呂忠梅

2021年全國人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃提出“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作，”(1)《全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml，2022年4月6日最后訪問。將環(huán)境法典歸于“行政立法領(lǐng)域的法典編纂”。在明確環(huán)境法典不同于民法典的私法屬性的同時(shí)，也帶來了新的問題：一方面，理論上的環(huán)境法具有跨學(xué)科、跨部門特征，是典型的“第三法域”，(2)參見董保華、鄭少華：《社會(huì)法——對第三法域的探索》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第1期。無法完全歸屬于傳統(tǒng)的部門法；另一方面，在《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書中，與環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法主要存在于行政法、經(jīng)濟(jì)法兩個(gè)法律部門中，民商法、社會(huì)法、訴訟法等法律部門中也有一些內(nèi)容。尤其是在可能同時(shí)啟動(dòng)環(huán)境法典、行政基本法典編纂時(shí)，如何處理兩者之間的關(guān)系或者以何種理論來緩解兩者之間的張力，也成為更加迫切的問題。這使得如何理解環(huán)境法典的“行政立法領(lǐng)域”基本屬性，成為環(huán)境法典編纂的“破題”之問。如何認(rèn)識(shí)和體現(xiàn)“行政立法領(lǐng)域”基本屬性，則是環(huán)境法典編纂成敗的關(guān)鍵?；卮鸷眠@些問題，是環(huán)境法典編纂研究的基本目標(biāo)。

一、問題的提出

在環(huán)境法學(xué)理論研究和立法實(shí)踐中，編纂環(huán)境法典并不是中國進(jìn)入新時(shí)代才提出的課題。早在上個(gè)世紀(jì)七十年代，中國環(huán)境立法起步之初，立法機(jī)關(guān)就提出了先制定環(huán)境保護(hù)基本法，然后制定單行法的體系化構(gòu)想。(3)參見李超伯：《關(guān)于〈中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行草案)〉的說明》(1979年9月11日)。轉(zhuǎn)引自汪勁：《從環(huán)境基本法的立法特征論我國〈環(huán)境保護(hù)法〉的修改定位》，載《中外法學(xué)》2004年第4期。九十年代初，學(xué)者們明確提出制定環(huán)境法典的主張。(4)參見王燦發(fā)：《瑞典環(huán)境法的體系及其借鑒意義》，載《中國環(huán)境管理》1995年第5期；蔡守秋：《論國外環(huán)境法的綜合性、一體化》，載《科技與法律》1998年第4期。但當(dāng)時(shí)對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)主要限于“防治污染和其他公害”，(5)1989年《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布時(shí)，將1979年試行法第2條立法任務(wù)中的“防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞”，調(diào)整為“防治污染和其他公害”作為環(huán)境保護(hù)法的立法目的。進(jìn)而將新設(shè)立的環(huán)境保護(hù)行政部門職責(zé)定位于此。(6)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護(hù)局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案的通知》(國辦發(fā)〔1994〕30號(hào))；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護(hù)總局職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔1998〕80號(hào))。國家進(jìn)行了幾輪機(jī)構(gòu)改革，環(huán)境保護(hù)部門的地位不斷提升，(7)參見王玉慶：《中國環(huán)境保護(hù)政策的歷史變遷》，載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2018年第4期。但并未改變環(huán)保部門與資源部門分設(shè)且分工的格局。因此，環(huán)境保護(hù)行政部門提出的相關(guān)法律草案主要集中于污染防治，而自然資源管理行政部門提出的相關(guān)法律草案主要內(nèi)容是資源確權(quán)及開發(fā)利用管理，最初很少涉及甚至沒有資源保護(hù)的內(nèi)容，(8)典型如《水法》，1988年《水法》雖在目的條款中寫入“合理開發(fā)利用和保護(hù)水資源”，但只規(guī)定了對水工程的保護(hù)(第三章)，沒有規(guī)定對水資源的保護(hù)。逐漸走上了污染防治與資源開發(fā)利用和保護(hù)分別立法的道路。

2011年，吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上宣布：“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成?！?9)吳邦國：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2011年3月10日在第十一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，載《中國人大》2011年第6期?！吨袊厣鐣?huì)主義法律體系》白皮書載明，截止到2011年8月底，我國現(xiàn)行有效法律240件，(10)參見國務(wù)院新聞辦公室：《中國特色社會(huì)主義法律體系》，載中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/jrzg/2011-10/27/content_1979498.htm，2022年4月6日訪問。與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律，分別歸于行政法、經(jīng)濟(jì)法兩個(gè)部門。大致上看，《環(huán)境保護(hù)法》及污染防治類立法放在行政法部門，這類立法以“保護(hù)環(huán)境”為單一目標(biāo)；資源利用和保護(hù)類立法則放在經(jīng)濟(jì)法部門，這類立法以“確定資源權(quán)屬和促進(jìn)開發(fā)利用”為主、以“資源保護(hù)”為輔，典型如《野生動(dòng)物保護(hù)法》也只保護(hù)“三有”動(dòng)物。(11)參見《野生動(dòng)物保護(hù)法》第2條第2款規(guī)定：“本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物?！痹诶碚撋希h(huán)境法與資源法也有不同旨趣，(12)參見鄧海峰：《環(huán)境法與自然資源法關(guān)系新探》，載《清華法學(xué)》2018年第5期。環(huán)境法內(nèi)部則存在部門法、領(lǐng)域法的性質(zhì)爭論。(13)參見吳凱、汪勁：《論作為領(lǐng)域法的環(huán)境法：問題辨識(shí)與規(guī)范建構(gòu)》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期；陳偉：《歷史哲學(xué)視角下環(huán)境法獨(dú)立性之闡釋》，載《中州學(xué)刊》2021年第3期。

2012年，《環(huán)境保護(hù)法》的新一輪修訂之際，黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)提升到“五位一體”戰(zhàn)略高度，有學(xué)者從加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、提升國家法律銜接性的高度提出按照環(huán)境法典總則思路修改《環(huán)境保護(hù)法》的建議。(14)參見汪勁：《論有限修改〈環(huán)境保護(hù)法〉的有效性課題》，載《清華法治論衡》2012年第2期。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然按照編纂法典總則的方式進(jìn)行，但專門增加了生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容來體現(xiàn)生態(tài)文明理念，規(guī)定生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)然诃h(huán)境承載能力的綠色發(fā)展制度，更明確了《環(huán)境保護(hù)法》的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域綜合法地位，(15)參見呂忠梅：《〈環(huán)境保護(hù)法〉的前世今生》，載《政法論叢》2014年第5期。標(biāo)志著中國對環(huán)境法屬性“從污染防治——可持續(xù)發(fā)展”的認(rèn)識(shí)飛躍。(16)參見蔡守秋：《析2014年〈環(huán)境保護(hù)法〉的立法目的》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。

中國進(jìn)入新時(shí)代，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)成為全面建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)大大超越了以“污染防治”為主的“小環(huán)保”，但在構(gòu)建“大環(huán)?！备窬值倪^程中出現(xiàn)了諸多新情況、新問題，迫切需要實(shí)現(xiàn)從事理到法理的轉(zhuǎn)變。但是，將環(huán)境法典納入“行政立法領(lǐng)域法典編纂”的立法計(jì)劃，在把環(huán)境法典與行政基本法典并列的同時(shí)，并未明確“行政立法領(lǐng)域”的涵義。而從中國生態(tài)文明建設(shè)的法治要求看，無論學(xué)科意義上的部門法還是立法體系意義上的法律部門，都難以解釋環(huán)境法典的“行政領(lǐng)域立法”屬性，必須通過理論創(chuàng)新為環(huán)境法典編纂提供基礎(chǔ)支撐。

二、環(huán)境法典屬性之緣

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在黨和國家工作的突出位置，從思想、法律、體制、組織、作風(fēng)上全面發(fā)力，全方位、全地域、全過程加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，決心之大、力度之大、成效之大前所未有。(17)參見《黨的十九屆六中全會(huì)〈決議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社2021年版，第155頁。推動(dòng)“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化?！?18)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》(2021年11月11日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過)，載《人民日報(bào)》2021年11月17日第1版。在中國邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程上，必須充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用,以“最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，(19)《習(xí)近平在中共中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式 為人民群眾創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境》，載《北京人大》2017年第6期。這既是環(huán)境法典編纂研究啟動(dòng)的時(shí)代背景，也是必須進(jìn)一步明確環(huán)境法典性質(zhì)的根本原因。

(一)生態(tài)文明入憲，建設(shè)“美麗中國”新目標(biāo)提出新課題

2018年通過的《憲法修正案》，對《憲法》序言第七自然段進(jìn)行了修改，增寫“貫徹新發(fā)展理念”，增加“生態(tài)文明”“美麗”的表述,調(diào)整充實(shí)了中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的內(nèi)容，提出“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。(20)《中華人民共和國憲法修正案》(2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過)第32條。同時(shí)，還將《憲法》第89條“國務(wù)院行使下列職權(quán)”中第六項(xiàng)修改為“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”，(21)《中華人民共和國憲法修正案》(2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過)第46條。明確了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)。這些修改與《憲法》第9條第二款、第22條第二款、第26條共同形成了由國家目標(biāo)、國家任務(wù)、國家職責(zé)共同構(gòu)成的環(huán)境憲法條款。

