王增凱

(山東省煙臺市水文中心，山東 煙臺 264001)

水文事業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性公益事業(yè)。近年來，隨著水利部全面推進“大水文”發(fā)展戰(zhàn)略以及經(jīng)濟社會快速發(fā)展在各方面對水文服務(wù)的需求，水文事業(yè)正面臨前所未有的發(fā)展機遇，改革發(fā)展不斷深化、行業(yè)管理成效顯著，水文正在從“行業(yè)水文”向“社會水文”轉(zhuǎn)變。縣級水文機構(gòu)作為“大水文”發(fā)展戰(zhàn)略下水文體制機制改革的重要成果，在水文事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。山東水文從率先在全國成立縣級水文機構(gòu)到推出“省、市、縣、鄉(xiāng)、村”五位一體的水文管理服務(wù)模式，再到縣級水文中心在水利改革與經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮重要支撐作用，縣級水文事業(yè)發(fā)展取得顯著成效。但是仍然存在供需矛盾、理念落后等問題，與新時代改革背景下水文行業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的需求存在一定的差距。本文以山東省縣級水文機構(gòu)為研究對象，對當(dāng)前縣級水文事業(yè)發(fā)展面臨的現(xiàn)狀、主要矛盾進行分析，并對如何發(fā)展提出了具體建議，對縣級水文事業(yè)發(fā)展有很強的參考價值。

1 縣級水文事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

1.1 各級政府對水文事業(yè)的重視為縣級水文事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件

2018年4月25日，習(xí)近平總書記考察了被譽為洞庭湖及長江流域水情“晴雨表”的城陵磯水文站。李克強總理在2019年政府工作報告中指出，要做好水文工作。這充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對水文工作的高度重視。2019年水利部提出要提升水文水資源基礎(chǔ)支撐能力。近年來山東省、市、縣各級政府先后出臺《水文管理辦法》，下發(fā)文件、政策，明確規(guī)定將水文事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，確保水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基層水文服務(wù)體系建設(shè)不斷強化，保障水文事業(yè)與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，同時規(guī)定“將水文事業(yè)所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算”，這些都為縣級水文事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

1.2 高速發(fā)展的縣域經(jīng)濟對縣級水文事業(yè)提出了迫切需求

水利部在2020年首場新聞發(fā)布會上提出“水文為水利和經(jīng)濟社會發(fā)展提供可靠支撐”，這主要體現(xiàn)在：(1)服務(wù)防汛抗旱減災(zāi)方面，水文部門為成功應(yīng)對洪澇災(zāi)害，在支撐科學(xué)決策、減少災(zāi)害損失、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著的防災(zāi)減災(zāi)效益；(2)服務(wù)水資源管理方面，為水資源調(diào)度、配置、節(jié)約、保護等提供重要支撐，為河湖長制“從有名到有實”保駕護航，為保證城市供水安全、改善河湖水質(zhì)和流域生態(tài)環(huán)境做出了積極貢獻；(3)服務(wù)水生態(tài)保護方面，大力推進水生態(tài)監(jiān)測工作，積極做好監(jiān)測分析和評價工作，為水生態(tài)保護與修復(fù)、建設(shè)環(huán)境友好型社會等提供有力保障；(4)服務(wù)工程建設(shè)和運行方面，長系列水文整編資料為重大水利工程建設(shè)、國防建設(shè)以及交通、能源等國家重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)；(5)服務(wù)突發(fā)水事件應(yīng)急處置方面，水文應(yīng)急監(jiān)測體系，在應(yīng)對各類突發(fā)水事件中，能夠及時提供監(jiān)測信息和分析預(yù)測成果，在快速有效處置突發(fā)災(zāi)害事件過程中發(fā)揮了重要作用；六是服務(wù)社會公眾日常生活方面，及時向社會公眾提供水文信息服務(wù)，不斷加強水文資料公開共享，積極為社會公眾防災(zāi)避險提供水文信息服務(wù)。

