程 慧 ， 秦曉依

(1.河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院,河北 石家莊 050024；2.河北師范大學(xué) 公共政策評(píng)估中心，河北 石家莊 050024)

“深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制，是現(xiàn)階段國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的重要基礎(chǔ)和保障?！盵1]我國(guó)不斷加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，出臺(tái)了系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，禁養(yǎng)區(qū)政策就是其中一項(xiàng)重要的具體政策。禁養(yǎng)區(qū)即畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)，禁養(yǎng)區(qū)政策是國(guó)家為治理畜禽養(yǎng)殖污染、防范區(qū)域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖業(yè)科學(xué)發(fā)展出臺(tái)的禁止在法律法規(guī)規(guī)定區(qū)域內(nèi)建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)或有污染物排放的養(yǎng)殖場(chǎng)的政策。然而在禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了明顯的“一刀切”現(xiàn)象，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。2019年以來(lái)，隨著豬價(jià)的上漲，環(huán)保禁養(yǎng)政策“一刀切”執(zhí)行成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部多次要求立即取消超出法律法規(guī)的生豬禁養(yǎng)、限養(yǎng)規(guī)定，采取措施開展禁養(yǎng)區(qū)清理工作，嚴(yán)禁以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等名義在禁養(yǎng)區(qū)劃定上搞“一刀切”。在2018年非洲豬瘟爆發(fā)之前，我國(guó)養(yǎng)豬業(yè)由于污染嚴(yán)重面臨史上最嚴(yán)環(huán)保難題，隨著禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行規(guī)定時(shí)限的到來(lái)，全國(guó)各地相繼開啟豬場(chǎng)拆遷風(fēng)暴，出現(xiàn)擴(kuò)大禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍、禁止所有養(yǎng)殖行為、“運(yùn)動(dòng)式清理”、打造“無(wú)豬縣”、強(qiáng)拆養(yǎng)殖場(chǎng)等“一刀切”式禁養(yǎng)政策執(zhí)行偏差。禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行“一刀切”問(wèn)題在公共政策執(zhí)行偏差研究中非常典型，值得深刻反思并積極改進(jìn)。

在對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行“一刀切”問(wèn)題的研究中，葉大鳳等基于政策執(zhí)行過(guò)程模式視角，分析導(dǎo)致地方政府環(huán)境政策執(zhí)行偏差的原因，主要在于地方行政文化及唯GDP政績(jī)觀等[2]。周佳從央地關(guān)系角度對(duì)造成環(huán)境政策執(zhí)行困境的原因進(jìn)行分析，認(rèn)為是中央與地方權(quán)責(zé)劃分不明確、利益分配機(jī)制不健全、環(huán)境政策監(jiān)管能力不足等因素造成[3]。余斌等對(duì)環(huán)保督查后各地所實(shí)施的環(huán)保整治方案及方式方法進(jìn)行研究后指出地方環(huán)保政策執(zhí)行存在著諸多“簡(jiǎn)單化”“一刀切”的情形[4]。石磊認(rèn)為環(huán)?！耙坏肚小本唧w表現(xiàn)為基層協(xié)同執(zhí)法不足、責(zé)權(quán)失衡與高壓?jiǎn)栘?zé)、“千年大計(jì)”下的從嚴(yán)執(zhí)法等[5]。向俊杰從央地政府、地方政府間、政策執(zhí)行者與政策對(duì)象間三重博弈的視角，提出環(huán)保政策執(zhí)行出現(xiàn)“一刀切”問(wèn)題的解釋框架[6]。莊玉乙等基于“地方政府資源—任務(wù)情境難度”的分析框架指出當(dāng)?shù)胤秸J(rèn)為其治理資源不能匹配該任務(wù)情境中的治理難度時(shí)，會(huì)更多地傾向于選擇“一刀切”方式去極端地執(zhí)行政策[7]。從目前的研究來(lái)看，學(xué)界對(duì)政策執(zhí)行“一刀切”現(xiàn)象較為關(guān)注，一些學(xué)者已經(jīng)對(duì)基層環(huán)境政策執(zhí)行“一刀切”現(xiàn)象從政治、行政、組織、法治等層面進(jìn)行研究。但現(xiàn)有研究仍略顯不足，特別是對(duì)基層環(huán)境政策執(zhí)行的具體領(lǐng)域和典型案例的研究。本文對(duì)禁養(yǎng)區(qū)政策基層執(zhí)行中由于“一刀切”式的執(zhí)行而導(dǎo)致生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)受到巨大損失的典型案例展開研究，以史密斯政策執(zhí)行模型為分析框架，強(qiáng)調(diào)在“禁養(yǎng)區(qū)”環(huán)境政策執(zhí)行中，政策自身、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策目標(biāo)群體、政策環(huán)境等諸多因素及因素間相互影響、互動(dòng)而產(chǎn)生了政策執(zhí)行偏差。

