李笑宇

[中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義教研部，北京 100089]

近年來，海內外學術界圍繞“中國共產(chǎn)黨為什么能”這一命題進行了大量的討論。概括而言，中國共產(chǎn)黨的成功奧秘可以總結為堅持以人民為中心的價值立場、締造高度嚴密的組織體系、建立選賢任能的干部制度、依托群眾路線建立密切的黨群關系、結合馬克思主義普遍原理與中國具體實際的科學綱領、實行兼具前瞻性與執(zhí)行力的戰(zhàn)略規(guī)劃，等等。其中，戰(zhàn)略規(guī)劃是中國共產(chǎn)黨領導社會主義現(xiàn)代化建設的重要范式。在全面建成小康社會勝利在望的重要時刻，黨的十九屆五中全會站在統(tǒng)籌兩個大局的高度，從戰(zhàn)略規(guī)劃層面描繪了未來五年和十五年國家發(fā)展的新藍圖，開啟了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。如何從社會主義現(xiàn)代化建設的視角理解我國實施戰(zhàn)略規(guī)劃的必要性？如何理解戰(zhàn)略規(guī)劃作為黨治國理政范式的構成要素？本文從政治學的學科視角出發(fā)，聚焦于價值體系、目標體系和機制體系三個維度，對上述問題進行分析。

一、中國作為后發(fā)現(xiàn)代化國家實施戰(zhàn)略規(guī)劃的必要性

現(xiàn)代化緣起于早期現(xiàn)代的西歐國家。按照馬克思與恩格斯的論述，內源性先發(fā)現(xiàn)代化進程誕生于西歐的條件主要包括宗教改革、土地私有化和商品化、雇傭勞動、工業(yè)革命、城市化、啟蒙運動、市民社會的形成等諸多因素。資本主義經(jīng)濟體系在西歐得到初步確立之后，需要不斷地積累資本。西歐國家實現(xiàn)資本積累的重要途徑就是通過資本和殖民輸出的形式對外擴張，將其他地區(qū)強行納入資本主義生產(chǎn)體系中，由此便把各民族地域的歷史變?yōu)榱巳祟愂澜绲臍v史[1]404，405，制造了一個全球依附性的結構體系[2]20。中國作為一個超大規(guī)模的后發(fā)現(xiàn)代化國家，在遭遇資本主義的全球性擴張陷入現(xiàn)代化轉型危機后，實施戰(zhàn)略規(guī)劃的必要性總體上有三點：

（一）趕超發(fā)展的緊迫性

趕超戰(zhàn)略是指經(jīng)濟落后國家通過扭曲產(chǎn)品價格要素的辦法并以計劃代替市場的制度安排，來提高國家的資源汲取和動員能力，集中力量打破“低水平的均衡”[3]，突破資金短缺對發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)的束縛，在短時間內實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的換代升級。趕超戰(zhàn)略的推行往往是由于后發(fā)國家處于緊張的世界經(jīng)濟政治秩序和環(huán)境中又有強烈的發(fā)展愿望所致。20世紀，以蘇聯(lián)為首的社會主義國家和以阿根廷為代表的非社會主義發(fā)展中國家，為了解決后發(fā)國家如何獲取工業(yè)化建設的積累資金以及如何處理工業(yè)增長情況下市場需求不足等問題，普遍實行了趕超戰(zhàn)略。

中華人民共和國成立之初面臨著工業(yè)基礎薄弱、人口規(guī)模超大、經(jīng)濟社會資源匱乏的約束，同時也處于外部敵對勢力的包圍和封鎖之中。中國共產(chǎn)黨在這段有限時間內，既要恢復和重建國內經(jīng)濟秩序，又要保衛(wèi)新生政權的安全。因此，黨必須迅速地完成權力的集中和財富的積累以緩解資源分配帶來的巨大壓力，勢必要推行趕超型的發(fā)展戰(zhàn)略，且這種戰(zhàn)略自誕生初始就處于一種緊張的氛圍。為此，執(zhí)政黨建立了高度集權的權力結構與領導體制，對國家政權機關實行一元化集中領導：在農(nóng)村建立政社合一的公社體制，將農(nóng)民編入生產(chǎn)隊組織系統(tǒng)加以管理；在城市建立單位制和街居制，將城市居民納入職住一體的單位、街道或居委會進行管理，嚴格控制人口的流動，抑制居民的消費。這種體制對社會實行全面的滲透和全方位的控制，用組織化的社會生產(chǎn)取代分散的個人生產(chǎn)，壟斷一切重要資源并進行指令式的分配，與此同時又輔之以高強度的意識形態(tài)動員和階級斗爭來配合生產(chǎn)關系的社會主義改造。

