周旭誠(chéng)，張 挺

（杭州師范大學(xué) 沈鈞儒法學(xué)院，浙江 杭州 311121）

2021 年 10 月 8 日，國(guó)家發(fā)改委就 2021 年度市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的征求意見(jiàn)稿向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。自2018 年我國(guó)正式實(shí)施負(fù)面清單制度以來(lái)，每一年度均結(jié)合并調(diào)整上一年度的負(fù)面清單，逐項(xiàng)列舉境內(nèi)限制乃至禁止投資經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域。2021 年第四版清單中最受關(guān)注的是，在禁止準(zhǔn)入類中新增大項(xiàng) “禁止違規(guī)開(kāi)展新聞傳媒相關(guān)業(yè)務(wù)”①其內(nèi)容包括：1.非公有資本不得從事新聞采編播發(fā)業(yè)務(wù)；2.非公有資本不得投資設(shè)立和經(jīng)營(yíng)新聞機(jī)構(gòu)，包括但不限于通訊社、報(bào)刊出版單位、廣播電視播出機(jī)構(gòu)、廣播電視站以及互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編發(fā)布服務(wù)機(jī)構(gòu)等；3.非公有資本不得經(jīng)營(yíng)新聞機(jī)構(gòu)的版面、頻率、頻道、欄目、公眾賬號(hào)等；4.非公有資本不得從事涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交，重大社會(huì)、文化、科技、衛(wèi)生、教育、體育以及其他關(guān)系政治方向、輿論導(dǎo)向和價(jià)值取向等活動(dòng)、事件的實(shí)況直播業(yè)務(wù)；5.非公有資本不得引進(jìn)境外主體發(fā)布的新聞；6.非公有資本不得舉辦新聞?shì)浾擃I(lǐng)域論壇峰會(huì)和評(píng)獎(jiǎng)評(píng)選活動(dòng)。，對(duì)非公有制資本進(jìn)入特定新聞傳媒領(lǐng)域收緊了準(zhǔn)入的口子［1］。

隨著新媒體的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)新聞已成為基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用，社交媒體等傳播平臺(tái)成為網(wǎng)絡(luò)新聞獲取、評(píng)論、轉(zhuǎn)發(fā)、跳轉(zhuǎn)的重要渠道，且仍有增強(qiáng)之勢(shì)。截至2020 年12 月，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)新聞?dòng)脩粢?guī)模達(dá) 7.43 億，較 2020 年 3 月增長(zhǎng) 1 203 萬(wàn)，占網(wǎng)民整體的75.1%；收集網(wǎng)絡(luò)新聞?dòng)脩粢?guī)模達(dá)7.41 億，較2020 年 3 月增長(zhǎng) 1 466 萬(wàn)，占手機(jī)網(wǎng)民的 75.2%［2］。2020 武漢抗擊新冠疫情期間，除中央廣播電視總臺(tái)、人民網(wǎng)等對(duì)相關(guān)信息的及時(shí)報(bào)道外，騰訊、百度等商業(yè)網(wǎng)站也積極跟進(jìn)疫情動(dòng)態(tài)，通過(guò)設(shè)置抗擊新冠肺炎疫情專欄，建立疫情實(shí)時(shí)追蹤頁(yè)面等方式，為人民群眾提供實(shí)時(shí)了解疫情動(dòng)態(tài)的渠道。另外，部分個(gè)人自媒體的相關(guān)信息發(fā)布也構(gòu)成人們了解時(shí)事的重要渠道。如2020 年1 月23 日的武漢 “封城” 牽動(dòng)著全國(guó)人民的心， “B 站UP 主” 林晨同學(xué)在第一時(shí)間發(fā)布視頻 “武漢UP 主實(shí)拍，封城后的24 小時(shí)，‘空城’武漢的物價(jià)、交通、生活狀態(tài)” ，是全世界第一個(gè)記錄武漢封城情況的視頻，隨后被人民日?qǐng)?bào)和央視聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)［3］。

上述主體中，既包括官方媒體等由公有資本投資設(shè)立、經(jīng)營(yíng)的主體，也有門戶網(wǎng)站、傳播平臺(tái)、平臺(tái)用戶等非公有制主體。在《征求意見(jiàn)稿》背景下，非公主體還能否開(kāi)展新聞相關(guān)業(yè)務(wù)呢？如果可以，應(yīng)以何種方式參與互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)活動(dòng)呢？本文將從三個(gè)方面進(jìn)行討論：第一，辨析互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的內(nèi)涵；第二，分析非公主體參與互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)特定業(yè)務(wù)限制的法律發(fā)展脈絡(luò)；第三，探究非公主體提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息的基本路徑。