一、禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行“一刀切”表現(xiàn)

(一)擴(kuò)大禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍

按照國(guó)家規(guī)定未達(dá)到人口集中要求(1 000人以上)的區(qū)域不在禁養(yǎng)范圍內(nèi)。但部分地方政府在執(zhí)行禁養(yǎng)區(qū)政策時(shí)，卻把未達(dá)到人口集中要求的自然村落也劃定為禁養(yǎng)區(qū)，甚至還有個(gè)別地方政府因經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)和政績(jī)要求等提出建設(shè)“無(wú)豬縣”“無(wú)豬鎮(zhèn)”的口號(hào)。

(二)禁止所有養(yǎng)殖行為

禁養(yǎng)區(qū)政策并不是禁止所有的養(yǎng)殖行為。如風(fēng)景名勝區(qū)的其他區(qū)域及飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)禁止建設(shè)有污染物排放的養(yǎng)殖場(chǎng)，即養(yǎng)殖場(chǎng)污染物排放只要符合排放標(biāo)準(zhǔn)就不在禁養(yǎng)范圍內(nèi)；低于養(yǎng)殖場(chǎng)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)殖專業(yè)戶和散養(yǎng)戶也不在禁養(yǎng)范圍內(nèi)。但是在政策執(zhí)行過(guò)程中部分地區(qū)將禁養(yǎng)區(qū)當(dāng)作禁止全面養(yǎng)殖區(qū)域，無(wú)論養(yǎng)殖規(guī)模大小，無(wú)論養(yǎng)豬場(chǎng)是否產(chǎn)生污染，一律關(guān)停。禁養(yǎng)范圍無(wú)限擴(kuò)大，舊的養(yǎng)豬場(chǎng)不允許養(yǎng)殖，新的養(yǎng)豬場(chǎng)不允許建設(shè)，許多散養(yǎng)戶被清理出養(yǎng)殖業(yè)。不僅禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)具有環(huán)評(píng)資質(zhì)的養(yǎng)殖場(chǎng)被要求關(guān)停和搬遷，甚至部分各級(jí)畜禽遺傳資源保護(hù)品種的保種場(chǎng)等也納入清理范圍。

(三)采用運(yùn)動(dòng)式治理手段

面對(duì)環(huán)保督察及上級(jí)考核的硬性指標(biāo)壓力，一些地方政府采用短期、集中和強(qiáng)制性的運(yùn)動(dòng)式治理，做“一刀切”式拆除。前期政策宣傳不到位加之政策執(zhí)行迅速，養(yǎng)殖戶缺乏充足的時(shí)間出售或轉(zhuǎn)移畜禽；工作人員執(zhí)行態(tài)度不友好、執(zhí)行過(guò)程簡(jiǎn)單粗暴，導(dǎo)致部分養(yǎng)殖戶抵制關(guān)停搬遷；由于有關(guān)畜牧場(chǎng)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策法規(guī)不健全，一些地方政府采用強(qiáng)制性手段減少或拒絕給予拆遷補(bǔ)償。當(dāng)初響應(yīng)政策號(hào)召?gòu)氖吗B(yǎng)殖業(yè)的養(yǎng)殖戶在清理養(yǎng)殖場(chǎng)時(shí)卻沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償，豬場(chǎng)被拆后也沒(méi)有后續(xù)的跟進(jìn)措施，被拆豬場(chǎng)的建筑材料被閑置在原地，造成材料和土地資源的浪費(fèi)。

二、基于史密斯政策執(zhí)行模型的禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行“一刀切”分析

公共政策學(xué)者史密斯認(rèn)為，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，影響政策執(zhí)行的因素包括理想化的政策、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策目標(biāo)群體、政策環(huán)境4個(gè)方面。禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行“一刀切”現(xiàn)象體現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差主要是由政策自身的缺陷、政策執(zhí)行主體復(fù)雜性、對(duì)目標(biāo)群體重視不足以及政策環(huán)境因素等造成的。史密斯政策執(zhí)行模型為禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行“一刀切”現(xiàn)象提供了解釋框架。

(一)政策自身缺陷

1.政策內(nèi)容存在模糊沖突

環(huán)境政策是政策執(zhí)行的依據(jù)，政策內(nèi)容缺乏合理性和科學(xué)性會(huì)影響政策執(zhí)行。由于環(huán)境政策涉及面廣、綜合性強(qiáng)、制定難度大，難免會(huì)存在不同環(huán)境政策之間交叉重復(fù)規(guī)定、內(nèi)容沖突、語(yǔ)言表述模糊的現(xiàn)象，這就使得政策內(nèi)容的權(quán)威性和可操作性降低，增加了地方政府曲解政策內(nèi)容及意圖的可能性和執(zhí)行的自由裁量空間，出現(xiàn)利用政策空白借機(jī)發(fā)揮，或是完全改變政策意圖、附加執(zhí)行等政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。