（二）發(fā)展工業(yè)的優(yōu)先性

理論上，現(xiàn)代化泛指人類社會在工業(yè)生產(chǎn)力和科學技術的推動下，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力形態(tài)向工業(yè)生產(chǎn)力形態(tài)的轉變過程。從世界范圍內的現(xiàn)代化進程來看，后發(fā)國家曾經(jīng)采取過進口替代、比較優(yōu)勢和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)或輕工業(yè)等戰(zhàn)略。二戰(zhàn)后新興的獨立民族國家都面臨工業(yè)化的戰(zhàn)略選擇。中國、巴西、印度等發(fā)展中國家都選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，使用物資分配、外匯管控等手段確保剩余的積累和被壓低價格的要素產(chǎn)品流向重工業(yè)領域。

實踐中，早在革命戰(zhàn)爭年代，毛澤東就開始思考中國的工業(yè)化問題。中華人民共和國成立后，過渡時期總路線的主要任務就是實施以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為核心，以建立國防現(xiàn)代化基礎為導向的社會主義工業(yè)化戰(zhàn)略。為此，我國一方面借鑒了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制管理經(jīng)驗，重點建設蘇方援建的156 個工業(yè)項目，建立了一個獨立自主、門類齊全、有一定技術水準和相當生產(chǎn)規(guī)模的現(xiàn)代工業(yè)體系；另一方面也著手構建了集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟管理體制，具體包括分級管理的財政體制、由國家計委和有關部門主管的物資管理和分配制度、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，等等。然而，“大躍進”時期的趕超戰(zhàn)略違背了經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律，造成國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構比例失調、個人消費水平提高有限的問題。同時，黨中央注意到工業(yè)化的提法并不全面，在現(xiàn)代化進程中應當保持工農(nóng)業(yè)各個部門比例的協(xié)調。1964年，周恩來在做《政府工作報告》時正式提出了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學技術的社會主義現(xiàn)代化強國目標，開始向更為綜合和均衡的現(xiàn)代化發(fā)展模式轉型。

（三）權力結構的集中性

自由主義理論往往強調市場信息的分散與未來的發(fā)展趨勢都是不可掌握和不可預測的。[4]117這是因為先發(fā)國家在現(xiàn)代化進程中通過保護個人權利與私有產(chǎn)權，發(fā)揮了市場與社會的自發(fā)調節(jié)作用。而且，由于先發(fā)現(xiàn)代化國家處于領先位置，對未來經(jīng)濟社會的發(fā)展趨勢進行判斷有較大的難度。后發(fā)國家的現(xiàn)代化進程對于集中統(tǒng)一的權威領導力量有著迫切需求。這是因為后發(fā)國家可以通過建立集中性的權力結構，利用先發(fā)國家的成功經(jīng)驗，能夠充分發(fā)揮國家在收集分散信息[5]、應對未來不確定性、廣泛匯聚和動員資源等方面的優(yōu)勢，從而實施有組織、有計劃和有目標的戰(zhàn)略規(guī)劃。

自晚清中葉傳統(tǒng)秩序遭遇資本主義擴張而崩潰以后，近代中國在轉型時就陷入了一種總體性的結構危機，具體表現(xiàn)為分配危機、合法化危機、整合危機、認同危機與貫徹危機，同時還承受著巨大的生存與發(fā)展壓力。比較政治學的理論表明，后發(fā)國家成功地實現(xiàn)現(xiàn)代化轉型必須具備四個前提[6]：獨立的國家、現(xiàn)代的制度、有效的政權和合理的戰(zhàn)略。