生態(tài)文明入憲，將“五位一體”總體布局明確為“物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”，彰顯了中國特色社會(huì)主義總體布局的文明指向，使富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)具有了可靠的法治根基。在“五位一體”總體布局中，五大建設(shè)互為條件、相互促進(jìn)，形成了內(nèi)在的互動(dòng)關(guān)系。作為一個(gè)有機(jī)整體，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保障，文化建設(shè)是靈魂，社會(huì)建設(shè)是條件，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)。(22)參見楊明偉：《中國特色社會(huì)主義是全面發(fā)展的社會(huì)主義》，載《人民日報(bào)》2022年4月12日第9版。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。”(23)習(xí)近平：《推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，載《求是》2019年第3期。明確提出了新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)必須要有系統(tǒng)性思維、協(xié)調(diào)性方法、整體性舉措的要求。適應(yīng)生態(tài)文明治理系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性需求的環(huán)境法典，既不是已經(jīng)宣告建成的法律體系中的法律部門，也不是行政法學(xué)意義上的部門法，而是一個(gè)全新命題。

(二)生態(tài)文明體制改革，促進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來新挑戰(zhàn)

“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪?！?24)習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話》(2015年2月2日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第14頁。意味著在改革必須于法有據(jù)的同時(shí)，法律也必須與時(shí)俱進(jìn)。黨的十八大以來，加強(qiáng)生態(tài)文明制度體系建設(shè)是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。近十年來，建立健全了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核制度和責(zé)任追究制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、河湖長制、林長制、環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”等制度，基本形成了生態(tài)文明“四梁八柱”性質(zhì)的制度體系。這些在改革實(shí)踐中建立的制度，迫切需要及時(shí)進(jìn)行法律立、改、廢、釋予以保障。這既是環(huán)境法典編纂研究的現(xiàn)實(shí)需求，也是必須進(jìn)一步明確環(huán)境法典性質(zhì)的直接原因。

黨的十九大提出到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。(25)參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》(2017年10月18日)，載《人民日報(bào)》2017年10月28日第1版。針對“體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力”(26)習(xí)近平：《加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持的原則》(2018年5月18日)，載《習(xí)近平談治國理政》(第3卷)，外文出版社2020年版，第363頁。等問題構(gòu)成對生態(tài)文明建設(shè)的最大制約，2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，明確要求，到2025年，“形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系”。(27)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，載中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm，2022年4月8日訪問。表明現(xiàn)代環(huán)境治理體系是由多元主體、多種行為、多個(gè)環(huán)節(jié)、多類舉措共同構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，必然涉及不同利益關(guān)系調(diào)整、不同法律手段運(yùn)用、不同法律規(guī)范配置，傳統(tǒng)的部門法理論對于建構(gòu)這樣一種新型治理體系，難免力有不逮。

十九屆五中全會(huì)明確提出了“十四五”期間“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”(28)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，載《人民日報(bào)》2020年11月4日第1版。的新發(fā)展目標(biāo)?！笆奈濉睍r(shí)期，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。意味著生態(tài)文明體制改革還將繼續(xù)向縱深推進(jìn)，環(huán)境法治也必須按照“山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”(29)胡璐等：《為子孫后代留下美麗家園——習(xí)近平總書記關(guān)心推動(dòng)國土綠化紀(jì)實(shí)》，載《人民日報(bào)》2022年3月30日第1版。的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，構(gòu)筑全面保護(hù)生態(tài)環(huán)境要素、空間、功能、服務(wù)等所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的法治體系。但無論是將生態(tài)環(huán)境立法分列于行政法、經(jīng)濟(jì)法的劃分方法，還是將環(huán)境法歸于部門行政法的思維，都難以為各種環(huán)境要素、空間、功能、服務(wù)交織所形成的靜態(tài)秩序與動(dòng)態(tài)關(guān)系提供治理規(guī)則，也缺乏根據(jù)不同自然區(qū)域的社會(huì)屬性及特點(diǎn)制定的相應(yīng)規(guī)范，這對傳統(tǒng)部門法理論提出了新挑戰(zhàn)。只有通過創(chuàng)新法學(xué)理論，才能為構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系需要的環(huán)境法典提供理論支撐。

(三)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法省級以下垂管，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法現(xiàn)狀提供新機(jī)遇

經(jīng)過近40多年的努力，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法工作取得顯著成效，相關(guān)法律達(dá)到31件，還有100多件行政法規(guī)和1000余件地方性法規(guī)，初步形成了生態(tài)環(huán)保法律體系。(30)參見《栗戰(zhàn)書在生態(tài)環(huán)保立法工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào) 深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想 加快完善中國特色社會(huì)主義生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202201/d007db7912b84969b8d3b598a034d125.shtml，2022年4月6日訪問。這些法律的有效實(shí)施，對于建設(shè)“美麗中國”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，意義自不待言。但目前的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀表明，由于生態(tài)環(huán)境立法的模式以及40多年的不斷修訂，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境立法的“歷時(shí)碎片化”與“共時(shí)碎片化”共存現(xiàn)象，(31)參見吳凱杰：《歷史視角下中國環(huán)境法典編纂的再體系化功能》，載《荊楚法學(xué)》2022年第1期。雖然經(jīng)過生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制改革，但依然難以徹底改變生態(tài)環(huán)境執(zhí)法質(zhì)效問題，迫切需要在可持續(xù)發(fā)展價(jià)值理念指導(dǎo)下，整合生態(tài)環(huán)境法律制度，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，有效避免對同一環(huán)境的行為由不同法律加以規(guī)制而需要相互參照的問題，改善環(huán)境法的適用。這是環(huán)境法典編纂研究必須進(jìn)一步明確環(huán)境法典性質(zhì)的客觀原因。

黨的十八大以前，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“統(tǒng)分”結(jié)合模式，(32)根據(jù)1989年《環(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定，國家和地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，而海洋、公安、交通、鐵道、民航等相關(guān)管理部門對環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門對資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。原環(huán)境保護(hù)部門與“相關(guān)部門”共同執(zhí)法，少的涉及20余個(gè)部門，多涉及50余個(gè)部門，導(dǎo)致橫向上的多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法，(33)如水污染防治執(zhí)法，“地表水”由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，“地下水”國土資源和水利部門相互“爭權(quán)”；“岸上”污染源由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，“水上”污染源由交通、海事、海洋等部門負(fù)責(zé)?？v向上的多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。(34)參見生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的職責(zé)調(diào)整》，載《中國環(huán)境報(bào)》2019年3月14日第3版。為此，生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)就是推進(jìn)生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革。2019年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》的通知，明確將原環(huán)境保護(hù)、國土、海洋、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等6個(gè)部門工作職責(zé)進(jìn)行整合，由生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法職能。2020年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》，隨后，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運(yùn)輸部發(fā)布了綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄；2021年自然資源部辦公廳發(fā)布了《自然資源部行政處罰事項(xiàng)清單》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前的生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革涉及15部法律、22部行政法規(guī)、33部部門規(guī)章，共計(jì)248項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)，其中行政處罰事項(xiàng)228個(gè)、行政強(qiáng)制事項(xiàng)20個(gè)。(35)參見《全文實(shí)錄|〈山東省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單(2020年版)〉新聞發(fā)布會(huì)》，載澎湃網(wǎng)，https://m.thepaper.cn/baijiahao_8625761，2022年4月29日訪問。但這并未整合所有的執(zhí)法事項(xiàng)，還不是完整意義上的生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法，(36)同前注，生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司文。可見生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的分散性、碎片化之嚴(yán)重。

值得注意的是，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革實(shí)踐中，也出現(xiàn)了各部門根據(jù)其職責(zé)權(quán)限和對法律的理解出臺(tái)目錄，雖然都以國務(wù)院名義發(fā)布，但規(guī)定重復(fù)且不一致的情況同時(shí)存在。指導(dǎo)目錄更新不及時(shí)，跟不上法律的立、改、廢、釋的情況，對于一些執(zhí)法部門待定的執(zhí)法事項(xiàng)尚未納入環(huán)保督察。同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革后綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主體資格，尤其是設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境分局、縣級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)等，也還沒有理順。實(shí)際上，環(huán)境司法領(lǐng)域也存在同樣的問題，其根源都在于立法的分散性、碎片化。通過編纂環(huán)境法典，從源頭上實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法尺度統(tǒng)一，提升執(zhí)法司法質(zhì)效，是環(huán)境法有效實(shí)施的必由之路。