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，社會對水文服務(wù)的需求不斷加大，這為縣級水文機構(gòu)在經(jīng)濟社會發(fā)展各方面提供水文服務(wù)、發(fā)揮支撐作用創(chuàng)造了有利條件。

1.3 大規(guī)模開展的水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和持續(xù)推進的水文現(xiàn)代化建設(shè)為縣級水文事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了有利技術(shù)支撐

據(jù)統(tǒng)計，2011-2019年，國家累計下達全國水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資計劃216.40億元，年均投資規(guī)模達到24.04億元。隨著水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模開展，基層水文站網(wǎng)得到充實完善，水文測站數(shù)量大幅度增加，站網(wǎng)整體布局和功能不斷完善；基層水文監(jiān)測能力也得到明顯增強，水文服務(wù)水平顯著提升，這些都為水文事業(yè)跨越式發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

為更好的服務(wù)于“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”，近年來山東水文開展了完善大中型水庫及入庫河流水文監(jiān)測站點、小清河綜合治理水文監(jiān)測工程建設(shè)、省市縣三級水情中心建設(shè)、改造提升老舊站點、建設(shè)骨干河流及重要河道水文監(jiān)測設(shè)施等重點建設(shè)任務(wù)。2020年山東省水文局提出“牢牢把握大興水利、‘?dāng)?shù)字水利’建設(shè)的難得機遇，高位部署、精心謀劃、強力推進水文信息化現(xiàn)代化建設(shè)，全面加快水文信息化現(xiàn)代化進程”，與時代發(fā)展同步的現(xiàn)代水文業(yè)務(wù)體系呼之欲出，各級水文站網(wǎng)體系進一步優(yōu)化，基層水文監(jiān)測、預(yù)測預(yù)報和服務(wù)支撐能力全面提升，為水利工作和經(jīng)濟社會發(fā)展提供的水文信息更加全面、更加快捷、更加準(zhǔn)確。水文現(xiàn)代化建設(shè)為基層進一步強化水文支撐作用，不斷提升服務(wù)能力與水平，推動傳統(tǒng)水文向社會水文轉(zhuǎn)變，進一步提高水文的影響力、話語權(quán)，創(chuàng)造了堅實的技術(shù)支撐。

1.4 符合實際的雙重管理體制落實為縣級水文事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了有利的制度條件

長期以來，山東省水文系統(tǒng)一直實行垂直管理，各地市水文局按流域及水文站分布情況劃分工作分區(qū)。這與市、縣以行政區(qū)域分界的防汛抗旱、水資源管理、水生態(tài)保護等工作體制不相適應(yīng)。導(dǎo)致各地市水文機構(gòu)不能及時了解和掌握當(dāng)?shù)胤姥纯购怠⑺Y源管理等信息，也就無法滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的需求，制約了水文事業(yè)的發(fā)展。

近年來，隨著雙重管理體制的落實，山東省各地市水文局實現(xiàn)了“條條水文”向“條塊水文”的轉(zhuǎn)變，山東水文也在防汛抗旱減災(zāi)、水資源管理、水文科技、社會服務(wù)等方面取得了顯著成效，這就為縣級水文機構(gòu)的運行創(chuàng)造了工作模板。

落實“雙重管理”體制后，縣級水文機構(gòu)作為地市水文局的延伸和縣級政府的雙重管理單位，在不斷完善基層水文管理服務(wù)體系的同時將更加充分發(fā)揮水文行業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，有利于水文部門參與地方防汛抗旱、水資源管理、水生態(tài)保護等各類涉水事務(wù)，有利于水文直接服務(wù)或參與地方經(jīng)濟社會建設(shè)，有利于水文在參政議政中發(fā)出水文聲音，為水文行業(yè)爭取新地位、樹立新形象。例如煙臺市水文局各縣級水文中心落實雙重管理后在防汛抗旱、水資源管理與保護、水生態(tài)監(jiān)測及推動水文服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面均取得良好效果。