一、互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的內(nèi)涵辨析

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)新聞機(jī)構(gòu)和新聞?dòng)浾邚臉I(yè)資格實(shí)行行政許可制，大眾傳播均由專門的媒介組織提供，因此新聞和新聞傳播組織常被相互定義［4］。我國(guó)通過(guò)對(duì)新聞來(lái)源的相關(guān)從業(yè)資質(zhì)的把關(guān)充分保障新聞傳遞正確的價(jià)值導(dǎo)向及意識(shí)形態(tài)，盡管相互定義存在循環(huán)邏輯之嫌，卻并不會(huì)產(chǎn)生適用問(wèn)題。但隨著新媒體的發(fā)展，傳統(tǒng)新聞機(jī)構(gòu)之外的主體也逐漸開(kāi)始具備大眾傳播的技術(shù)手段，新聞信息不再依附特定機(jī)構(gòu)存在，在新媒體時(shí)代，新聞信息需要被重新定義。

2005 年《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》（下文稱《規(guī)定》）就新聞信息作出界定①本規(guī)定所稱新聞信息，是指時(shí)政類新聞信息，包括有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等社會(huì)公共事務(wù)的報(bào)道、評(píng)論，以及有關(guān)突發(fā)事件的報(bào)道、評(píng)論。，將新聞信息等同于時(shí)政類新聞信息，非時(shí)政類新聞信息②非時(shí)政類信息是指時(shí)政類新聞之外的，諸如社會(huì)、體育、娛樂(lè)方面的報(bào)道、評(píng)論等，也屬于新聞性內(nèi)容信息。不是新聞。而2017 年《規(guī)定》修訂后，定義中刪去 “時(shí)政類新聞信息” 等詞③本規(guī)定所稱新聞信息，包括有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等社會(huì)公共事務(wù)的報(bào)道、評(píng)論，以及有關(guān)突發(fā)事件的報(bào)道、評(píng)論。。從語(yǔ)義分析，修改后的規(guī)定擴(kuò)大了新聞信息涵蓋的范圍［5］，而 “突發(fā)事件” 一詞因?yàn)槿狈?“時(shí)政類新聞信息” 的前綴限制而變得涵蓋范圍十分寬泛，使 “非時(shí)政類新聞信息” 有被解釋為 “新聞信息” 的可能。

“新聞信息” 指向范圍相當(dāng)廣泛，不僅包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的報(bào)道、評(píng)論，也包括對(duì)突發(fā)事件的報(bào)道評(píng)論。親身經(jīng)歷社會(huì)突發(fā)事件的目擊者上傳社交媒體的信息也同樣可能構(gòu)成 “新聞信息” 。

但根據(jù)《規(guī)定》，僅有三類主體可從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)④1.新聞單位設(shè)立的登載超出本單位已刊登播發(fā)的新聞信息、提供時(shí)政類電子公告服務(wù)、向公眾發(fā)送時(shí)政類通訊信息的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位；2.非新聞單位設(shè)立的轉(zhuǎn)載新聞信息、提供時(shí)政類電子公告服務(wù)、向公眾發(fā)送時(shí)政類通訊信息的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位；3.新聞單位設(shè)立的登載本單位已刊登播發(fā)的新聞信息的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位，該條規(guī)定的正是互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的三類資質(zhì)。，并且僅有新聞單位⑤見(jiàn)《規(guī)定》第三十二條，本規(guī)定所稱新聞單位是指依法設(shè)立的報(bào)社、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)和通訊社。設(shè)立的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位可提供尚未被刊登播發(fā)的新聞信息，其余兩類單位僅能提供轉(zhuǎn)載、電子公告、發(fā)送通訊信息等服務(wù)。