三、環(huán)境法典屬性之核

恩格斯指出：“在事物及其互相關(guān)系不是被看作固定的東西，而是被看作可變的東西的時(shí)候，它們在思想上的反映，概念，會(huì)同樣發(fā)生變化和變形；它們不能被限定在僵硬的定義中，而是要在它們的歷史的或邏輯的形成過程中來加以闡明?！?37)中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《馬克思恩格斯全集》(第46卷)，人民出版社2003年版，第17頁。為我們理解并把握環(huán)境法典的“行政立法”屬性提供了方法論指引，即從法律概念的歷史變遷和內(nèi)涵豐富過程中來把握“環(huán)境行政”與“環(huán)境立法”的內(nèi)核。從中國特色社會(huì)主義國家目的、國家目標(biāo)、國家任務(wù)不斷發(fā)展和國家治理體系不斷演進(jìn)的過程中，我們可以更好地把握“環(huán)境行政”與“環(huán)境立法”的本質(zhì)特征和核心要義。

(一)成為現(xiàn)代國家目的的生態(tài)安全拓展國家形態(tài)和功能

國家目的作為國家存在的最根本理由，是證明國家存在以及管理國家的公權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)。(38)參見陳玉山：《論國家根本任務(wù)的憲法地位》，載《清華法學(xué)》2012年第5期。人類文明迄今為止的歷史表明，現(xiàn)代國家莫不以實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值為最終關(guān)懷，以維護(hù)安全和秩序、增進(jìn)公共利益、保障人民基本權(quán)利、落實(shí)公平正義、維護(hù)文化傳統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境為目的。(39)參見楊登峰：《國家任務(wù)社會(huì)化背景下的行政法主題》，載《法學(xué)研究》2012年第4期。我國憲法雖然沒有對國家目的予以直接表述，但自現(xiàn)行憲法實(shí)施以來，不斷豐富中國憲法內(nèi)涵，將私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、市場經(jīng)濟(jì)、法治國家、人權(quán)保障、生態(tài)文明等不斷納入憲法之中，(40)自1982年頒布憲法之后，經(jīng)歷了5次修憲。1988年確認(rèn)了個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法地位；1993年確立了市場經(jīng)濟(jì)的憲法地位；1999年將依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家寫入憲法；2004年將“國家尊重與保障人權(quán)”寫入憲法；2018年修憲把生態(tài)文明寫進(jìn)憲法。體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義“以人民為中心”的根本立場(41)習(xí)近平：《堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路 更好推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)》，載《求是》2022年第4期。和維護(hù)國家安全、尊重和保障人權(quán)、增進(jìn)公共福祉、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的國家目的。

相比而言，將維護(hù)生態(tài)環(huán)境或生態(tài)安全作為國家目的，是20世紀(jì)70年代以后的事情。在傳統(tǒng)國家理念中，自然資源取之不盡、用之不竭，法律需要保護(hù)的是人們通過開發(fā)利用自然資源而獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，自然本身并不在法律的視閾之內(nèi)。人類進(jìn)入20世紀(jì)，工業(yè)革命在促進(jìn)物質(zhì)文明飛速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了“寂靜的春天”，(42)[美]蕾切爾·卡森：《寂靜的春天》，呂瑞蘭等譯，上海譯文出版社2008年版，第1-3頁。世界范圍內(nèi)爆發(fā)了大規(guī)模的反污染、反公害的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，要求承認(rèn)人民在良好環(huán)境中生存的權(quán)利、要求政府承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)、要求對環(huán)境污染受害者以充分救濟(jì)，不僅威脅到政權(quán)的穩(wěn)定，也對法律秩序提出了極大挑戰(zhàn)，各國開始將應(yīng)對環(huán)境問題納入國家治理議程。聯(lián)合國也號(hào)召各國討論公民在良好環(huán)境中生存的權(quán)利的法理基礎(chǔ)，(43)See Grieger, Andreas. Only One Earth: Stockholm and the Beginning of Modern Environmental Diplomacy.Environment & Society Portal, Arcadia (2012), no. 10. Rachel Carson Center for Environment and Society.一些國家開始制定專門的環(huán)境保護(hù)法律。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議明確提出了“環(huán)境保護(hù)”的概念，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)和改善人類環(huán)境是關(guān)系到全世界各國人民的幸福和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題，也是全世界各國人民的迫切希望和各國政府的責(zé)任”。(44)《人類環(huán)境宣言》，載萬以誠、萬岍選編：《新文明的路標(biāo)——人類綠色運(yùn)動(dòng)史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，吉林人民出版社2000年版，第1頁。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出了“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，并通過制定行動(dòng)計(jì)劃推進(jìn)世界各國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型。(45)參見徐再榮：《1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)評析》，載《史學(xué)月刊》2006年第6期。環(huán)境問題關(guān)乎國家安全和秩序、人民權(quán)利保障、公共利益增進(jìn)、公平正義實(shí)現(xiàn)等根本問題，是當(dāng)代國家存在的重要理由，應(yīng)成為國家目的。

中國以憲法修正案方式確立國家生態(tài)環(huán)境目標(biāo)、國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，明確環(huán)境保護(hù)的基本國策地位，完善國務(wù)院管理生態(tài)文明建設(shè)職能。從價(jià)值上看，國家目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)國家目的而確定的更為具體的目標(biāo)，兩者之間是目的與手段的關(guān)系。(46)同前注，陳玉山文。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。”“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，生態(tài)環(huán)境變化直接影響文明興衰演替。”(47)同前注，習(xí)近平文。充分體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)對國家的根本意義。

2014年4月，習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上提出系統(tǒng)的“總體國家安全觀”，強(qiáng)調(diào)“要準(zhǔn)確把握國家安全形勢變化新特點(diǎn)新趨勢，堅(jiān)持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路”。(48)《習(xí)近平主持召開中央國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》，載《人民日報(bào)》2014年4月16日第1版。2015年全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國國家安全法》，確立了包括國民安全、領(lǐng)土安全、主權(quán)安全、政治安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、科技安全、生態(tài)安全、信息安全在內(nèi)的完整的國家安全體系。(49)參見韓大元：《論中國憲法上的國家安全與人權(quán)的關(guān)系》，載《人權(quán)》2019年第5期。2020年，中共十九屆五中全會(huì)決議明確提出：“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界。”(50)同前注。標(biāo)志著生態(tài)安全對國家未來發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。

國家安全是國家生存的基礎(chǔ)，憲法上的國家目標(biāo)、國家政策、國家基本制度與國家機(jī)構(gòu)的規(guī)定是為國家生存服務(wù)的。(51)同前注，韓大元文?！秶野踩ā返?條規(guī)定：“國家安全指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的國家其他重大利益相對處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”。生態(tài)安全是人類在生活、健康、安樂、基本權(quán)利、生活保障來源、必要資源、社會(huì)秩序和人類適應(yīng)環(huán)境變化的能力等方面不受威脅的狀態(tài)，尤其是指生態(tài)系統(tǒng)完整性和健康的整體水平反映。(52)參見肖篤寧、陳文波、郭福良：《論生態(tài)安全的基本概念和研究內(nèi)容》，載《應(yīng)用生態(tài)學(xué)報(bào)》2002年第3期?？梢愿爬楹Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)、森林生態(tài)系統(tǒng)、草地生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)等四大生命系統(tǒng)和大氣、水、和其他資源等三大環(huán)境系統(tǒng)的安全性，是支持地球生命、支持人類生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的七大生態(tài)要素。(53)參見余謀昌：《論生態(tài)安全的概念及其主要特點(diǎn)》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第2期。這些要素，關(guān)乎中華民族的生存與發(fā)展、關(guān)乎人民福祉，也關(guān)乎國家政權(quán)，在一定意義上可以說是其他各項(xiàng)安全的前提，是現(xiàn)代國家治理體系不可或缺的組成部分。

為了維護(hù)生態(tài)安全，憲法在確立美麗中國建設(shè)目標(biāo)、明確國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的同時(shí)，賦予國務(wù)院及其各級人民政府以領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的公權(quán)力，以為人民提供良好生態(tài)環(huán)境，保障人民在清潔健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，拓展了國家形態(tài)與功能，為理解環(huán)境法典“行政立法領(lǐng)域”屬性提供憲法基礎(chǔ)。

(二)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的國家任務(wù)賦予環(huán)境行政內(nèi)涵