2.政策體系不完善

在現(xiàn)有法律法規(guī)中，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定分布于各個(gè)法律中，無(wú)針對(duì)禁養(yǎng)等專門的單獨(dú)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》僅有原則性、鼓勵(lì)性規(guī)范而無(wú)具體的資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，這使得地方在制定和執(zhí)行適應(yīng)本地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策時(shí)很難把握補(bǔ)償?shù)某潭萚8]。政策執(zhí)行過(guò)程中如果政策目標(biāo)群體權(quán)益受損，而沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)手段和相應(yīng)政策措施予以保障，會(huì)造成公眾對(duì)立情緒，導(dǎo)致政策難以繼續(xù)執(zhí)行，并進(jìn)一步誘發(fā)社會(huì)問(wèn)題，激化社會(huì)矛盾。

3.政策執(zhí)行資源短缺

地方政府執(zhí)行環(huán)境政策需要大量的人力、財(cái)力、技術(shù)等資源的支撐?；鶎诱袚?dān)的行政事項(xiàng)繁多，而人力資源有限，目前我國(guó)基層政府環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保所，人員數(shù)量有限且大部分未充分掌握相應(yīng)的環(huán)保專業(yè)知識(shí)，在政策執(zhí)行中強(qiáng)調(diào)集中整治、快速完成，容易出現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)粗，忽略調(diào)查研究等現(xiàn)象；基層政府在同時(shí)面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定、保護(hù)環(huán)境三重任務(wù)時(shí)，由于上級(jí)政府激勵(lì)強(qiáng)度存在差異，環(huán)保任務(wù)在多任務(wù)情境中被擠壓，執(zhí)行環(huán)保政策的優(yōu)先級(jí)較低，從而執(zhí)行環(huán)保政策的財(cái)力資源較少；在技術(shù)方面，發(fā)現(xiàn)污染源、準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)污染情況對(duì)監(jiān)測(cè)設(shè)備要求極高，相當(dāng)數(shù)量的環(huán)境監(jiān)測(cè)部門、機(jī)構(gòu)由于資金短缺未配備齊全應(yīng)有監(jiān)測(cè)儀器和設(shè)備。同時(shí)，監(jiān)測(cè)取樣手段的優(yōu)劣和技術(shù)人員的專業(yè)水準(zhǔn)也影響政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。由于政策執(zhí)行過(guò)程中資源的保障不到位，基層政府在很大程度上難以準(zhǔn)確完成所有政策要求，會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生畏難情緒、陷入執(zhí)行困境，最后不得不采取“一刀切”的行為完成工作要求。

(二)政策執(zhí)行主體復(fù)雜性

1.政策執(zhí)行動(dòng)力不足

根據(jù)公共選擇理論，政府部門和公職人員是存在趨利性的，具有追求部門或個(gè)人效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”特征。某些地方政府簡(jiǎn)單地認(rèn)為發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保和防疫責(zé)任重，關(guān)閉禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)所有的養(yǎng)殖場(chǎng)就不會(huì)產(chǎn)生污染，于是一禁了之、一勞永逸。加之養(yǎng)殖業(yè)特別是小規(guī)模養(yǎng)殖或家庭養(yǎng)殖對(duì)地方稅收貢獻(xiàn)率不高，一些地方政府往往以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向清理養(yǎng)殖業(yè)，產(chǎn)生了以治理鄉(xiāng)村環(huán)境為由打造“無(wú)豬縣”等嚴(yán)重偏離政策目標(biāo)的極端現(xiàn)象。部分基層政府為完成上級(jí)工作要求，把提倡性、指導(dǎo)性工作異化為強(qiáng)制性的“一刀切”要求，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)政績(jī)最大化，避免問(wèn)責(zé)并為自身的晉升加碼，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離政策初衷。