2 當(dāng)前制約縣級水文事業(yè)發(fā)展的主要矛盾

2.1 供需矛盾的制約即新時代水利和經(jīng)濟社會發(fā)展對水文服務(wù)的需求與水文基礎(chǔ)支撐能力不足之間的矛盾

由流域管理模式轉(zhuǎn)變而來的縣級水文機構(gòu)，由于長期與地方政府脫節(jié)，很多還停留在“測算報整”的傳統(tǒng)水文業(yè)務(wù)階段。2019年水利部提出，當(dāng)前和今后一個時期，隨著治水主要矛盾和水利改革發(fā)展形勢任務(wù)變化，水文工作的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為“新時代水利和經(jīng)濟社會發(fā)展對水文服務(wù)的需求與水文基礎(chǔ)支撐能力不足之間的矛盾”，明確了水文改革發(fā)展的工作思路就是要“緊緊圍繞治水思路的轉(zhuǎn)變，全面提升現(xiàn)代化水平，努力做好對水利和經(jīng)濟社會發(fā)展的‘兩個支撐’”。

但是因為歷史原因，地方政府對水文不甚了解，對水文機構(gòu)的工作性質(zhì)、職責(zé)職能更是知之甚少。對于縣級政府而言，水文在水利和經(jīng)濟社會發(fā)展過程中可以提供什么支撐、怎樣進行支撐以及水文支撐能力能否滿足需要尚不清楚，這是影響縣級水文事業(yè)發(fā)展的主要因素。

2.2 理念的制約即支撐縣級水文事業(yè)發(fā)展的“大水文”發(fā)展理念、水文現(xiàn)代化建設(shè)等新形式、新要求與當(dāng)前部分縣級水文機構(gòu)管理人員理念落后、思路不清之間的矛盾

“十二五”期間，山東水文秉持“大水文”理念，提出了構(gòu)建“以縣級水文局為主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水文服務(wù)中心為紐帶，以基層測站為支撐”的基層水文服務(wù)體系建設(shè)思路，破解水文發(fā)展和水文服務(wù)“最后一公里”問題?！笆濉逼陂g，為切實做好水文工作“補短板”，為“強監(jiān)管”服務(wù)，山東水文從全省水文工作實際出發(fā)，以現(xiàn)代化理念為引領(lǐng)，廣泛采用現(xiàn)代技術(shù)和新儀器新設(shè)備，大膽進行改革創(chuàng)新，不斷淘汰落后的監(jiān)測手段和作業(yè)方式，大力推進水文現(xiàn)代化建設(shè)。這些新形式、新要求為縣級水文事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

但是在實際執(zhí)行過程中，仍然有管理人員不能及時轉(zhuǎn)變觀念，不能以發(fā)展的眼光來認(rèn)識和開展縣級水文工作。工作中只考慮傳統(tǒng)測報水文工作，不能發(fā)揮水文專業(yè)優(yōu)勢、拓寬服務(wù)領(lǐng)域。思想陳舊、“等、靠、要”思想嚴(yán)重，工作沒有總體規(guī)劃、甚至沒有任何思路，安于現(xiàn)狀，不主動作為，造成基層水文職工分工不明、職責(zé)不清、業(yè)務(wù)不精、人浮于事現(xiàn)象嚴(yán)重。這是制約縣級水文事業(yè)發(fā)展的重要因素。

2.3 能力的制約即縣級水文事業(yè)發(fā)展與人員能力不足之間的矛盾

現(xiàn)代化是縣級水文發(fā)展的必由之路。傳統(tǒng)水文工作只需要職工具備水文勘測技能，“測得下、報的出、報的準(zhǔn)確及時”為第一要務(wù)，工作重點是水文資料的收集?，F(xiàn)代水文工作要求在做好水文勘測工作同時做好應(yīng)急監(jiān)測，為水資源管理、水生態(tài)保護、經(jīng)濟社會發(fā)展各方面服務(wù)等內(nèi)容，工作重點是融入地方，提供全方位的服務(wù)。這就要求職工還要具備開展水文分析評價、預(yù)測預(yù)報等專項研究的能力。