人類進(jìn)入21世紀(jì)，西方國家經(jīng)過從形式法治到實(shí)質(zhì)法治的發(fā)展，(54)參見姜明安：《新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向》，載《中國法學(xué)》2002年第1期。形成了現(xiàn)代法治國家原則。在“法治國家，必須是民主的法治國家，同時(shí)必須是社會(huì)法治國家、福利法治國家”(55)楊建順：《憲政與法治行政的課題——憲法與行政法學(xué)領(lǐng)域的“現(xiàn)代性”問題研究》，載《人大法律評論》2001年第1期。的認(rèn)識(shí)下，行政權(quán)的內(nèi)涵與行使方式已經(jīng)與19世紀(jì)、20世紀(jì)大不相同，人與自然的緊張關(guān)系如何通過國家治理體系現(xiàn)代化加以緩解，成為現(xiàn)代國家必須解決的重大課題。一方面，現(xiàn)代國家由原來的消極形態(tài)和功能向積極形態(tài)和功能轉(zhuǎn)變，國家對社會(huì)生活介入的范圍日益擴(kuò)展，行政權(quán)不再是對社會(huì)生活進(jìn)行管理控制這一單一目的，逐漸呈現(xiàn)出為社會(huì)生活提供服務(wù)和滿足社會(huì)多樣性需求的多元目的，出現(xiàn)了“服務(wù)行政”“給付行政”等新的行政方式，提供良好生態(tài)環(huán)境成為這種新行政方式的重要內(nèi)容。另一方面，行政權(quán)向社會(huì)生活的全面介入，打破了原有的政府與市場之間的平衡，日益膨脹的行政權(quán)出現(xiàn)“失靈”的可能性增加，迫切需要形成新的控權(quán)方式；生態(tài)環(huán)境問題的特殊性還對如何處理行政權(quán)與自然規(guī)律的關(guān)系提出了新課題。由此，產(chǎn)生了許多新的法治行政理論，環(huán)境行政是新法治行政理論的重要組成部分。(56)參見上注，楊建順文。但是，一些國家在法治行政理論發(fā)展過程中，尤其是政法典制定或編纂過程中，對于如何處理行政法典與環(huán)境法典的關(guān)系，也面臨困惑。在德國，因?yàn)閾?dān)心編纂環(huán)境法典會(huì)使行政程序法失去部門特定的影響和優(yōu)勢地位，導(dǎo)致建立第四個(gè)行政程序法的支柱，進(jìn)一步造成法的分裂和不確定性，(57)參見[德]沃爾夫?qū)た枺骸斗ǖ浠砟钆c特別法發(fā)展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學(xué)》2021年第2期。成為否定環(huán)境法典的一個(gè)重要理由。(58)參見沈百鑫：《德國環(huán)境法法典化的核心問題和受挫原因及對我國的啟示》，載呂忠梅主編：《環(huán)境資源法論叢》(第11卷)，法律出版社2019年版，第140-151頁；上注，[德]沃爾夫?qū)た栁摹?/p>

中國雖然選擇了一條不同于西方國家的現(xiàn)代化道路，但也同樣面臨著妥善解決行政權(quán)介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的范圍與程度等基本法律問題。西方國家關(guān)于環(huán)境法典屬性的論爭，提示我們在啟動(dòng)環(huán)境法典與行政基本法典編纂時(shí)，必須從理論上進(jìn)行充分論證，找到妥善解決問題的方案。實(shí)際上，國家立法機(jī)關(guān)在啟動(dòng)法典編纂研究的重要關(guān)頭，將環(huán)境法典、行政基本法典均定性為“行政立法領(lǐng)域”，為我們深刻理解現(xiàn)代國家形態(tài)與功能，重新認(rèn)識(shí)學(xué)科意義上的環(huán)境法與行政法的關(guān)系，促進(jìn)環(huán)境法學(xué)者與憲法行政法學(xué)者達(dá)成共識(shí)，共同推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法律體系的完善提供了良好機(jī)遇。

從解釋學(xué)角度看，我國憲法文本中的“國家”有不同的表現(xiàn)形式與功能。(59)同前注，韓大元文。維護(hù)生態(tài)安全作為國家目的，是當(dāng)代和后代中國人賴以生存和發(fā)展基本物質(zhì)條件。為維護(hù)生態(tài)安全，憲法以確立“美麗中國”目標(biāo)、明確保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境國家任務(wù)、授予國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)國家職責(zé)等予以落實(shí)，體現(xiàn)了生態(tài)文明時(shí)代的國家表現(xiàn)形式與功能。建設(shè)美麗中國的國家目標(biāo)，必然要求國家公權(quán)力介入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，以環(huán)境行政方式為人民提供良好生態(tài)環(huán)境這樣一種專門公共服務(wù)、保障人民在清潔健康環(huán)境中生活的權(quán)利。在這個(gè)意義上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國家任務(wù)必然賦予環(huán)境行政不同于其他行政行為的內(nèi)涵。

首先，環(huán)境行政的對象是社會(huì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的融合。生態(tài)環(huán)境問題的表現(xiàn)形式是人與自然關(guān)系的高度緊張，根本原因在于代表人類文明的國家、社會(huì)建立在將自然排除在治理系統(tǒng)之外，國家治理體系無須考慮生態(tài)規(guī)律的制約。當(dāng)我們將生態(tài)安全作為國家目的、生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為國家目標(biāo)和任務(wù)時(shí)，必然產(chǎn)生在國家治理體系中如何安放自然的問題。以“人與自然生命共同體”理念來觀察世界，就不難發(fā)現(xiàn)“人”具有自然與社會(huì)雙重屬性、生活在兩種世界中。作為地球生態(tài)系統(tǒng)中一個(gè)生物種群的人，我們生活在自然世界，依靠自然提供的物質(zhì)、能量和服務(wù)才能生存；同時(shí)，作為人類文明世界的人，我們會(huì)發(fā)明創(chuàng)造、積累財(cái)富、追求高品質(zhì)生活。一定意義上可以說，人的身體屬于生態(tài)系統(tǒng)、思維屬于社會(huì)系統(tǒng)。(60)參見呂忠梅：《環(huán)境法典編纂視閾中的人與自然》，載《中外法學(xué)》2022年第3期。因此，現(xiàn)代國家治理體系必然要求在重新認(rèn)識(shí)人的自然屬性與社會(huì)屬性基礎(chǔ)上，將生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)治理系統(tǒng)進(jìn)行整合，形成全新的“人-自然-社會(huì)”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。(61)參見黃承梁：《社會(huì)主義生態(tài)文明從理念到社會(huì)形態(tài)的歷史性演進(jìn)》，載《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第8期。國家公權(quán)力的作用對象也不再僅僅是單純的社會(huì)系統(tǒng)，環(huán)境行政是國家治理介入“人-自然-社會(huì)”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的主要形式。

其次，環(huán)境行政的范圍是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、科技領(lǐng)域的聚合。生態(tài)環(huán)境問題是自然與社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、文化等因素交織作用的結(jié)果，生態(tài)環(huán)境保護(hù)只有落實(shí)到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、科技等國家治理體系的全過程和各環(huán)節(jié)，才能真正得到解決。雖然現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)決定了環(huán)境治理必須采取委托適當(dāng)?shù)膰覚C(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃、管理或監(jiān)督，以為人民提供良好生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)安全，催生環(huán)境行政，但“人-自然-社會(huì)”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)”呈現(xiàn)的人與自然的共生性、社會(huì)關(guān)系的廣泛復(fù)雜性決定了環(huán)境行政既不是“環(huán)境管理部門的行政”、也不是傳統(tǒng)“分工負(fù)責(zé)”意義上的行政。“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！?62)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，載《人民日報(bào)》2013年11月16日第1版。因此，環(huán)境行政是必須采取“山水林田湖草沙冰統(tǒng)籌治理”的“中醫(yī)”方法，而不是“只見樹木不見森林”的“西醫(yī)”方法。

再次，環(huán)境行政的方式是消極行政與積極行政的整合。在生態(tài)環(huán)境問題爆發(fā)之初，人們認(rèn)識(shí)到“市場失靈”是主要原因，要求政府伸出“看得見的手”，主動(dòng)介入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，承擔(dān)環(huán)境管理職責(zé)，服務(wù)行政、給付行政迅速發(fā)展，但是，隨著政府“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”式的介入，不僅環(huán)境問題未得到很好解決，反而出現(xiàn)了“以環(huán)境保護(hù)對抗環(huán)境保護(hù)”的現(xiàn)象，(63)參見呂忠梅：《消除“環(huán)境保護(hù)對抗環(huán)境保護(hù)”:重金屬污染人體健康危害的法律監(jiān)管目標(biāo)》，載《世界環(huán)境》2012年第6期。使人們認(rèn)識(shí)到“政府失靈”同樣可以成為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題的根源。實(shí)際上，面對生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)，政府具有雙重責(zé)任：一方面要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足人民群眾對美好生活的向往；另一方面，要守住自然生態(tài)安全底線，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)在自然生態(tài)承載能力范圍內(nèi)的發(fā)展。為此，國家實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，(64)《習(xí)近平在中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持系統(tǒng)思維構(gòu)建大安全格局 為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)強(qiáng)保障》，載《人民日報(bào)》2020年12月13日第1版。而“每個(gè)人都是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、建設(shè)者、受益者，沒有哪個(gè)人是旁觀者、局外人、批評家，誰也不能只說不做、置身事外”。(65)同前注，習(xí)近平文。在這樣的治理體系中，政府必須按照“環(huán)境與發(fā)展綜合決策”(66)參見呂忠梅等：《環(huán)境與發(fā)展綜合決策——可持續(xù)發(fā)展的法律調(diào)控機(jī)制》，法律出版社2009年版，第3頁。的方法推進(jìn)環(huán)境行政主體、對象、范圍、內(nèi)容的重構(gòu)，完成“既擴(kuò)權(quán)又削權(quán)、放權(quán)。既限權(quán)、控權(quán)又參權(quán)、分權(quán)、還權(quán)的復(fù)雜演變”。(67)郭道暉：《法治行政與行政權(quán)的發(fā)展》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第1期。