2.政策執(zhí)行能力欠佳

執(zhí)行主體準(zhǔn)確理解政策目標(biāo)和政策內(nèi)容是政策執(zhí)行的前提，此階段的認(rèn)知偏差會(huì)導(dǎo)致實(shí)際的政策執(zhí)行偏離政策目標(biāo)。政策執(zhí)行者因知識(shí)水平、認(rèn)識(shí)能力和思想素質(zhì)等方面的差異可能對(duì)環(huán)保政策的實(shí)質(zhì)及執(zhí)行要點(diǎn)把握不足，產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)知或是理解不到位，會(huì)給政策執(zhí)行資源的爭(zhēng)取以及前期執(zhí)行方案的制定和宣傳引導(dǎo)造成困難，導(dǎo)致找不到可行的治理方式，不能很好協(xié)調(diào)各種關(guān)系，從而產(chǎn)生“一刀切”、亂作為現(xiàn)象。政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開有效的執(zhí)行手段，公共政策的執(zhí)行手段有法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想教育手段等[9]。地方政府在環(huán)保政策執(zhí)行中較多選擇具有強(qiáng)制性和約束力的行政手段，其在短期內(nèi)能做到協(xié)調(diào)一致，令行禁止，實(shí)際效果明顯。但是某些不合理不合法的行政手段會(huì)造成目標(biāo)群體不滿，遭到政策抵制。

環(huán)保政策的執(zhí)行往往不只是環(huán)保部門的職責(zé)，多部門執(zhí)行機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)性不足也往往造成了政策執(zhí)行偏差。以禁養(yǎng)區(qū)的劃定為例，我國(guó)十萬(wàn)多個(gè)禁養(yǎng)區(qū)，由于環(huán)保因素劃定的禁養(yǎng)區(qū)只占禁養(yǎng)區(qū)存欄量的45%，其他的為統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)、公共衛(wèi)生安全、農(nóng)田防護(hù)、畜禽防疫等原因而劃定。不同部門各自為政難免會(huì)由于利益糾葛和相互扯皮造成“九龍治水”的困境。另外，在政策執(zhí)行中被確定的“牽頭部門”，對(duì)于平級(jí)部門協(xié)調(diào)乏力，往往只能在面臨重大事件或任務(wù)時(shí)借助更高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同。在明確的政策和法規(guī)規(guī)定處，各政策執(zhí)行主體追求嚴(yán)格不出錯(cuò)；在無(wú)法律明確規(guī)定的空白處，各部門紛紛拒絕承擔(dān)責(zé)任。由此，因多部門之間難以協(xié)調(diào)，政策的基層執(zhí)行難免會(huì)出現(xiàn)懶政行為。這種現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在使得各部門執(zhí)法空白之處的問(wèn)題往往要借助運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)予以快速清除，“一刀切”現(xiàn)象便大量出現(xiàn)。

(三)對(duì)目標(biāo)群體重視不足

1.目標(biāo)群體情況復(fù)雜，政策調(diào)試幅度大

禁養(yǎng)區(qū)政策涉及到調(diào)整的目標(biāo)群體較多、差異性較為明顯，客觀上增加了政策執(zhí)行的難度。一方面，環(huán)境損害者和違法者數(shù)量大、情況復(fù)雜增加了政策執(zhí)行監(jiān)管和調(diào)控的難度；另一方面，目標(biāo)群體對(duì)禁養(yǎng)區(qū)政策認(rèn)知不足，短期調(diào)整和改變存在困難，目標(biāo)群體觀念和行為的改變不是執(zhí)法力度加大就能輕易改變的。環(huán)境違法成本低、守法成本高的現(xiàn)狀也促使環(huán)境違法的政策目標(biāo)群體頂風(fēng)作案、屢教不改。禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行的目標(biāo)群體是養(yǎng)殖從業(yè)者，文化素質(zhì)不高，多為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為禁養(yǎng)區(qū)政策的執(zhí)行是束縛養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，對(duì)環(huán)保部門提出的要求理解不夠。很多養(yǎng)殖戶被“禁養(yǎng)”后，依靠自身能力難以有其他就業(yè)途徑，意味著其接受該項(xiàng)政策就放棄了主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，政府如果不進(jìn)行有效扶持，其家庭生計(jì)將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。綜上，地方政府在執(zhí)行環(huán)保政策時(shí)所涉及的目標(biāo)群體情況是高度復(fù)雜的，需要統(tǒng)籌考慮多方因素。