2017 年《規(guī)定》修訂后，服務(wù)類型被限定為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編發(fā)布服務(wù)、轉(zhuǎn)載服務(wù)、傳播平臺(tái)服務(wù)［6］，并只允許新聞單位（含其控股的單位）或新聞宣傳部門主管的單位申請(qǐng)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編服務(wù)許可。同年《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可管理實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)，對(duì)這三類服務(wù)作了更清晰的界定⑥見(jiàn)《實(shí)施細(xì)則》第四條，采編發(fā)布服務(wù)，是指對(duì)新聞信息進(jìn)行采集、編輯、制作并發(fā)布的服務(wù)；轉(zhuǎn)載服務(wù)，是指選擇、編輯并發(fā)布其他主體已發(fā)布新聞信息的服務(wù)；傳播平臺(tái)服務(wù)，是指為用戶傳播新聞信息提供平臺(tái)的服務(wù)。。比較條文對(duì)三類服務(wù)的定義，與突發(fā)事件目擊者上傳行為最接近的是 “采編發(fā)布行為” 。但目擊者作為自然人，不可能取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可，因此無(wú)權(quán)從事采編發(fā)布行為，其上傳行為應(yīng)當(dāng)被依法取締。但這顯然與一般認(rèn)知不符。盡管目擊者所提供的信息屬于新聞信息，但其行為不是互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)行為。根據(jù)王四新的觀點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)指的是提供穩(wěn)定、規(guī)律并同時(shí)獲得直接或間接商業(yè)回報(bào)的行為，而不等同于利用互聯(lián)網(wǎng)提供新聞信息［7］。根據(jù)這一觀點(diǎn)，突發(fā)事件目擊者利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布信息的行為既不穩(wěn)定，也不取得商業(yè)回報(bào)，因此不屬于互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)而無(wú)須取得采編許可。

二、采編業(yè)務(wù)的非公有資本準(zhǔn)入限制

（一）間接準(zhǔn)入限制階段——主體限制

2000 年《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》（下文稱《暫行規(guī)定》）出臺(tái)，建立了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入批準(zhǔn)制度，我國(guó)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編發(fā)布行為的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制也正起始于此。

《暫行規(guī)定》出臺(tái)后，采編發(fā)布業(yè)務(wù)成為新聞網(wǎng)站的專屬業(yè)務(wù)，其他網(wǎng)站均受準(zhǔn)入限制?！稌盒幸?guī)定》以設(shè)立主體為標(biāo)準(zhǔn)，將提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的網(wǎng)站分為新聞網(wǎng)站⑦《暫行規(guī)定》第五條規(guī)定，新聞網(wǎng)站是由中央新聞單位、中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門新聞單位以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的直屬新聞單位依法建立的互聯(lián)網(wǎng)站。與綜合性非新聞網(wǎng)站。新聞網(wǎng)站的設(shè)立主體均為中央、地方政府直屬的新聞單位，具有公有制屬性。新聞網(wǎng)站經(jīng)批準(zhǔn)可登載自行采寫的新聞，而綜合性非新聞網(wǎng)站不能登載上述新聞。顯然，這類僅能由新聞網(wǎng)站實(shí)施的業(yè)務(wù)直接對(duì)應(yīng)的是法律規(guī)章所概括的采編發(fā)布業(yè)務(wù)。

隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)新聞的登載渠道不再限于互聯(lián)網(wǎng)站，2005 年《規(guī)定》也將規(guī)制范圍由互聯(lián)網(wǎng)站進(jìn)一步擴(kuò)展至其他渠道。在《規(guī)定》新列舉的三類主體中，僅有新聞單位設(shè)立的主體可從事采編發(fā)布業(yè)務(wù)。而根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》，非公資本不能投資設(shè)立、經(jīng)營(yíng)新聞單位。盡管非公資本最終在實(shí)踐上被限制從事采編發(fā)布業(yè)務(wù)，但卻是通過(guò)主體限制較為迂回地實(shí)現(xiàn)的。

但準(zhǔn)入限制仍留有非公資本參與的余地。根據(jù)《規(guī)定》，新聞單位與非新聞單位合作設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位，新聞單位擁有的股權(quán)不低于51%的，視為新聞單位設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位。由此可見(jiàn)，通過(guò)滿足法定控股要求的合作設(shè)立，非公有資本也有可能參與設(shè)立具備采編發(fā)布資質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位。

2012 年8 月，微信開(kāi)始提供公眾號(hào)服務(wù)，自此公眾號(hào)平臺(tái)逐漸成為新聞信息傳播的重要媒介，但公眾號(hào)發(fā)展初期缺乏相關(guān)法律規(guī)范，相關(guān)主體提供新聞信息沒(méi)有參照。此背景下，2014 年《即時(shí)通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》（《微信十條》）頒布，只有新聞單位、新聞網(wǎng)站開(kāi)設(shè)的公眾賬號(hào)可發(fā)布、轉(zhuǎn)載時(shí)政類新聞。而新聞單位不允許非公資本參與投資設(shè)立、經(jīng)營(yíng)，新聞網(wǎng)站僅允許新聞單位控股情形下的非公有資本投資。因此，非公資本不可能參與新聞單位開(kāi)設(shè)的公眾賬號(hào)，而仍有可能參與新聞網(wǎng)站設(shè)立的公眾賬號(hào)，但條文未明確非公資本的參與方式與界限。