可見，生態(tài)文明時(shí)代的環(huán)境行政內(nèi)涵豐富，既體現(xiàn)了現(xiàn)代法治行政的發(fā)展趨勢或者說是現(xiàn)代法治行政的重要“推手”，也因其所特有的人類觀、自然觀而對法治行政提出了新的挑戰(zhàn)。

(三)履行國家生態(tài)環(huán)保責(zé)任促進(jìn)環(huán)境立法變遷

環(huán)境法的產(chǎn)生緣于國家公權(quán)力介入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的需要，無論在西方發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，都是不爭的事實(shí)。中國的專門環(huán)境立法與世界同時(shí)起步，經(jīng)過40多年的努力，基本形成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。

1973-1979年，是中國環(huán)境立法的起步階段。1972年中國派出恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后的首個(gè)代表團(tuán)出席斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議。1973年召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，會(huì)議通過《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，制定《關(guān)于加強(qiáng)全國環(huán)境監(jiān)測工作意見》和《自然保護(hù)區(qū)暫行條例》，會(huì)議確定我國首個(gè)環(huán)境保護(hù)工作方針，(68)參見雷洪德、葉文虎：《中國當(dāng)代環(huán)境保護(hù)的發(fā)端》，載《當(dāng)代中國史研究》2006年第3期。同年，中國首次成立國家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)——國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)成為政府職能。(69)同前注⑦，王玉慶文。環(huán)境保護(hù)辦公室開始主持制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，先后發(fā)布有關(guān)工業(yè)“三廢”排放、飲用水、漁業(yè)水質(zhì)、農(nóng)田灌溉水質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)。1978年修訂的《憲法》第11條第三款規(guī)定，“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！笔状我試腋痉ǚ绞酱_認(rèn)國家環(huán)境保護(hù)職責(zé)并明確環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。1979年頒布《環(huán)境保護(hù)法(試行)》確立政府環(huán)境管理以“督企”為主、以“誰污染、誰治理”為原則的末端控制模式，還規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、限期治理等制度。(70)參見陳茂云：《我國環(huán)境法制發(fā)展趨勢管窺——紀(jì)念〈環(huán)境保護(hù)法(試行)〉頒行十周年》，載《環(huán)境科學(xué)動(dòng)態(tài)》1989年第10期。隨后制定的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律，主要是針對不同環(huán)境要素進(jìn)行的規(guī)定，其立法理念與制度設(shè)計(jì)沒有變化?？陀^地說，這一時(shí)期，“照搬”國外立法比較多，尤其是借鑒美國《國家環(huán)境政策法》和日本《公害對策基本法》。也因如此，環(huán)境立法一開始也“移植”了不同于傳統(tǒng)行政法的理念及制度，比如，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入法律并成為執(zhí)法依據(jù)，使環(huán)境法具有了“科學(xué)技術(shù)性”特征，(71)在很長時(shí)期內(nèi)的法學(xué)研究中，將規(guī)范區(qū)分為社會(huì)規(guī)范與技術(shù)規(guī)范，法律規(guī)范屬于社會(huì)規(guī)范。參見張志銘：《法律規(guī)范三論》，載《中國法學(xué)》1990年第6期。通過技術(shù)規(guī)范的法律化實(shí)現(xiàn)自然系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的融合。環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、限期治理等制度則為環(huán)境保護(hù)提供了不同規(guī)制“工具”，體現(xiàn)了“行政國家”(72)參見顏昌武：《行政國家：一個(gè)基本概念的生成及其蘊(yùn)涵》，載《公共行政評論》2018年第3期。的立法特征。

1979-2013年，是中國環(huán)境立法蓬勃發(fā)展期。在黨的十一屆三中全會(huì)開啟的改革開放進(jìn)程中，環(huán)境保護(hù)的“國策”地位得以確立，(73)參見《環(huán)境保護(hù)是我國的一項(xiàng)基本國策——第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議在北京召開》，載《環(huán)境科學(xué)》1984年第1期。環(huán)境立法也走上了“快車道”。1982年修訂的《憲法》首次確認(rèn)“生態(tài)環(huán)境”的概念，明確了“保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”與“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的國家任務(wù)。(74)參見1982年《憲法》第9條第2款、第26條第1款。從1979年到1989年的十年間，先后制定《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《草原法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等近20部環(huán)境保護(hù)單行法。1989年《環(huán)境保護(hù)法》以正式法的方式確立了我國環(huán)境保護(hù)法的基本原則、監(jiān)督管理體制和基本制度，其后，環(huán)境立法沿著制定單行法彌補(bǔ)立法空白、修訂單行法完善法律制度的路徑前行，同時(shí)加快了制定相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的步伐。到2013年，中國初步形成了由環(huán)境保護(hù)綜合類法律、污染防治類、自然資源與自然(生態(tài))保護(hù)類法律、清潔生產(chǎn)與循環(huán)利用類法律構(gòu)成的環(huán)境立法體系，在立法中，大多規(guī)定了綜合運(yùn)用行政、民事、刑事法律手段防治環(huán)境污染與環(huán)境破壞，體現(xiàn)了明顯的跨越公法、私法樣態(tài)。與此同時(shí)，我國制定的民法、(75)如1986年制定的《民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！毙谭ā?76)如1979年《刑法》將環(huán)境資源犯罪的內(nèi)容納入分則第三章“破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序罪”加以規(guī)定。第128—130條分別規(guī)定了盜伐、濫伐林木罪，非法捕撈水產(chǎn)品罪，非法狩獵罪；第338—346條分別規(guī)定了污染環(huán)境犯罪、動(dòng)物資源犯罪、植物資源犯罪、礦產(chǎn)資源犯罪、土地資源犯罪五類16種罪名。訴訟法(77)如2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！敝幸捕家?guī)定了環(huán)境保護(hù)條款，進(jìn)一步呈現(xiàn)以法律方式對國家治理體系多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)進(jìn)行聚合，共同實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)任務(wù)的特質(zhì)，環(huán)境立法的中國特色日益鮮明。值得關(guān)注的是，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展國家轉(zhuǎn)型呼吁后，中國接受并開始實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在環(huán)境立法上注重污染防治從末端治理向全過程轉(zhuǎn)變，(78)參見呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第213頁。注重建立清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用等具有預(yù)防理念的法律制度，很大程度上體現(xiàn)了逐步面向“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的立法特征。(79)參見于文軒：《生態(tài)文明語境下風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的變遷與適用》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。

2013年至今，是中國環(huán)境立法的成熟期。黨的十八大以來，在習(xí)近平同志“最嚴(yán)法治觀”指引下，環(huán)境立法在保障統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局新使命過程中趨于成熟定型。2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》，明確了其在生態(tài)環(huán)境立法中的基礎(chǔ)性地位，(80)參見彭波、毛磊：《全國人大常委會(huì)辦公廳召開新聞發(fā)布會(huì)：環(huán)保法25年首次大修》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2014-04/25/content_1861322.htm，2022年4月29日訪問。明確將“保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”的立法目的和“人與自然和諧發(fā)展”、“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的價(jià)值取向，構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)主責(zé)、公眾參與的多元共治新格局。2018年，“生態(tài)文明”入憲，“美麗中國”建設(shè)的國家目標(biāo)和任務(wù)更加明確。按照補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的立法思路，制定7部、修改17部環(huán)保法律，第十三屆全國人大常委會(huì)先后制定《土壤污染防治法》、《生物安全法》、《長江保護(hù)法》、《濕地保護(hù)法》、《噪聲污染防治法》，《修改大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》等多部生態(tài)環(huán)保法律。目前，正在推進(jìn)《黃河保護(hù)法》、《黑土地保護(hù)法》、《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》等立法。(81)參見栗戰(zhàn)書：《在環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查組第一次全體會(huì)議上的講話》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202203/8189a982fcc14659b1dbe638cb38ba26.shtml，2022年4月6日訪問。在生態(tài)環(huán)境立法體系基本建成的同時(shí)，《民法典》在確立“綠色原則”的基礎(chǔ)上，在物權(quán)編、合同編、侵權(quán)責(zé)任編中均規(guī)定有“綠色條款”。(82)參見呂忠梅：《〈民法典〉“綠色規(guī)則”的環(huán)境法透視》，載《法學(xué)雜志》2020年第10期?！缎谭ㄐ拚?11)》對污染環(huán)境罪，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物、珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪，非法狩獵罪等進(jìn)行了修訂，還增加了破壞國家公園、非法引入外來物種罪等新罪名。《行政訴訟法》《民事訴訟法》均為建立環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行了修訂。經(jīng)過40多年的努力，中國的環(huán)境立法完成了歷史性飛躍，實(shí)現(xiàn)了立法價(jià)值取向從“工業(yè)三廢控制”到可持續(xù)發(fā)展、立法范圍從“污染防治”到“生態(tài)安全”、規(guī)制對象從“城市企業(yè)”到經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位全過程的根本性轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了中國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的法律需求以及“人類文明新形態(tài)”(83)習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》(2021年7月1日)，載《人民日報(bào)》2021年7月2日第2版。的生態(tài)國家立法特征。