2.目標(biāo)群體參與不足，滿意度低

目標(biāo)群體參與政策實(shí)施方案制定、了解政策精神及內(nèi)涵、擁有良好的政策認(rèn)知是接受政策的基礎(chǔ)[10]。部分地方政府在細(xì)化執(zhí)行國(guó)家政策時(shí)忽視目標(biāo)群體的利益，社會(huì)公眾參與機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制不健全使得目標(biāo)群體對(duì)禁養(yǎng)區(qū)政策及政策執(zhí)行情況知曉較少、理解存在偏差、很難真正認(rèn)同并配合環(huán)保政策的執(zhí)行。地方政府在執(zhí)行禁養(yǎng)區(qū)政策時(shí)，一是缺乏有效的政策解讀和引導(dǎo)，政策公開、透明度不夠，政策的執(zhí)行程序、禁養(yǎng)區(qū)劃定的政策法律規(guī)定及執(zhí)行結(jié)果等未進(jìn)行公示，養(yǎng)殖戶政策認(rèn)知不夠，很難認(rèn)識(shí)到當(dāng)前治理畜禽污染、劃定禁養(yǎng)區(qū)的重要性；二是政策執(zhí)行過(guò)于僵硬，不能及時(shí)地解決反饋執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，在執(zhí)行禁養(yǎng)區(qū)政策時(shí)忽略了養(yǎng)殖戶經(jīng)濟(jì)損失，沒(méi)有采取針對(duì)禁養(yǎng)戶進(jìn)行安置及提高其就業(yè)能力的舉措，不能保障其合法利益；三是一些養(yǎng)殖戶認(rèn)為工業(yè)污染遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于生豬養(yǎng)殖污染，但是政府不斷加大養(yǎng)殖污染治理力度而放縱工業(yè)污染，是不公平的。所以，養(yǎng)殖戶難免會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生抵觸情緒和抗?fàn)幮袨椋沟谜邎?zhí)行推進(jìn)遭受阻礙。地方政府為完成禁養(yǎng)區(qū)清拆的目標(biāo)，不得不采用“一刀切”的方式進(jìn)行強(qiáng)拆。

(四)環(huán)境因素的限制

1.委托—代理結(jié)構(gòu)模糊，利益分配關(guān)系不協(xié)調(diào)

地方政府既是中央政府的代理人，也是地方公共事務(wù)的代理人。既要傳遞和執(zhí)行國(guó)家政策，也要面對(duì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定、保護(hù)環(huán)境的多重目標(biāo)。當(dāng)代表和維護(hù)公共利益的公共政策不符合地方政府的利益需求時(shí)，部分地方政府就會(huì)產(chǎn)生從局部、地方利益出發(fā)抵制政策的現(xiàn)象[11]。而財(cái)政分權(quán)體制、晉升錦標(biāo)賽模式通過(guò)央地關(guān)系影響地方政府政策執(zhí)行行為[12]。加之中央與地方政府之間存在縱向權(quán)責(zé)不清、集權(quán)與分權(quán)的制度化水平低等問(wèn)題，地方政府在執(zhí)行環(huán)保政策的同時(shí)還要追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治晉升的需要，就容易利用代理方的信息優(yōu)勢(shì)制定出與中央政策意志分離的“土政策”[13]，產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差行為。

2.考核機(jī)制不健全，問(wèn)責(zé)約談壓力大

責(zé)權(quán)失衡與高壓?jiǎn)栘?zé)、行政效率原則下的績(jī)效追求與考核晉升會(huì)迫使地方政府政策執(zhí)行中選擇“一刀切”。我國(guó)干部崗位目標(biāo)管理責(zé)任制采用指標(biāo)和任務(wù)管理方法，在壓力型的管理模式下，政策執(zhí)行很容易層層加碼，使地方官員產(chǎn)生片面化理解，形成只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、盲目追求速度的思想。中央對(duì)地方黨委政府實(shí)行環(huán)?？己撕投讲臁包h政同責(zé)，一崗雙責(zé)”，約談、問(wèn)責(zé)等手段使如何限時(shí)完成環(huán)保指標(biāo)成為各地政府的“中心任務(wù)”。基層在執(zhí)法中的尺度把握往往奉行“安全”原則，在執(zhí)法尺度上最大限度滿足上級(jí)考核要求，而無(wú)法兼顧具體執(zhí)法情況的復(fù)雜性和特殊性。搞“一刀切”關(guān)停方式簡(jiǎn)單易行，對(duì)于污染指標(biāo)的恢復(fù)立竿見影，在基層執(zhí)法中“人少事多資源有限”的情況下，唯有“一刀切”才能在上級(jí)限定時(shí)限內(nèi)完成各項(xiàng)任務(wù)[14]。