概括而論，中國特色社會主義現(xiàn)代化道路的“根本依托就是強有力的動員型政黨”[7]。這條道路既不同于英國等先發(fā)現(xiàn)代化國家注重社會與市場自主性的社會中心主義范式，也不同于以19—20世紀德日為代表，由獨立自主的職業(yè)官僚集團主導現(xiàn)代化進程的國家中心主義范式。這條道路的核心邏輯是大眾動員型政黨成為推動國家重建和社會重組的關鍵力量，扮演了推動現(xiàn)代化轉型的軸心角色。它通過建立有效的權力結構和領導體制，將組織網(wǎng)絡全面嵌入政府與社會，統(tǒng)籌協(xié)調政府、市場、社會的多元主體，在全國范圍內整合、控制、動員和配置資源，制定合理可行的趕超戰(zhàn)略，規(guī)定現(xiàn)代化發(fā)展的目標方向，主導現(xiàn)代化發(fā)展的具體進程。

二、戰(zhàn)略規(guī)劃的價值體系：社會主義現(xiàn)代化建設的價值取向

西方資本主義現(xiàn)代化道路以資本的增值為主導邏輯和動力要素，并進一步以資本的邏輯去統(tǒng)攝經(jīng)濟和社會生活運轉：在經(jīng)濟上表現(xiàn)為以工業(yè)化和市場化為代表的物質文明；在政治上表現(xiàn)為以自由主義代議制民主和法治為核心的政治制度；在價值上表現(xiàn)為以自由、平等、人權為核心的觀念體系。但是，資本主導的現(xiàn)代化帶來了一系列的危機：自然的異化、人的物化、世界范圍內資本對勞動的壓迫、社會的分化和階級對抗、殖民主義和帝國主義的擴張與侵略。

社會主義則代表了一種不同于資本主義的現(xiàn)代化道路。它既吸收和繼承了資本主義大工業(yè)所創(chuàng)造的先進生產(chǎn)力，又批判了資本主義導致異化的制度體系。社會主義現(xiàn)代化就是社會主義價值原則與現(xiàn)代化建設的有機結合。這是一條通過創(chuàng)造更為先進的生產(chǎn)力并以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為最高目的[1]422，從而超越資本主導的現(xiàn)代化發(fā)展之路。現(xiàn)實中，社會主義現(xiàn)代化建設始終在國內與國際兩個空間之中展開，國內方面涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五個維度的建設與發(fā)展，其中“經(jīng)濟建設是根本，政治建設是保障，文化建設是靈魂，社會建設是條件，生態(tài)文明建設是基礎”[8]；國際方面主要涉及中國在國際體系中的崛起路徑問題。社會主義現(xiàn)代化建設在上述六個維度的價值取向共同構成了戰(zhàn)略規(guī)劃的價值體系，是制定戰(zhàn)略規(guī)劃應當遵循的價值基礎。

（一）發(fā)展更加先進的生產(chǎn)力

評判一種制度是否先進就看其是否能夠創(chuàng)造出先進的生產(chǎn)力。社會主義制度的優(yōu)越性就體現(xiàn)在其能夠創(chuàng)造出比資本主義制度更為先進的生產(chǎn)力。它一方面充分承認、吸納并利用資本、市場與技術所發(fā)揮的積極作用，推動生產(chǎn)力的快速發(fā)展，另一方面又對資本、市場以及技術的發(fā)展空間和發(fā)展方式劃定界限[9]，并引導現(xiàn)代化運動的發(fā)展朝著共產(chǎn)主義的方向。同時，社會主義國家必須通過周期性的改革，優(yōu)化經(jīng)濟運行的體制機制，消除阻礙生產(chǎn)要素流動的壁壘，激發(fā)一切生產(chǎn)要素的活力，使現(xiàn)代化要素的發(fā)展更為全面、充分和深刻。

（二）實現(xiàn)共同富裕

共同富裕是社會主義的本質要求。從世界范圍內的發(fā)展經(jīng)驗來看，實現(xiàn)共同富裕要求城鄉(xiāng)差距基本得到消除，區(qū)域發(fā)展協(xié)調均衡，中等收入群體比例擴大至百分之七十，基尼系數(shù)維持在0.35左右。新發(fā)展階段推動實現(xiàn)共同富裕必須落實共享的發(fā)展理念，加強國家再分配能力建設，完善再分配調節(jié)機制，通過財政、收入、產(chǎn)業(yè)等政策推動城鄉(xiāng)和區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展，持續(xù)擴大中等收入群體的比重，不斷改善和提升教育、社保、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、托幼等社會民生工作的水平。