簡要回顧中國環(huán)境法發(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境立法不僅與國家環(huán)境保護(hù)責(zé)任的演變相伴隨，而且自始就有著不同于行政法乃至傳統(tǒng)法律的新內(nèi)容。其旨趣在于建立“人與自然和諧共生”的“生命共同體”規(guī)則，調(diào)整的是地球空間內(nèi)的“人-自然-人”關(guān)系，(84)參見呂忠梅：《環(huán)境法律關(guān)系特性探究》，載《環(huán)境法評論》2018年第1期。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而追求代際公平、種際公平、區(qū)際公平，等等。(85)參見蔡守秋：《環(huán)境公平與環(huán)境民主——三論環(huán)境資源法學(xué)的基本理念》，載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第3期。無論是學(xué)科意義上的部門法理論還是立法體系中的法律部門，都無法將其完全收入麾下。

四、環(huán)境法典屬性之辨

全國人大常委會(huì)立法計(jì)劃將環(huán)境法典作為與教育法典、行政基本法典相平行的“行政立法領(lǐng)域”法典，宣示了其不應(yīng)當(dāng)是《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書所列舉的憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法之七大類部門法的“部門型”法典的屬性，為生態(tài)環(huán)境立法在中國特色社會(huì)主義法律體系中重新“定位”提供了契機(jī)，也為其他法律部門中的生態(tài)環(huán)境立法“歸位”提供了途徑。

(一)完善法律體系分類方法

近年來，學(xué)者們對法律部門理論進(jìn)行了深入研究并取得不少成果。比如，有學(xué)者在反思法律體系理論基礎(chǔ)上，提出了“多次多維立體層面式”劃分法律部門的觀點(diǎn)。(86)參見何文杰：《多次多維立體式的部門法劃分標(biāo)準(zhǔn)及其運(yùn)用》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版》2014年第3期。在環(huán)境法學(xué)研究中，有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境法是獨(dú)立的法律部門，并非遵循調(diào)整對象說；(87)參見李艷芳：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的獨(dú)立部門法地位》，載《清華法學(xué)》2018年第5期。也有學(xué)者提出，環(huán)境法是領(lǐng)域法而非部門法。(88)參見常紀(jì)文：《環(huán)境法是領(lǐng)域法而非獨(dú)立部門法》，載《科學(xué)時(shí)報(bào)》2010年9月10日第A03版。觀點(diǎn)雖有不同，但強(qiáng)調(diào)環(huán)境法具有不同于行政法的特殊性卻是共識(shí)，只是對如何重新“定位”環(huán)境法有分歧。學(xué)者們還在糾結(jié)不已，中國的法治建設(shè)實(shí)踐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)地跑在了前頭。黨的十八屆四中全會(huì)確定全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，描繪了建設(shè)法治中國的總藍(lán)圖，十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出要完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)對涉及到公民權(quán)利、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、國家安全、生態(tài)文明等七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法。(89)參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(二○一四年十月二十三日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過)，載《人民日報(bào)》2014年10月29日第1版。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》再次提出，完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，加快我國法域外適用的法律體系建設(shè)，以良法保障善治。(90)參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過)，載《人民日報(bào)》2019年11月6日第1版。2020年，習(xí)近平同志在中央全面依法治國工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，提出要總結(jié)民法典編纂經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟領(lǐng)域的法典編纂。(91)參見習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期。深刻指出了新時(shí)代立法的目標(biāo)任務(wù)和重點(diǎn)方向。2021年，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出：“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法?！y(tǒng)籌解決食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域法律法規(guī)存在的該硬不硬、該嚴(yán)不嚴(yán)、該重不重問題?！?92)中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》，載中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2021-01/10/content_5578659.htm，2022年4月29日訪問。中共中央 國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》提出：“積極推進(jìn)國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、文化教育、民族宗教、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)、反壟斷、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度?！?93)中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》，載中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm，2022年4月28日訪問。

事實(shí)上，十二屆、十三屆全國人大正是按照這些部署推進(jìn)中國的立法進(jìn)程。在迅速推進(jìn)的立法實(shí)踐中，我們看到了兩個(gè)明顯變化：一是完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，立法更加關(guān)注“重要領(lǐng)域”而非“法律部門”；二是在法治政府建設(shè)綱要中提出立法要求，這里的“政府”顯然不是單指“行政機(jī)關(guān)”。盡管不同文件對于“重要領(lǐng)域”立法的表述有所不同，但“生態(tài)文明”立法始終穩(wěn)居其中，從未變化。

中國的法治實(shí)踐迫切需要?jiǎng)?chuàng)新部門法理論，重新認(rèn)識(shí)“行政立法”?！邦I(lǐng)域性學(xué)科”及其“領(lǐng)域法學(xué)”的認(rèn)知，可以為我們提供一個(gè)不同的視角。隨著人類進(jìn)入信息時(shí)代，知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)知識(shí)生產(chǎn)方式的變革，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)學(xué)科與應(yīng)用性學(xué)科分野被打破，出現(xiàn)了一種“應(yīng)用引起的基礎(chǔ)研究”學(xué)科類型。美國科技政策專家司托克斯認(rèn)為：基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究之間并非界限分明，而是呈現(xiàn)一種“非線性的交互模式”，當(dāng)今時(shí)代，新知識(shí)產(chǎn)生于應(yīng)用情境已然成為科學(xué)發(fā)展的重要趨勢。(94)參見[美]D·E·司托克斯：《基礎(chǔ)科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新：巴斯德象限》，周春彥、谷春立譯，科學(xué)出版社1999年版，第62-63頁。英國學(xué)者齊曼指出，科學(xué)正從“學(xué)院科學(xué)”走向“后學(xué)院科學(xué)”時(shí)代?！昂髮W(xué)院科學(xué)”是基于“應(yīng)用語境”、以問題為導(dǎo)向的一種新的“知識(shí)生產(chǎn)形態(tài)”或者學(xué)科類型。(95)參見[英]約翰·齊曼：《真科學(xué)》，曾國屏等譯，上海科技教育出版社2002年版，第85頁。與傳統(tǒng)學(xué)術(shù)性學(xué)科不同，領(lǐng)域性學(xué)科是一種以問題領(lǐng)域?yàn)閷?dǎo)向、以應(yīng)用為目的、以協(xié)同創(chuàng)新為核心的跨學(xué)科知識(shí)生產(chǎn)方式。它“所包含的知識(shí)、理論與方法，很難簡單地歸結(jié)為某一個(gè)知識(shí)性學(xué)科，也不是以某一個(gè)學(xué)科為主而吸收其他學(xué)科而形成，而是以某一個(gè)現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)而形成的學(xué)科。”(96)謝維和：《談學(xué)科的道理》，載《中國大學(xué)教學(xué)》2012年第7期。從本源上看，學(xué)術(shù)性學(xué)科與領(lǐng)域性學(xué)科都是一種知識(shí)生產(chǎn)分類方法，但兩者有很大不同。學(xué)術(shù)性學(xué)科強(qiáng)調(diào)各特定學(xué)科形成內(nèi)在統(tǒng)一，深度鏈接但相對封閉，具有樹狀相應(yīng)；領(lǐng)域性學(xué)科強(qiáng)調(diào)不同知識(shí)集成匯聚，橫向交叉并開放融合，具有網(wǎng)狀效應(yīng)。(97)參見劉欣：《地方大學(xué)領(lǐng)域性學(xué)科建設(shè)：內(nèi)涵、路徑與模式》，載《大學(xué)(學(xué)術(shù)版)》2014年第1期。在世界范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境學(xué)科都是領(lǐng)域性學(xué)科的發(fā)軔。

類似“學(xué)術(shù)性學(xué)科”與“領(lǐng)域性學(xué)科”的現(xiàn)象，在法學(xué)發(fā)展中已大量存在。中國進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)結(jié)構(gòu)正向更高現(xiàn)代性演變過程中，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化諸問題的交叉性、整合性和動(dòng)態(tài)性十分明顯，需要有越來越多的綜合、復(fù)雜和更具公共價(jià)值的新型法律創(chuàng)生，環(huán)境法是這種法律的典型。這些法律通常由特定問題束集聚而成，內(nèi)在理念與觀察視角難以嵌入傳統(tǒng)話語，不能也不宜將其截然納入部門法的精密分類和既定框架中。當(dāng)然，領(lǐng)域法的出現(xiàn)，并非要取代部門法，而應(yīng)共存于現(xiàn)代社會(huì)和法律系統(tǒng)中，以不同的價(jià)值和理路作用于不同的社會(huì)關(guān)系，分工協(xié)作又相互成就，共同以推動(dòng)法律體系的革新。(98)參見耿穎：《現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型與領(lǐng)域法話語的展開》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。在這個(gè)意義上，包括環(huán)境法在內(nèi)的“重要領(lǐng)域”立法應(yīng)該也可以成為我國立法體系中一種新的分類方法，在認(rèn)真總結(jié)我國立法實(shí)踐基礎(chǔ)上、探索領(lǐng)域法的規(guī)律與特征，合理確定領(lǐng)域法下的“重要立法領(lǐng)域”。形成由《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書確定的法律部門和“重要立法領(lǐng)域”的二層法律結(jié)構(gòu)，完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系。環(huán)境立法當(dāng)然應(yīng)成為“重要立法領(lǐng)域”中的獨(dú)立一支，不再“寄生”于行政法、經(jīng)濟(jì)法部門之中。