3.政策執(zhí)行監(jiān)督乏力，監(jiān)督機(jī)制缺失

禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行不理想與政策執(zhí)行監(jiān)督乏力，缺乏制度化的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制有關(guān)。一是現(xiàn)階段我國(guó)偏重于對(duì)政府的廉政監(jiān)督，在對(duì)是否合理合法執(zhí)行政策以及是否達(dá)到政策目標(biāo)等政策執(zhí)行方面的效能監(jiān)督上有待加強(qiáng)。二是政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制具有體制上的依附性，監(jiān)督部門受上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)和同級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，不管是上級(jí)政府還是同級(jí)行政監(jiān)察部門對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，考慮到局部利益、部門利益、上下級(jí)之間的利益聯(lián)動(dòng)，都難以將監(jiān)察權(quán)有效實(shí)施。三是缺乏政策執(zhí)行監(jiān)督的配套措施。一方面，法律規(guī)定籠統(tǒng)，如何監(jiān)督政策執(zhí)行效果，如何進(jìn)行法律追究等都缺乏明確的政策規(guī)定；另一方面，環(huán)境監(jiān)測(cè)制度不健全，各地區(qū)的信息監(jiān)測(cè)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等尚未統(tǒng)一，不同地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管部門采用不同的環(huán)境檢測(cè)儀器導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)無(wú)法整合統(tǒng)一。四是在環(huán)保政策督察中一般采取環(huán)保督查、約談問(wèn)責(zé)的方式進(jìn)行檢查和整頓。中央督察組一般采用在一個(gè)地方呆一段時(shí)間進(jìn)行巡視和接受舉報(bào)等工作方式，某些基層政府存在為應(yīng)付檢查臨時(shí)停產(chǎn)、等督察組走后再恢復(fù)生產(chǎn)的投機(jī)行為。

三、環(huán)境政策執(zhí)行“一刀切”問(wèn)題改進(jìn)策略

盡管中央政府已經(jīng)發(fā)現(xiàn)禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行偏差并及時(shí)進(jìn)行矯正，但環(huán)境政策執(zhí)行中的“一刀切”現(xiàn)象仍值得持續(xù)關(guān)注。學(xué)者伯曼指出，一項(xiàng)政策要有完善的內(nèi)容、有力的執(zhí)行主體、協(xié)調(diào)的目標(biāo)群體和良好的政策環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。史密斯模型中這些要素間互動(dòng)關(guān)系作用的好壞與政策執(zhí)行的方向直接決定了政策執(zhí)行的效果。基于此，環(huán)境政策執(zhí)行中需注意如下改進(jìn)策略：

(一)理想化政策維度

1.加強(qiáng)環(huán)保政策頂層設(shè)計(jì)，提高環(huán)保政策質(zhì)量

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是我國(guó)一段時(shí)期內(nèi)粗放式發(fā)展導(dǎo)致的歷史欠債造成的，面臨著與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民生建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的難題，具有高度復(fù)雜性。堅(jiān)決杜絕政策執(zhí)行“一刀切”，做到環(huán)境治理有法可依，提高環(huán)保政策質(zhì)量，需要環(huán)境政策的頂層設(shè)計(jì)、整體施策，統(tǒng)籌好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生建設(shè)的關(guān)系，采取多種措施實(shí)現(xiàn)各環(huán)保主體協(xié)調(diào)共治。從環(huán)境政策的整體立法理念和目標(biāo)出發(fā)，梳理不同領(lǐng)域的環(huán)境政策文本，調(diào)整統(tǒng)一沖突內(nèi)容，提高政策的合理性，減少?zèng)_突性；中央政府在要求地方政府根據(jù)本地情況分解政策目標(biāo)時(shí)形成具體的政策執(zhí)行文件，要將政策執(zhí)行的原則性與靈活性相結(jié)合，在明確制定程序、正確地把握政策界限的同時(shí)促進(jìn)地方政府將政策內(nèi)容與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。

2.完善關(guān)聯(lián)政策，增加配套措施供給

加快完善環(huán)境政策的關(guān)聯(lián)政策和配套措施，解決環(huán)境政策執(zhí)行中目標(biāo)偏離問(wèn)題，深入基層加強(qiáng)調(diào)研，認(rèn)真聽取群眾意見，充分考慮污染程度和行業(yè)特點(diǎn)，精準(zhǔn)施策，在環(huán)境治理同時(shí)做好民生保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。采取多元化的環(huán)保補(bǔ)償措施，從政府與目標(biāo)群體等治理主體的良性互動(dòng)中，明確補(bǔ)償責(zé)任、范圍、金額，通過(guò)政府扶持或培訓(xùn)等措施解決目標(biāo)群體的后顧之憂，確保環(huán)保政策順利實(shí)施。

3.保障政策資源，提升執(zhí)行效能

保障環(huán)境政策執(zhí)行資源，避免政策執(zhí)行者因政策資源短缺陷入政策無(wú)法有效執(zhí)行的困境。做好政策資源保障和資源使用效率評(píng)估，嚴(yán)格控制、科學(xué)計(jì)算政策執(zhí)行所需資源，保障實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)資源供給的同時(shí)避免浪費(fèi)和低效率使用。在人員錄用方面，增加地方政府環(huán)保機(jī)構(gòu)專業(yè)人員的編制，重視對(duì)其專業(yè)知識(shí)的考察，解決人員短缺、專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)的問(wèn)題。由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的公益屬性，投資回報(bào)周期長(zhǎng)，穩(wěn)定的資金來(lái)源是保障基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的前提，中央政府應(yīng)加大環(huán)保技術(shù)設(shè)備方面的投資。同時(shí)，簡(jiǎn)化地方政府環(huán)保項(xiàng)目和資金的申請(qǐng)流程，提高審批效率，保障地方環(huán)保資金的充足性和及時(shí)性。