（三）建構更加全面和真實的人民民主

人民民主是社會主義的生命。社會主義政治建設必須在黨的領導下建構更加全面和真實的人民民主，大致體現(xiàn)在四個方面：一是覆蓋日常生活全領域，社會生活中所有領域的公共問題都應當通過民主的方式解決；二是參與主體的廣泛性，最大限度地吸納來自不同黨派、地域、階層、界別的代表人士參與到政治活動中，尋找最大公約數(shù)，形成引領性、前瞻性的整體利益[10]；三是時間上持續(xù)貫穿于公共生活的全過程，而不是某個時段、某個場合才有的間歇性民主；四是結果上注重民主產(chǎn)生的治理實效，通過執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)保證民主的決策能夠被貫徹落實。

（四）維系人與自然的和諧關系

馬克思主義認為，人的生存以生產(chǎn)活動為前提，它使人與自然界中的其他動物有了本質性的區(qū)別。人的生產(chǎn)活動就是人有意識地通過實踐改造自然的活動。生產(chǎn)活動取決于人所處的自然條件，人與自然的關系決定了人的生產(chǎn)活動與交往活動。資本主導的現(xiàn)代化道路導致資本對自然界的控制、利用、開發(fā)突破了界限，導致了嚴重的生態(tài)危機。因此，社會主義經(jīng)濟建設要避免走資本主義國家“先污染、后治理”的老路，通過提高生產(chǎn)要素的質量和優(yōu)化生產(chǎn)要素的組合，走集約型的經(jīng)濟發(fā)展道路，構建綠色、節(jié)約、環(huán)保、生態(tài)的產(chǎn)業(yè)結構和空間結構。

（五）創(chuàng)造崇高的價值信仰

現(xiàn)代化進程中生產(chǎn)方式和交往方式的快速變革以及價值多元化的發(fā)展趨勢，均對傳統(tǒng)的價值觀念構成了沖擊和侵蝕。價值是意識形態(tài)的核心，具有規(guī)范、整合、引導社會成員心理和行為的功能作用。因此，社會主義文化建設必須致力于建構“政治價值體系、社會價值體系和人生價值體系”[11]，以社會主義核心價值觀來凝聚和整合社會，將之融入社會成員的日常生產(chǎn)與交往活動之中，鞏固公民對執(zhí)政黨和國家的政治認同。

（六）走和平發(fā)展的道路

資本主導的現(xiàn)代化道路建立在生產(chǎn)強制與消費強制的基礎之上，它必然要通過向外擴張、滲透的方式，在世界范圍內爭奪資源，將其他地區(qū)和國家納入發(fā)達資本主導的分工體系、金融體系和市場體系，實現(xiàn)資本逐利并獲取剩余價值的最終目標。社會主義的現(xiàn)代化道路主要通過集約式與內涵式的開發(fā)而非向外掠奪擴張的方式，積累國民經(jīng)濟發(fā)展所需的資金。這就決定了社會主義現(xiàn)代化建設必然是一條和平發(fā)展之路，它充分尊重各國自主選擇發(fā)展道路的權利，主張以對話協(xié)商的方式解決國際爭端。

三、戰(zhàn)略規(guī)劃的目標體系：社會主義現(xiàn)代化建設的設計方案

馬克思恩格斯的理論資源相對集中于對未來共產(chǎn)主義制度體系原則的勾勒，并未對落后國家如何開展社會主義現(xiàn)代化建設做出論述。現(xiàn)實中，社會主義現(xiàn)代化建設的實踐往往是在落后國家展開的，普遍缺乏工人階級的先進性、整體性和成熟的制度資源、經(jīng)濟資源。共產(chǎn)黨擔負起了領導、組織和凝聚工人階級并快速推進社會主義現(xiàn)代化建設的使命。中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政實踐中經(jīng)歷了艱難的探索，逐步形成了較為完整的社會主義現(xiàn)代化建設的設計方案。以此作為指引的戰(zhàn)略規(guī)劃的目標體系具有以下四個特征：