(二)明確環(huán)境法典“領(lǐng)域型”特性

傳統(tǒng)法律部門如民法、刑法、行政法等遵循“主客二分”理念，以調(diào)整一定范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系為圭臬，將自然作為單純的客體，致使自然在被物化的過程中過度利用和破壞，造成嚴(yán)重的環(huán)境問題，由此引發(fā)各部門法對環(huán)境問題的應(yīng)對。在憲法層面，將生態(tài)安全納入國家目的，規(guī)定國家環(huán)境保護(hù)公共職責(zé)及公民的環(huán)境權(quán)利。在行政法層面，通過積極的國家干預(yù)和行政法律管制以應(yīng)對日益突出的環(huán)境危機(jī)。在民法層面，開始順應(yīng)社會(huì)法理的要求修正所有權(quán)絕對自由、契約自由、過失責(zé)任三大原則，以環(huán)境保護(hù)限制民事活動(dòng)，并對環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。在刑法層面，將保護(hù)法益擴(kuò)展到生態(tài)環(huán)境，增設(shè)相關(guān)罪名、加重刑事處罰。在訴訟法層面，修正訴訟規(guī)則、確立新的訴訟形式，以滿足生態(tài)環(huán)境公共利益保障需求。盡管傳統(tǒng)部門法面對環(huán)境問題都做出了回應(yīng)，但由于其價(jià)值理念、調(diào)整方式等不能應(yīng)對人與自然關(guān)系的緊張導(dǎo)致的環(huán)境問題，也由于不能將傳統(tǒng)法律部門已建立的法律秩序徹底破壞，于是產(chǎn)生了專門環(huán)境立法。一方面，專門環(huán)境立法以生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等自然科學(xué)為基礎(chǔ)，為緩解人與自然關(guān)系緊張將科技、政策引入法律，成為了環(huán)境科學(xué)與法學(xué)的交叉學(xué)科；另一方面，專門環(huán)境立法與傳統(tǒng)的法律部門有著淵源上的密切聯(lián)系，其采取的行政、民事、刑事法律手段脫胎于傳統(tǒng)法律，形成了環(huán)境法和傳統(tǒng)法律部門間的交互作用。但是，環(huán)境法并非要排斥調(diào)整“人-人”關(guān)系的傳統(tǒng)法律規(guī)范，而是要將“人-自然-人”關(guān)系納入法律調(diào)整視閾。(99)參見呂忠梅：《環(huán)境法典編纂視閾中的人與自然》，載《中外法學(xué)》2022年第3期。生態(tài)環(huán)境問題的多重性和復(fù)雜性，決定了環(huán)境法的跨學(xué)科、跨法域?qū)傩裕纬煞膳c科學(xué)相互嵌套、法律與社會(huì)政策相互轉(zhuǎn)化、不同法律手段相互融合的格局，具有明顯的不同學(xué)科匯聚、橫向交叉、開放包容的“領(lǐng)域性”學(xué)科特征。

環(huán)境法典編纂是將不同學(xué)科知識(shí)、不同法律手段因解決生態(tài)環(huán)境問題需要糅合而成的“領(lǐng)域型”法典，與民法典、刑法典、行政法典等“部門型”法典有著根本的不同。從上個(gè)世紀(jì)末期開始出臺(tái)的各國環(huán)境法典看，因?yàn)槿狈ο瘛安块T型”法典那樣成熟的概念性思維、法典化技術(shù)，不同國家的環(huán)境法典的名稱各異、體例結(jié)構(gòu)完全不同、內(nèi)容差別巨大，但在聚焦本國環(huán)境問題、推動(dòng)國家可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型的理念上高度一致，在綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、科技、教育等不同手段保障生態(tài)安全上高度一致。(100)參見呂忠梅：《發(fā)現(xiàn)環(huán)境法典的邏輯主線：可持續(xù)發(fā)展》，載《法律科學(xué)》2022年第1期。使我們認(rèn)識(shí)到環(huán)境法典編纂與國情的密切聯(lián)系，與本國國家發(fā)展戰(zhàn)略的密切聯(lián)系。(101)參見呂忠梅、田時(shí)雨：《環(huán)境法典編纂何以能——基于比較法的背景觀察》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2021年第4期。

法典編纂是“發(fā)現(xiàn)單個(gè)的法規(guī)范相互之間和規(guī)則體相互之間，以及它們與法秩序的主導(dǎo)原則之間的意義脈絡(luò)”，(102)[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館2020年版，第548-549頁。實(shí)現(xiàn)同類法律規(guī)范體系化的過程，廣泛運(yùn)用于各國法典編纂的“提取公因式”方法，也是我國成功編纂民法典的一條重要經(jīng)驗(yàn)。(103)參見王利明：《民法總則：民法的“公因式”》，載《北京日報(bào)》2017年8月28日第16版。傳統(tǒng)民法典以權(quán)利為主線、以“自由”為核心價(jià)值，將主體假定為高度抽象的“平均人”，賦予其能夠決定自己的行為的“意思自治”，認(rèn)為在自由選擇的同時(shí)必須自負(fù)其責(zé)。(104)參見呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期。21世紀(jì)的中國民法典作為中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的基本規(guī)則，在選擇以“民事權(quán)利”為基礎(chǔ)概念、以保障適度“自由”為核心價(jià)值，圍繞民事權(quán)利的確認(rèn)、行使和保障進(jìn)行體例建構(gòu)的同時(shí)，(105)參見王利明：《體系創(chuàng)新：中國民法典的特色與貢獻(xiàn)》，載《比較法研究》2020年第4期。進(jìn)行了確立“綠色原則”等重大創(chuàng)新，但這并不能改變民法典的“權(quán)利法”屬性和追求形式正義的本質(zhì)。與此不同的是，環(huán)境法典是一種新型法治模式，要求以目的(或價(jià)值)作為法治評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將實(shí)質(zhì)正義與形式正義在一定制度之內(nèi)予以統(tǒng)合。(106)參見高鴻鈞：《現(xiàn)代西方法治的沖突與整合》，載高鴻鈞主編：《清華法治論衡》(第一輯)，清華大學(xué)出版社2000年版，第1-59頁。為此，“制度有必要由目的來引導(dǎo)……。同時(shí)，如果真心實(shí)意地貫徹目的，那么目的也自然可以制約行政裁量，從而也可以緩和制度屈服(于社會(huì)壓力)的危險(xiǎn)?！?107)[美]諾內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社1994年版，代譯序，第7頁。這決定了環(huán)境法典必須以目的或價(jià)值為主線，形成不同于民法典的“意義脈絡(luò)”。

世界范圍內(nèi)的行政法典編纂以行政程序法為主，鮮見實(shí)體性行政法典。(108)參見葉必豐：《行政法的體系化：“行政程序法”》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。在中國，全國人大常委會(huì)提出編纂“行政基本法典”計(jì)劃后，學(xué)者們對如何編纂行政法典還存在一些爭議。(109)參見楊建順：《為什么行政法不能有統(tǒng)一的法典？》，載《檢察日報(bào)》2020年6月3日第7版；姜明安：《關(guān)于編纂我國行政程序法典的構(gòu)想》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2021年第4期；應(yīng)松年、張航：《中國行政法典的正當(dāng)性與編纂邏輯》，載《政法論壇》2022年第3期；馬懷德：《行政基本法典民事、內(nèi)容與框架》，載《政法論壇》2022年第3期；周佑勇：《中國行政基本法典的精神氣質(zhì)》，載《政法論壇》2022年第3期。從各國行政法典編纂形式和內(nèi)容看，基本上是以“權(quán)力”為主線，以依法行政為核心價(jià)值，以行政行為及其運(yùn)作為主要內(nèi)容，也可歸屬于“部門法典”類型。環(huán)境行政作為當(dāng)代國家權(quán)力介入環(huán)境問題的主要方式，具有傳統(tǒng)行政法的基本特征，但其綜合社會(huì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)融合的行政對象，聚合經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、科技領(lǐng)域行政范圍，整合消極行政與經(jīng)濟(jì)行政的行政方式；加之環(huán)境法律關(guān)系主體是所有當(dāng)代人和后代人，客體是相關(guān)要素、空間、功能、服務(wù)等所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)整體，這些都決定了“環(huán)境行政”的“領(lǐng)域性”涵義。環(huán)境法典編纂必須在可持續(xù)發(fā)展價(jià)值指引下，立足生態(tài)系統(tǒng)整體性，采取公權(quán)與私權(quán)溝通與協(xié)調(diào)方式，(110)參見呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期。建立基于自然生態(tài)規(guī)律的跨部門和跨地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的監(jiān)管模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展。由此，“領(lǐng)域型”環(huán)境法典必然呈現(xiàn)與“部門型”行政法典的不同面貌，也可以將基于生態(tài)國家形態(tài)與功能的“環(huán)境行政”、為實(shí)現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)與履行國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的“環(huán)境立法”納入統(tǒng)一的環(huán)境法律規(guī)范體系。