當(dāng)前山東省水文管理體系已由“省、市”兩級向“省、市、縣、鄉(xiāng)、村”五級發(fā)展?？h級水文機構(gòu)在這中間扮演了非常重要的角色，既要為地方提供全面、優(yōu)質(zhì)的水文服務(wù)，又要承擔(dān)上級的業(yè)務(wù)工作任務(wù)和對鄉(xiāng)、村水文機構(gòu)的管理職能，出現(xiàn)了“上面千條線，下面一根針”的局面。這就要求工作人員在具備良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)的同時還要有一定的管理能力。

從目前狀況分析，縣級水文機構(gòu)人員的業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)難以滿足縣級水文事業(yè)發(fā)展需要。這是制約縣級水文事業(yè)發(fā)展的根本因素。

2.4 體制的制約即縣級水文事業(yè)發(fā)展與縣級水文機構(gòu)“雙重管理”落實不到位的矛盾

2020年山東省水文局提出“基層水文服務(wù)體系，關(guān)鍵在縣級水文中心，核心在落實雙重管理”。隨著各級政府出臺支持縣級水文事業(yè)發(fā)展的政策、文件，很多區(qū)縣已經(jīng)把縣級水文中心作為自己的部門對待，并認(rèn)真研究落實支持水文事業(yè)發(fā)展的意見和措施，全力支持水文工作，充分發(fā)揮水文在政府決策、經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)中的作用。很多縣級水文機構(gòu)能夠在參與政府會議、閱讀文件、評先評優(yōu)、績效考核、涉水事務(wù)等方面享受與地方政府部門同等待遇，真正實現(xiàn)實行“雙計劃、雙財政、雙考核”。

但是仍然有很多地區(qū)，縣級水文機構(gòu)設(shè)置仍然停留在掛牌上，政策的落實仍然停留在口頭上、文件上，做表面文章、搞形式主義問題嚴(yán)重。雙重管理體制能否從“有名”到“有實”是制約縣級水文事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

3 縣級水文事業(yè)發(fā)展的思考

3.1 解放思想、創(chuàng)新觀念、探索縣級水文事業(yè)發(fā)展新思路

(1)轉(zhuǎn)變單純完成水文測報工作的傳統(tǒng)水文觀念，保持開放的心態(tài)，用發(fā)展的眼光看水文，融入到水文現(xiàn)代化發(fā)展的大趨勢中去，樹立全面服務(wù)水利改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的新水文發(fā)展觀念。

(2)轉(zhuǎn)變基層管理人員“重業(yè)務(wù)輕管理”的思想?；鶎庸芾砣藛T既是上級政策的執(zhí)行者，也是基層水文機構(gòu)的管理者。加強基層管理人員管理能力才能保證縣級水文機構(gòu)正常運行、發(fā)揮作用。

(3)加強基層文化建設(shè)，發(fā)揮文化建設(shè)在凝心聚力、促進發(fā)展方面的重要作用。上級部門應(yīng)強化基層水文機構(gòu)文化建設(shè)的功能導(dǎo)向，強化基層水文工作者的文化認(rèn)同，通過文化管理潛移默化的影響力，形成上下“一盤棋、同步走”的良好局面。

(4)探索新的工作思路。探索適應(yīng)縣級經(jīng)濟社會發(fā)展的新的工作方式，拓寬水文工作深度廣度，開辟提高職工收入增強職工滿足感、獲得感的新渠道等。

3.2 創(chuàng)新管理方法、強化組織機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)

(1)創(chuàng)新管理模式，引進地方政府規(guī)范管理體系和有經(jīng)驗的管理人員，總結(jié)省、市級水文機構(gòu)管理經(jīng)驗，建立一套既能符合上級業(yè)務(wù)部門工作任務(wù)要求，又能滿足地方政府領(lǐng)導(dǎo)水文工作需要，切實可行的縣級水文管理模式。

(2)在收入分配上做好文章，建立健全管理制度，解決基層收入“大鍋飯”問題。制定任務(wù)明確、分工合理的工作人員職責(zé)，樹立職工的集體意識、責(zé)任意識和主人翁精神。制定內(nèi)容全面、構(gòu)成科學(xué)、可操作性強的管理制度，實現(xiàn)用制度管人、按制度辦事的良好局面。開展崗位目標(biāo)責(zé)任制考核，充分利用目標(biāo)考核、獎勵性績效工資等杠桿，激勵競爭，發(fā)揮正確導(dǎo)向作用。