（一）目標體系時間跨度合理

目標體系內部形成了短期、中期和長期目標相銜接的特征。中國共產(chǎn)黨的最終目標是實現(xiàn)共產(chǎn)主義，在革命、建設與改革的各個階段均會提出短期目標，也會提出建立在短期目標逐步實現(xiàn)基礎之上的長期目標。例如，鄧小平提出了小康社會的目標和分三步走的戰(zhàn)略設想，第一次實現(xiàn)了短期、中期、長期目標相銜接和統(tǒng)一，并列舉出在不同時間節(jié)點要完成的量化指標。此后，黨的十五大、十六大、十七大、十八大、十九大均圍繞著“兩個一百年奮斗目標”進行戰(zhàn)略規(guī)劃設計。

當前，業(yè)已形成的戰(zhàn)略規(guī)劃的目標體系在時間跨度上整體可以分為三個層級：位于最頂端的是作為現(xiàn)代化發(fā)展總藍圖的中國特色社會主義事業(yè)總體布局；其次是相關部門依據(jù)總藍圖制定的各領域中長期發(fā)展規(guī)劃，例如《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》；最后是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年發(fā)展規(guī)劃（自“十一五”開始，把計劃改為規(guī)劃），圍繞五年發(fā)展規(guī)劃，黨中央和國務院分別制定相應的文件，例如《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下分別簡稱《建議》與《綱要》）。在現(xiàn)代化發(fā)展總藍圖的指引下，中國共產(chǎn)黨會根據(jù)對國內外最新形勢和人民群眾的生活需求做出判斷，提出在近五年、十年要實現(xiàn)的短期目標和在更久遠的時間要實現(xiàn)的中長期目標，又會在規(guī)劃中列舉出實現(xiàn)各項目標所需的“資源、條件、組織和制度保障”[12]。短期、中期與長期目標相互銜接，使執(zhí)政黨的現(xiàn)代化戰(zhàn)略規(guī)劃設計更具操作性、科學性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（二）目標體系覆蓋領域全面

自改革開放至今，中國特色社會主義事業(yè)總體布局的內涵演變整體上可以劃分為兩個階段：第一個階段是從黨的十二大至黨的十四大，中國特色社會主義事業(yè)總體布局的內涵最初源自于鄧小平提出的“兩手抓，兩手都要硬”的戰(zhàn)略方針。黨的十二屆六中全會明確提出了社會主義現(xiàn)代化建設總體布局的概念。第二個階段從黨的十五大到黨的十九大，實現(xiàn)了從三位一體到四位一體再到五位一體的轉變。黨的十五大提出中國特色社會主義政治、經(jīng)濟、文化三位一體協(xié)調發(fā)展；黨的十七大又提出經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設四位一體協(xié)調發(fā)展；黨的十八大和十九大報告中，中國特色社會主義事業(yè)總體布局又變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明五位一體協(xié)調發(fā)展。

中國特色社會主義事業(yè)總體布局的內涵演變，是社會主義現(xiàn)代化發(fā)展模式向多領域多方面多層次的綜合協(xié)調均衡發(fā)展模式的轉變[13]，是執(zhí)政黨對中國特色社會主義發(fā)展道路的創(chuàng)造性建構，標志著執(zhí)政黨對社會主義發(fā)展階段認識的深化，對社會主義事業(yè)發(fā)展規(guī)律把握的深入，對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認知的系統(tǒng)化。

（三）目標體系組成結構科學

目標體系形成了層次分明、功能互補、定位清晰的科學結構。黨中央依據(jù)現(xiàn)代化發(fā)展總藍圖和遠景目標，制定五年規(guī)劃的《建議》，再由國務院依據(jù)《建議》來編制五年規(guī)劃的《綱要》。中央決策層面的《建議》和《綱要》位于國家發(fā)展規(guī)劃體系的頂端，是省、市、縣區(qū)級黨委和政府制定規(guī)劃的總遵循，是一步步實現(xiàn)遠景目標與現(xiàn)代化總藍圖的基礎。