(三)提出環(huán)境法典編纂方案

基于對“領(lǐng)域型”環(huán)境法典的認(rèn)知，中國環(huán)境法典編纂應(yīng)采取適度化模式，以可持續(xù)發(fā)展為價(jià)值主線展開法典邏輯、以生態(tài)環(huán)境基石概念界定調(diào)整范圍、以法教義學(xué)和類型化為編纂方法，形成由“總則+污染控制編+自然生態(tài)保護(hù)編+綠色低碳發(fā)展編+生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”的法律規(guī)范體系。在環(huán)境法典編纂過程中，亦應(yīng)從“部門法”與“領(lǐng)域法”分工協(xié)作與相互成就的角度，處理好環(huán)境法典內(nèi)外部關(guān)系，其中，最重要的是環(huán)境法典與民法典、行政法典的關(guān)系。

環(huán)境法典編纂，需要以可持續(xù)發(fā)展價(jià)值為主線，對現(xiàn)行環(huán)境立法和生態(tài)環(huán)境法治實(shí)踐進(jìn)行梳理和重新整合，既“編”又“纂”。可持續(xù)發(fā)展作為推動(dòng)人類社會(huì)走向未來的全新發(fā)展理念，為世界各國所廣泛認(rèn)同。以可持續(xù)發(fā)展為核心價(jià)值展開環(huán)境法典編纂，是世界各國環(huán)境法典編纂的共同選擇。(111)參見竺效：《環(huán)境法典編纂結(jié)構(gòu)模式之比較研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期。通過以立法形式確認(rèn)國家符合國家生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的法律價(jià)值觀，形成能夠體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念、提升生態(tài)環(huán)境治理體系和能力的法律體系?？沙掷m(xù)發(fā)展價(jià)值目標(biāo)要求國家對當(dāng)代人、子孫后代以及自然承擔(dān)廣泛的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)法律更好體現(xiàn)共同的利益、保護(hù)充滿健康與福利的環(huán)境，(112)參見世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)：《我們共同的未來》，王之佳等譯，吉林人民出版社1997年版，第78頁。使得環(huán)境法典必須對現(xiàn)行法律結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要改革，重新構(gòu)建邏輯體系；可持續(xù)發(fā)展“自帶”的環(huán)境與發(fā)展綜合決策方法要求政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要職責(zé)的同時(shí)，形成共建、共治、共享的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，使得環(huán)境法典必須承擔(dān)重構(gòu)社會(huì)關(guān)系、塑造治理體系的功能，突破部門利益、地方利益藩籬。(113)參見呂忠梅：《環(huán)境法典編纂方法論：可持續(xù)發(fā)展價(jià)值目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)》，載《政法論壇》2022年第2期。因此，可持續(xù)發(fā)展既可以成為彰顯環(huán)境法特性、凝聚環(huán)境法律關(guān)系的精神內(nèi)核；也可以通過環(huán)境法典在國內(nèi)實(shí)現(xiàn)“自然——生態(tài)系統(tǒng)”綜合治理治理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，在國際上實(shí)現(xiàn)其引領(lǐng)功能，促進(jìn)中國與世界的對話與交流。(114)參見諸大建、劉強(qiáng)：《在可持續(xù)發(fā)展與綠色經(jīng)濟(jì)的前沿探索——諸大建教授訪談》，載《學(xué)術(shù)月刊》2013年第10期。具體而言，環(huán)境法典以可持續(xù)發(fā)展核心價(jià)值“提取公因式”形成“總則”；以可持續(xù)發(fā)展三大核心要素——經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)包容和環(huán)境保護(hù)構(gòu)建分編，形成以控制環(huán)境污染保障社會(huì)可持續(xù)的“污染控制編”、以自然生態(tài)保護(hù)促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)的“自然生態(tài)保護(hù)編”、以綠色低碳發(fā)展實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的“綠色低碳發(fā)展編”，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展保障公眾健康、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型的具體價(jià)值；最后為保障可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)而形成生態(tài)環(huán)境責(zé)任編。(115)參見呂忠梅：《中國環(huán)境法典的編纂條件及基本定位》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期；呂忠梅：《發(fā)現(xiàn)環(huán)境法典的邏輯主線：可持續(xù)發(fā)展》，載《法律科學(xué)》2022年第1期。

鑒于當(dāng)前生態(tài)文明體制改革正在進(jìn)行、環(huán)境立法還在不斷健全與完善，環(huán)境法典編纂必須考慮在確保體系穩(wěn)定的同時(shí)保持一定的開放性，“適度法典化”是基于這種考慮的選擇。環(huán)境法典是通過整合環(huán)境法律規(guī)范的核心價(jià)值、共性原則，消除單行法之間的沖突和重疊，形成具有基礎(chǔ)涵蓋力與綜合協(xié)調(diào)力的環(huán)境法典；同時(shí)保留一定的單行法回應(yīng)處于復(fù)雜、變動(dòng)狀態(tài)的局部領(lǐng)域，補(bǔ)充、完善和細(xì)化環(huán)境法典?！斑m度法典化”是適應(yīng)“領(lǐng)域型”法典需求，適當(dāng)降低“部門型”法典的條件和邏輯要求，增強(qiáng)環(huán)境法典適應(yīng)性和靈活性的技術(shù)方法。通過確定環(huán)境法的總目標(biāo)和基本原則、建立基本制度和治理工具統(tǒng)一運(yùn)用規(guī)則，使歷史起源不同、立法目的各異、立法技術(shù)和政策工具混合的現(xiàn)行環(huán)境法律協(xié)調(diào)一致，提升制度效率和效能，降低執(zhí)法司法成本。(116)參見呂忠梅：《中國環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。

在《民法典》已經(jīng)建立了以“綠色原則”為核心的綠色民事法律條款體系的情況下，環(huán)境法典編纂應(yīng)充分考慮與民法典的有機(jī)銜接。在環(huán)境法看來，《民法典》“綠色條款”體系在將生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念納入民法、建立民法與環(huán)境法雙贏機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立了限制民事主體不利于環(huán)境保護(hù)行為的約束機(jī)制、激發(fā)民事主體自覺保護(hù)環(huán)境主動(dòng)性的動(dòng)力機(jī)制、對民事主體遭受的損害予以填補(bǔ)的保護(hù)機(jī)制、為公共利益保護(hù)建立可操作救濟(jì)途徑的訴訟機(jī)制。環(huán)境法典與《民法典》的銜接，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的“共治”為目標(biāo)，針對民法典已經(jīng)建立的綠色條款，按照普通法與特別法的關(guān)系，通過轉(zhuǎn)介、引致等技術(shù)方法，設(shè)置與民法典總則、物權(quán)編、合同編、侵權(quán)責(zé)任編相關(guān)條款相互銜接的法律規(guī)范，既提升《民法典》綠色條款的適用性，也有效發(fā)揮民法的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境法典構(gòu)建“多元共治”的現(xiàn)代治理體系。(117)參見呂忠梅：《民法典綠色條款的類型化構(gòu)造及與環(huán)境法典的銜接》，載《行政法學(xué)研究》2022年第2期。

目前，尚未見到詳細(xì)的行政法典編纂方案情況下，考慮環(huán)境法典與未來可能出現(xiàn)的“行政基本法典”如何銜接問題，難以周全?？梢灶A(yù)見的是，環(huán)境行政作為生態(tài)文明時(shí)代公權(quán)力行使的一種重要方式，按照法治政府建設(shè)的基本原則，(118)同前注。行政法典必然會(huì)對其進(jìn)行實(shí)體和程序兩個(gè)方面的規(guī)范。(119)即便是編纂行政程序法典，一些必要的實(shí)體性規(guī)范也會(huì)存在。正如姜明安教授所言，“在行政程序法典中納入那些兼具實(shí)體性和程序性的規(guī)則是完全可行且必要的，在行政程序法典中納入這些規(guī)則并不會(huì)改變法典的程序法性質(zhì)?！眳⒁娊靼玻骸蛾P(guān)于編纂我國行政程序法典的構(gòu)想》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2021年第4期。環(huán)境法典與行政法典的銜接，亦應(yīng)以實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的“共治”為目標(biāo)，從環(huán)境行政權(quán)力賦予和行使程序兩個(gè)方面進(jìn)行銜接。如《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》規(guī)定的相關(guān)制度納入行政法典后，在環(huán)境法典編纂中也需按照普通法與特別法的關(guān)系加以處理，通過設(shè)置相應(yīng)的轉(zhuǎn)介、引致條款，既增強(qiáng)環(huán)境行政的法治化程度，也充分發(fā)揮環(huán)境法體系性調(diào)整功能，有效保障生態(tài)安全、促進(jìn)“美麗中國”建設(shè)國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。