(二)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)維度

1.強(qiáng)化環(huán)保法律責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)政策執(zhí)行能力建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行者的思想政治和法律教育，促進(jìn)正確生態(tài)環(huán)境觀的確立，增強(qiáng)其為民服務(wù)的責(zé)任心、依法履職、依法行政的法律意識(shí)，自覺把履行職責(zé)轉(zhuǎn)化到環(huán)保政策執(zhí)行中，要求其嚴(yán)格按照工作程序依法決策、依法執(zhí)行，杜絕“拍腦袋”決策。加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行者的政策指導(dǎo)和環(huán)境業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提高其政策制定過(guò)程中的參與、建議能力，學(xué)習(xí)、掌握政策內(nèi)容、精神以及合理合法地運(yùn)用各種政策工具及手段使環(huán)保政策有效落地的能力，提升其環(huán)境決策和管理能力，培育民主、理性、專業(yè)的政策執(zhí)行文化。

2.豐富政策工具和手段的使用，保證政策執(zhí)行的人性化

根據(jù)政策執(zhí)行對(duì)象和執(zhí)行環(huán)境等實(shí)際情況，綜合運(yùn)用各種政策工具和執(zhí)行手段，科學(xué)有效地推進(jìn)政策執(zhí)行。政策執(zhí)行前有力的信息宣傳、輿論引導(dǎo)，既有利于爭(zhēng)取政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體理解政策內(nèi)容，又有利于明確其相關(guān)技術(shù)要求，防止不合理不合法的政策執(zhí)行。在政策執(zhí)行過(guò)程中，要根據(jù)執(zhí)行對(duì)象的實(shí)際情況，在政策執(zhí)行的剛性中投射出以人為本的柔性，給強(qiáng)制性執(zhí)行留出必要的緩沖期，對(duì)利益受損群體給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或補(bǔ)貼，幫助其完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)或再就業(yè)。為更好推進(jìn)政策執(zhí)行，可充分發(fā)揮非營(yíng)利組織、志愿團(tuán)體等自愿性政策工具的優(yōu)勢(shì)，使政策執(zhí)行更加人性化，提升基層治理智慧。

3.建立跨部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)間合作

部門之間能否高效溝通、協(xié)同合作，極大地影響著環(huán)保政策的執(zhí)行效果。完善機(jī)構(gòu)編制管理制度，明確規(guī)范各級(jí)行政機(jī)關(guān)及各部門的職責(zé)范疇、權(quán)力邊界等，解決地方政府尤其是縣級(jí)政府因機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范造成職能交叉現(xiàn)象。建立跨部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，依據(jù)不同環(huán)境政策實(shí)質(zhì)，以環(huán)保部門為基礎(chǔ)，抽調(diào)其他職能部門人員成立“聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍”，強(qiáng)化同一地區(qū)內(nèi)不同職能部門之間的溝通協(xié)作，讓環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督其他相關(guān)部門政策執(zhí)行時(shí)的履職情況，將環(huán)境治理的自由裁量權(quán)的彈性控制在合理范圍內(nèi)，解決“九龍治水”的問(wèn)題。

(三)政策目標(biāo)群體維度

1.加強(qiáng)環(huán)境政策宣傳，注重公民教育

“環(huán)境知識(shí)與居民環(huán)境行為具有正向關(guān)系，通過(guò)提高居民環(huán)境知識(shí)水平，可以在一定程度上增加居民環(huán)境行為。”[15]加強(qiáng)對(duì)政策目標(biāo)群體的環(huán)保知識(shí)宣傳教育，既有利于統(tǒng)一政策執(zhí)行者的思想認(rèn)識(shí)，使其充分了解政策意圖和政策實(shí)施的具體措施，又有助于政策目標(biāo)群體自覺接受和服從環(huán)境政策，增加其環(huán)保行為。宣傳內(nèi)容方面，包括環(huán)境政策的預(yù)期目標(biāo)、執(zhí)行的關(guān)鍵內(nèi)容和環(huán)節(jié)、擬采用的執(zhí)行手段、需要公眾配合執(zhí)行的時(shí)間和具體內(nèi)容。宣傳方式方面，包括傳統(tǒng)的電視、報(bào)紙、新聞報(bào)道，政府官方微信、微博、客戶端、移動(dòng)端等新媒體以及定期開展不同特色的環(huán)境主題宣傳活動(dòng)，利用國(guó)家環(huán)境日普及環(huán)保知識(shí)，分發(fā)環(huán)保小冊(cè)子傳遞環(huán)保政策內(nèi)容，提高目標(biāo)群體環(huán)境保護(hù)的意識(shí)進(jìn)而轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)。