(3)創(chuàng)新人才隊伍建設(shè)辦法。注重向內(nèi)發(fā)掘培養(yǎng)人才，實行競爭上崗、科學(xué)選人用人，營造“尊重人才、重視人才”“能上能下、人盡其才”的良好氛圍。加強與地方政府的人才橫向交流和縱向交流，建立常態(tài)化學(xué)習(xí)交流機制。建立和完善人才引進機制，優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)。

3.3 推動水文服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實現(xiàn)水文由傳統(tǒng)測報水文向“應(yīng)急、資源、生態(tài)、社會”四位一體的現(xiàn)代水文轉(zhuǎn)變

縣級水文事業(yè)的發(fā)展以服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展為根本任務(wù)和著力點。在做好傳統(tǒng)測報水文基礎(chǔ)工作的同時要深入推進水文服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

(1)應(yīng)急水文。當(dāng)好防汛抗旱減災(zāi)應(yīng)急的情報員和預(yù)報員，充實完善水文站網(wǎng)，加強現(xiàn)代化水文建設(shè)，強化水文預(yù)測預(yù)報能力，從傳統(tǒng)數(shù)據(jù)服務(wù)向指導(dǎo)性、參考性、結(jié)論性、方案性較強的成果性服務(wù)轉(zhuǎn)變。

(2)資源水文。當(dāng)好水資源保護、開發(fā)、利用、管理的檢測員和評估師，利用水文技術(shù)優(yōu)勢編制各類水文水資源信息，做好區(qū)域用水總量監(jiān)測等工作。

(3)生態(tài)水文。當(dāng)好水生態(tài)建設(shè)與保護的巡查員，開辟與拓展生態(tài)水文服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮水文水質(zhì)監(jiān)測水量與水質(zhì)并重、采樣科學(xué)高效的特點，及時掌握江河湖庫水質(zhì)狀況、支撐水環(huán)境治理、做好供水安全保障。

(4)社會水文。當(dāng)好國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的勘察員。水文服務(wù)從數(shù)據(jù)服務(wù)向成果服務(wù)轉(zhuǎn)變，為各類重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供水文支撐。積極參加各類社會公益活動，展現(xiàn)水文公益形象。

3.4 理順體制機制、保障各項政策全面落實

(1)做好頂層設(shè)計，上級管理部門與縣級政府就雙重管理工作做好協(xié)商，確?？h級政府和有關(guān)部門對水文工作的支持，確保雙重管理“有名、有實”。

(2)主動作為，用優(yōu)質(zhì)、全面的水文服務(wù)，擔(dān)當(dāng)、作為的工作態(tài)度爭取各級政府對水文事業(yè)的持續(xù)投入，確保各項政策落實到位。

(3)擺正位置，要主動接受縣級政府的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真履行職責(zé)，接受雙重監(jiān)督，落實雙重考核。

(4)理順體制機制，推動水文工作納入地方政府考核體系，以各項考核為抓手，構(gòu)建適應(yīng)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的基層水文服務(wù)體系，推動各級政府將水文經(jīng)費納入財政預(yù)算，確?？h級中心在基層發(fā)揮水文作用有載體、有保障、見實效。

4 結(jié)語

縣級水文事業(yè)的發(fā)展不可一蹴而就，水文部門職能和作用的發(fā)揮關(guān)鍵在于縣級水文機構(gòu)的執(zhí)行情況?？h級水文事業(yè)發(fā)展存在的問題也不是千篇一律的，在今后的發(fā)展中要理清發(fā)展思路，本著著眼長遠、分清緩急的原則，解決發(fā)展短板問題，因地制宜結(jié)合縣域情況，立足縣域經(jīng)濟社會發(fā)展需要，有序推進縣級水文機構(gòu)建設(shè)等工作，確?？h級水文事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。