規(guī)劃的內容主要包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的指導思想、主要預期性指標、重大任務、重大項目、區(qū)域布局和開發(fā)、體制改革、政策保障與實施機制等內容。橫向上形成了四類規(guī)劃的有機結合，專項規(guī)劃、空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃都是在不同方向展開的對國家發(fā)展規(guī)劃的具體部署和落實，發(fā)揮著不同維度的作用。國家發(fā)展規(guī)劃具有統(tǒng)領作用，空間規(guī)劃具有基礎作用，是總體規(guī)劃在特定空間開發(fā)和布局的體現(xiàn)，也是區(qū)域規(guī)劃與專項規(guī)劃的依據(jù)；區(qū)域規(guī)劃起到支撐作用，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域內的細化與落實；專項規(guī)劃也起到支撐作用，是總體規(guī)劃在特定領域內的細化與落實。三個層級與四個類型發(fā)展規(guī)劃的有機結合，使現(xiàn)代化建設的總藍圖與遠景目標所涉及的不同領域和所需要的不同步驟，均能夠被精準地定位于以時間、空間、資源為要素的三維立體坐標結構之中。

（四）目標體系內容更新及時

中國共產(chǎn)黨能夠自主地對不同時期社會主義現(xiàn)代化建設的目標進行及時調整。譬如，在20世紀末基本實現(xiàn)小康的情況下，黨的十八大提出“全面建成小康社會”，有別于之前的“全面建設小康社會”；在兩個一百年奮斗目標交匯之際，黨的十九大明確全面建設社會主義現(xiàn)代化國家及其“兩步走”戰(zhàn)略安排，將基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的時間從本世紀中葉提前至2035年。

這是因為中國共產(chǎn)黨是具有明確政治綱領的無產(chǎn)階級先鋒隊政黨，具有較強的自主性。政黨的自主性是指政黨自上而下具有能夠超越內部不同勢力紛爭和外部力量以及環(huán)境影響的獨立意志，能夠自主地駕馭內外因素的變動帶來的變革，并可以依據(jù)內外環(huán)境的變幻選擇合理的戰(zhàn)略展開積極的調適。執(zhí)政黨能夠保持戰(zhàn)略定力，使中國特色社會主義能夠在遵循現(xiàn)代化建設的一般規(guī)律前提下，立足本國國情并依據(jù)現(xiàn)代化建設不同階段的需求來開展各項建設，并在錯綜復雜的國內外形勢中不斷地調適和優(yōu)化這些目標的實現(xiàn)機制和所需的組織、資源。

四、戰(zhàn)略規(guī)劃的機制體系：社會主義現(xiàn)代化建設的動力系統(tǒng)

黨的領導力、政府的執(zhí)行力與人民的參與力是規(guī)劃全過程中的三種關鍵性動力。推動三種動力互相協(xié)作形成完整動力系統(tǒng)的三大核心機制就是決策與執(zhí)行高效互動機制、群眾路線機制以及聯(lián)動協(xié)商機制。三大機制的運作既保證了規(guī)劃全過程的高效性又為規(guī)劃決策提供了合法性，有效地避免了自由主義代議制民主下多黨競爭和權力分立帶來的相互掣肘、治理低效的困境。

（一）決策與執(zhí)行高效互動機制

多層級戰(zhàn)略規(guī)劃目標體系的實現(xiàn)，必須將頂層決策與基層執(zhí)行有機銜接起來，形成一個系統(tǒng)性的動力機制和責任體制。中國共產(chǎn)黨在社會主義現(xiàn)代化建設的長期實踐中，逐步探索建構出一個集決策制定、執(zhí)行保障與監(jiān)測評估于一體的整體性體制安排，在橫向與縱向兩個維度上將決策與執(zhí)行高效地連接起來?？傮w上，黨委與政府在國家治理過程中形成了黨的領導力與政府的執(zhí)行力職責分工模式。黨主要負責重大戰(zhàn)略規(guī)劃的決策及其監(jiān)督，注重發(fā)揮領導的“宏觀性、戰(zhàn)略性和指導性”[14]；政府主要負責執(zhí)行與落實，優(yōu)化服務，提高績效，增強人民群眾的滿意程度。