2.完善公眾參與環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)制，保障目標(biāo)群體合法權(quán)益

地方政府應(yīng)完善社會(huì)公眾參與環(huán)境政策執(zhí)行的機(jī)制，引導(dǎo)目標(biāo)群體參與環(huán)境政策細(xì)化與政策執(zhí)行，對(duì)公眾的利益需求做出及時(shí)反饋，通過(guò)目標(biāo)群體自身參與環(huán)保政策執(zhí)行來(lái)提高其正確的政策認(rèn)知并更好地維護(hù)自身利益，增強(qiáng)公眾參與度，特別是“農(nóng)村作為生態(tài)文明建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)民作為最直接的生態(tài)文明建設(shè)主體”，更要發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中的作用[16]。保證政策執(zhí)行過(guò)程中環(huán)保工作信息的公開透明，從而讓社會(huì)公眾可以充分了解本地區(qū)的環(huán)境政策執(zhí)行情況以及相關(guān)信息，以增強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)環(huán)保政策執(zhí)行的認(rèn)同與支持。解決環(huán)境暴力抗?fàn)幍拳h(huán)境危機(jī)事件，減少政府政策執(zhí)行的阻礙。

(四)政策環(huán)境因素維度

1.深化行政體制改革，構(gòu)建利益共同體

正視地方間的差異，建設(shè)中央和地方公共政策執(zhí)行的溝通渠道，整合央地利益，化解央地沖突，通過(guò)程序正義將地方政府的自身利益合法化，強(qiáng)化政策執(zhí)行主體的內(nèi)在動(dòng)力，弱化其變通謀私的動(dòng)機(jī)。

2.完善行政考核制度，強(qiáng)化環(huán)?？己思?lì)

一要建設(shè)科學(xué)合理的行政考核制度，加強(qiáng)環(huán)保考核指標(biāo)在我國(guó)行政考核體系中的比重，加強(qiáng)地方官員績(jī)效考核民主化，堅(jiān)持評(píng)價(jià)主體多元化。二要建立環(huán)保工作的專項(xiàng)激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保政策的激勵(lì)功能，增強(qiáng)環(huán)境治理動(dòng)力。對(duì)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)事求是、成效突出、地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)保協(xié)調(diào)發(fā)展的干部進(jìn)行提拔重用、表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)以環(huán)保名義打擊其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展、片面追求速度和數(shù)量的地區(qū)，適當(dāng)實(shí)施“一票否決”，加大對(duì)“一刀切”的懲治力度。以“科學(xué)方法+強(qiáng)激勵(lì)”的考核方式引導(dǎo)地方政府樹立正確的環(huán)保績(jī)效觀，增強(qiáng)環(huán)保政策執(zhí)行實(shí)效。

3.建設(shè)政策容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，構(gòu)建政策反饋評(píng)價(jià)制度

首先要建設(shè)環(huán)境政策容錯(cuò)糾錯(cuò)和盡職免責(zé)機(jī)制，明確容錯(cuò)糾錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)和追責(zé)免責(zé)邊界，精簡(jiǎn)督查問(wèn)責(zé)，杜絕地方官員被動(dòng)應(yīng)付、畏首畏尾的狀態(tài)，避免放不開手腳、不擔(dān)當(dāng)、亂作為、動(dòng)力弱、顧慮重的懶政現(xiàn)象，讓容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制卸下地方官員的思想包袱，激發(fā)地方官員干好環(huán)保事業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力，從根本上防止“一刀切”行為。其次，為保證公共政策執(zhí)行有效，需要構(gòu)建科學(xué)高效環(huán)境政策執(zhí)行的反饋和評(píng)價(jià)制度，對(duì)政策方案及執(zhí)行偏差進(jìn)行調(diào)整與糾正，實(shí)現(xiàn)政策的自我完善。

4.健全環(huán)保政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)環(huán)保政策執(zhí)行監(jiān)督實(shí)效

完善環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離。在強(qiáng)調(diào)廉潔政府監(jiān)督的同時(shí)，必須重視效能監(jiān)督。完善落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)監(jiān)督制度，加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督和群眾自發(fā)監(jiān)督，發(fā)揮環(huán)保政策執(zhí)行外部監(jiān)督群體的作用。在政策執(zhí)行中加大對(duì)錯(cuò)誤行為的責(zé)任追究力度，揭露地方政府“一刀切”的負(fù)面典型案例并進(jìn)行專項(xiàng)督查和懲戒，杜絕形式主義、官僚主義產(chǎn)生破窗效應(yīng)，增強(qiáng)環(huán)保政策執(zhí)行監(jiān)督實(shí)效。