抗衡，應(yīng)急情報的協(xié)同共享成為了最佳選擇，從而公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報協(xié)同共享的激勵機制在不同主體之間形成了應(yīng)急情報信息的共享。不同應(yīng)急情報主體由于部門職責、利益訴求不同，不同部門之間的激勵也存在差異性。應(yīng)急情報機制中主要存在兩種應(yīng)急激勵機制：

1）晉升激勵和問責機制，其主要針對于公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報組織的管理節(jié)點，以衛(wèi)健委為例，維護公共衛(wèi)生安全是衛(wèi)健委的職能之一，因應(yīng)對不力而導致了重大安全事件，一般會面臨被問責的風險，這就形成了衛(wèi)健委之間在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急情報信息協(xié)同共享層面形成較大的激勵機制，在公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報信息協(xié)同共享層面表現(xiàn)優(yōu)異的部門，其核心領(lǐng)導層有較大的晉升機會。

2）獎勵激勵與淘汰機制，其主要針對于公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報組織的普通節(jié)點，普通節(jié)點為公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報的支持組織，一般自愿加入，得到群眾和政府的認#，從而獲得社會效益，其節(jié)點并不能隨意加入或者退出應(yīng)急情報聯(lián)盟鏈，需要遵循一定的規(guī)則。在公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報協(xié)同共享聯(lián)盟鏈中表現(xiàn)優(yōu)秀的組織將獲得群眾和政府的獎勵，從而激勵更多合適普通節(jié)點加入聯(lián)盟鏈，不合適的普通節(jié)點將在應(yīng)急過程中被淘汰。

疫情是不斷變化發(fā)展的，這就要求情報在疫情演化的不同階段對疫情防控進行保障，各相關(guān)部門應(yīng)構(gòu)建完備有效的情報工作流程，對疫情的發(fā)展進行快速靈活的情報保障交換。

3.4 掌握民情，穩(wěn)定局勢

民情主要包括風險感知、風險知識和應(yīng)急行為三個方面，其中，民眾對疫情的感知和應(yīng)對是疫情防控和化解危機的社會基礎(chǔ)。為此，相關(guān)部門需要掌握大眾危機意識、應(yīng)急意識及對預(yù)防措施的了解程度，健全民眾反饋機制，按時通過實地調(diào)研，發(fā)布問卷等渠道，了解民情與民意。

風險感知是人們對某個特定風險的特征和嚴重性所做出的主觀判斷，是測量公眾心理恐慌的重要指標。新冠疫情暴發(fā)后，民眾的風險感知較高，全網(wǎng)有關(guān)疫情方面的討論、搜索熱度急劇上升。但受有限的信息影響，民眾對疫情的關(guān)注度迅速下降。

同樣疫情暴發(fā)初期，人們對疫情的認知不充分，因此產(chǎn)生一些非理性的應(yīng)急行為。2003年“非典”疫情暴發(fā)后大量搶購口罩、板藍根等物資的類似場景又在2020年新冠肺炎疫情中上演。民眾對物資的大量搶購容易引發(fā)身邊人的心理焦慮，進而加劇社會恐慌。但隨著官方對新冠肺炎疫情知識的普及、對網(wǎng)絡(luò)虛假信息的糾偏、對網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的維護，人們的風險知識逐漸增加，所展現(xiàn)的應(yīng)急行為也由非理性向理性轉(zhuǎn)變，民眾恐慌情緒逐漸減弱。

普通民眾是受疫情直接威脅的主要人群，只有更好地了解民情、掌握民情，才能穩(wěn)定局勢，實現(xiàn)對疫情的嚴防嚴控。

3.5 疏通輿情，調(diào)節(jié)情緒

輿情信息主要用于記錄公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生前后，社會公眾所在意和討論的關(guān)于事件的熱點信息，公眾和受害人群的情感傾向和情感強度。此次新冠疫情對中國的影響是多維的，隨著疫情暴發(fā)而并發(fā)出的相關(guān)風險也給疫情防控造成了很大困難。在疫情防控阻擊戰(zhàn)中，不僅有針對病毒大規(guī)模傳染的抗疫，還有針對社會恐懼蔓延的心理抗疫。社會輿論同樣會引起公眾的恐慌，民眾情緒受新媒體環(huán)境下謠言的影響，折射出的社會集體情緒畸變是一種特殊的輿論形態(tài)。

以社會心理疏導作為基點，根據(jù)傳統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)媒體涉及到公共衛(wèi)生事件報道的文章、視頻等來刻畫公眾情緒，掌握在新媒體環(huán)境下謠言畸變折射出的社會集體情緒和民眾關(guān)切，及時破除謠言、疏通輿情達到調(diào)節(jié)公眾情緒，安撫大眾心理的目標。

在危機存在的情況下，實時監(jiān)控輿情走向，加強政府對網(wǎng)絡(luò)輿情干預(yù)，建立與網(wǎng)絡(luò)媒體的合作關(guān)系，完善公眾參與機制，破除新媒體畸變謠言，疏通輿情，調(diào)節(jié)公眾情緒，安撫大眾心理。

4 結(jié)束語

新冠疫情作為一項典型的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，其防控策略與應(yīng)急決策都是基于完整的應(yīng)急情報體系制定的。為了之后能更好地應(yīng)對此類事件的發(fā)生，文章提出了“五情”情報信息分析框架，為我國公共衛(wèi)生治理實踐多層次、精細化的政策保障體系和風險治理的長效機制提供參考。但確定情報框架只是系統(tǒng)化應(yīng)急情報的前期準備，如何關(guān)聯(lián)各維度情報與主體，構(gòu)建更靈活長效的應(yīng)急情報協(xié)同抵御機制，挖掘?qū)崿F(xiàn)情報信息的利用最大化，將是研究者之后應(yīng)當持續(xù)關(guān)注并解決的問題。