1.通過《建議》與《綱要》的分工，將黨中央的決策意志轉化為國家的決策意志。在中央決策層面，兩份文件之間的分工主要體現(xiàn)在三個方面：就時間順序而言，自“七五”計劃后，我國始終采取先出臺《建議》后編制《綱要》的模式；就內容重點而言，《建議》起到定方向、把全局的作用，《綱要》偏重于根據(jù)《建議》去部署具體工作，并且會在測算的基礎上“提出相應的量化指標”[15]；就編制程序而言，從“九五”計劃后，編制程序開始固定，中央政治局領導起草小組編制《建議》，各屆中共中央五中全會審議通過[15]，《綱要》則由國務院提出，各屆全國人大四次會議負責審查批準，全國政協(xié)進行協(xié)商討論。此種方式能夠保證黨中央對重大決策的領導，并通過法定的程序將黨的意志轉化為國家意志，發(fā)揮執(zhí)政黨對國家治理戰(zhàn)略方向的引領功能。[16]

2.通過縱橫交錯的規(guī)劃決策與任務執(zhí)行體制，將黨中央的決策意志轉換為地方政府及其職能部門的執(zhí)行方案。地方黨委通過學習黨中央、國務院和上級黨委的重要會議與文件精神，結合本地區(qū)的實際情況制定《建議》，這就將黨中央和國務院的決策意志縱向傳遞到地方。地方政府會根據(jù)同級黨委制定的《建議》內容作出《綱要》，通過年度重點工作分解機制，重點任務、重點項目、重點工作部門分工機制將同級黨委的決策意志轉換為日常工作季度、月度可操作執(zhí)行的具體方案，這就將地方黨委的決策意志橫向轉換為地方政府的決策意志，并由其具體負責推動執(zhí)行。除此以外，政府的條線職能部門也均圍繞著黨中央與國務院的決策意志、上級與本級黨委與政府的決策意志，實施年度重點工作清單制、年度重點工作推進制、重點工作責任分工制、重點工作督查督辦制、重點項目績效評估制等機制。

如此一來，五年發(fā)展規(guī)劃以現(xiàn)代化發(fā)展總規(guī)劃藍圖為指南，明確了地方政府五年內的工作重點，成為地方政府履行職能的重要依據(jù)，將各地區(qū)、各部門的短期發(fā)展目標和工作任務納入社會主義現(xiàn)代化建設的全局中去，形成了連貫中央與地方、融通黨委與政府的發(fā)展合力。

3.通過規(guī)劃評估制度連接上級決策與下級執(zhí)行。規(guī)劃評估是保證戰(zhàn)略規(guī)劃得到有效實施、推進績效問責的重要抓手，也是現(xiàn)代政府治理過程中與決策、執(zhí)行并列的重要環(huán)節(jié)。規(guī)劃評估發(fā)揮著動態(tài)監(jiān)控規(guī)劃執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)偏差后及時調整和修正執(zhí)行策略，并為下一輪《建議》和規(guī)劃的制定提供決策依據(jù)的重要作用。

自“十五”計劃至“十三五”規(guī)劃時期，我國經(jīng)過實踐探索逐步形成了系統(tǒng)的規(guī)劃評估制度體系：頻率包括兩年半展開一次的中期評估、五年展開一次的總結評估和一年展開一次的年度監(jiān)測評估；方法是目標一致法，注重指標的完成率；實施主體包括規(guī)劃編制和實施部門以及由政府委托的第三方評估機構；問責與糾偏主體是各級人大常委會，通過聽取政府部門匯報規(guī)劃中期執(zhí)行情況，提出規(guī)劃中期評估意見。

（二）群眾路線機制

群眾路線被形象地稱為一種“逆向參與模式”[17]254，它是執(zhí)政黨在日常狀態(tài)下發(fā)揮政治動員、利益表達與政策制定功能的重要手段。就政策制定而言，群眾路線要求領導干部在制定公共政策之前深入群眾，充分聽取民意，汲取民智，密切結合黨的先鋒引領作用與群眾的參與力。黨的先鋒引領作用體現(xiàn)在要將不同地區(qū)、行業(yè)和階層的群眾利益進行提煉與綜合，而不能局限于群眾提出的零碎意見，也不能脫離實際，只從抽象的長遠利益出發(fā)。群眾路線體現(xiàn)在規(guī)劃流程中的兩個環(huán)節(jié)：

1.在編制環(huán)節(jié)，群眾路線發(fā)揮著群策群力的作用。通過開展調研和召開座談會征求基層群眾代表的意見，使決策者直接與基層群眾面對面溝通；通過黨委職能部門、政府職能部門和群團組織系統(tǒng)廣泛聯(lián)系特定階層和群體，吸納不同行業(yè)、不同地域和不同階層群眾的意見，報送給規(guī)劃編制部門；通過互聯(lián)網(wǎng)信息手段和郵寄信函等傳統(tǒng)通信方式舉辦公眾建言獻策活動，再通過成立專門工作組進行信息登記、信息篩選匯編、信息摘編工作，將收集到的眾多意見進行提煉整理。

2.在評估環(huán)節(jié)，群眾路線發(fā)揮著反饋循環(huán)的作用。群眾路線要求在規(guī)劃的評估環(huán)節(jié)引入各類公共參與機制，例如通過開展問卷調查、網(wǎng)絡調查、召開座談會等方式，提升公眾在規(guī)劃中期評估中的參與度，并將評估結果向社會公開。群眾參與規(guī)劃的中期評估，能夠使決策者持續(xù)性地與群眾保持密切的聯(lián)系，及時地掌握群眾對于規(guī)劃執(zhí)行情況的意見，或是動態(tài)地調整規(guī)劃方案，或是加強規(guī)劃決策的執(zhí)行力度，從而實現(xiàn)決策、執(zhí)行、評估到再決策的反饋循環(huán)。

（三）聯(lián)動協(xié)商機制

社會主義協(xié)商民主是人民民主的重要形式。所謂協(xié)商民主，是指政治共同體的成員通過運用公共理性，參與公共討論，形成具有共識性的公共政策的過程。中國的協(xié)商民主實踐在公共議題、主體間關系與發(fā)生領域均與西方有明顯區(qū)別。其中，最突出的特點就是無論是在結構性的制度還是功能性的過程中，協(xié)商民主的展開都必須在黨的領導下進行。聯(lián)動協(xié)商機制貫穿于《建議》和《綱要》編制的全過程，有效地將當代中國政治體系中橫向與縱向的不同主體串聯(lián)起來。[18]

1.在《建議》的編制階段。首先，黨中央領導人擔任規(guī)劃《建議》的起草小組的領導成員，并對重大問題作出指示批示，確定文件的基本方向和重點問題。同時起草小組還廣泛吸納黨務部門、政務部門以及地方省市的主要領導，這樣有利于吸收體制內各個板塊的不同意見，形成集體智慧。其次，起草小組就重點問題開展專題研究、調研和學習，統(tǒng)籌吸收相關部門、地方與智庫的報告、意見和前期研究成果。再次，黨中央領導人會召開專題會議，廣泛匯聚黨外人士、基層代表、地方黨政領導和科教文衛(wèi)專家等群體的意見。最后，《建議》初稿起草之后，還要再次在黨內外征求意見進行修改，經(jīng)過多次會議審議后才能通過。

2.在《綱要》的編制階段?！毒V要》的編制由國家發(fā)改委負責牽頭協(xié)調。首先，通過相關部門和專家委員會的反復論證以及多部門同時參與課題調研，來確定基本思路。其次，經(jīng)過多次重要會議確定《綱要》草案后，再向地方政府、各界代表、有關專家咨詢意見，提請全國人大審查并根據(jù)審查意見進行修改，來協(xié)調相關利益關系。最后，不同部門和地區(qū)也與中央層面同步編制各自的發(fā)展規(guī)劃，并且在編制過程中會與國家發(fā)改委進行信息交流，以此來銜接多層級的規(guī)劃體系。

五、結語

事實證明，中國特色社會主義道路的發(fā)展戰(zhàn)略不僅正確，且行之有效。戰(zhàn)略規(guī)劃作為中國共產(chǎn)黨領導社會主義現(xiàn)代化建設的范式，能夠立足世情國情黨情社情民情，對事關黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略作出科學部署，加強不同層級戰(zhàn)略規(guī)劃之間的關聯(lián)性、整體性與協(xié)同性，并通過強大的組織動員機制、高效的執(zhí)行機制、有效的評估機制，轉化為能夠滿足人民群眾日益增長的各種需求的治理實踐，從而拓展了世界范圍內后發(fā)國家走向現(xiàn)代化的途徑。