十八屆三中全會(huì)提出實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入，各類主體可平等參與清單之外的行業(yè)。自2015 年試點(diǎn)版市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單推出后，2018 年實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，到2021 年征求意見(jiàn)稿為止保持著一年一版的頻率，與時(shí)俱進(jìn)地指導(dǎo)各類市場(chǎng)主體的投資、經(jīng)營(yíng)行為。

試點(diǎn)版負(fù)面清單未明確提及互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，僅禁止非公有投資經(jīng)營(yíng)特定文化事業(yè)產(chǎn)業(yè)，指向?qū)挿呵夷：?。但根?jù)《關(guān)于非公資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》①根據(jù)文件第九條，非公有資本不得利用信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展……新聞網(wǎng)站等業(yè)務(wù)。，特定文化事業(yè)產(chǎn)業(yè)包括新聞網(wǎng)站業(yè)務(wù)。

根據(jù)《規(guī)定》《微信十條》與試點(diǎn)版負(fù)面清單，可登載自行采編新聞信息（即采編發(fā)布業(yè)務(wù)）的主體僅包括新聞單位、新聞單位設(shè)立的新聞網(wǎng)站（新聞單位單獨(dú)設(shè)立新聞網(wǎng)站或新聞單位控股51%以上的合作設(shè)立新聞網(wǎng)站）與新聞單位或新聞網(wǎng)站設(shè)立的公眾賬號(hào)，見(jiàn)圖1。

圖1 可登載自行采編的新聞主體

但如前文所述，相關(guān)主體并非完全排斥非公資本的參與，反而允許非公資本在國(guó)有控股前提下投資設(shè)立、經(jīng)營(yíng)新聞網(wǎng)站。

綜上所述，這一階段采編業(yè)務(wù)的非公資本準(zhǔn)入限制采取較為間接的立法模式。因此，非公資本通過(guò)投資新聞網(wǎng)站的方式也有參與采編發(fā)布業(yè)務(wù)的可能。

（二）直接準(zhǔn)入限制階段——業(yè)務(wù)限制

2017 年《規(guī)定》修訂后，相關(guān)立法進(jìn)入了直接準(zhǔn)入限制階段②《規(guī)定》修訂案第八條規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者的采編業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分開(kāi)，非公有資本不得介入互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編業(yè)務(wù)。，采編發(fā)布業(yè)務(wù)準(zhǔn)入從間接的主體限制轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮橹苯拥臉I(yè)務(wù)限制。不但改變了原本 “一刀切” 的做法，鼓勵(lì)、支持非公主體從事新聞出版中的中下游業(yè)務(wù)，還通過(guò)業(yè)務(wù)限制牢牢守住了輿論陣地。盡管非公資本仍可投資新聞單位，卻不能再介入采編發(fā)布業(yè)務(wù)。

2018 版市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單出臺(tái)，其內(nèi)容新增《互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)準(zhǔn)入禁止許可目錄》③根據(jù)清單第四條，非公有資本不得介入互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編業(yè)務(wù)。，思路也與《規(guī)定》修訂案保持一致。此后，2021 版負(fù)面清單征求意見(jiàn)稿中，新聞傳媒類首次作為禁止準(zhǔn)入類的單獨(dú)大項(xiàng)出現(xiàn)，新增了數(shù)條以加強(qiáng)非公資本參與互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的限制的條文。首先，在采編業(yè)務(wù)方面，將 “采編業(yè)務(wù)” 的表述變更為 “采編播發(fā)業(yè)務(wù)” 。這一變化僅是完善表述，并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)變化。盡管 “采編” 的重心在第一手新聞信息的獲取與編輯，但 “采編” 的目的是將新聞信息登載于媒體。因此 “采編” 與 “播發(fā)” 雖為相互獨(dú)立的步驟，但需結(jié)合方才構(gòu)成完整的新聞信息服務(wù)活動(dòng)，不以 “播發(fā)” 為目的 “采編” 并不具有規(guī)制意義。其次，征求意見(jiàn)稿對(duì)傳統(tǒng)新聞機(jī)構(gòu)的非公資本準(zhǔn)入限制更嚴(yán)格。2018 版清單尚允許傳統(tǒng)新聞機(jī)構(gòu)采取國(guó)有多元制①根據(jù)清單第七十三條，傳統(tǒng)新聞機(jī)構(gòu)為限制準(zhǔn)入類事項(xiàng)，要求轉(zhuǎn)制為企業(yè)的出版社、報(bào)刊社等，要堅(jiān)持國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有文化企業(yè)控股下的國(guó)有多元，并要求此類企業(yè)上市后，要堅(jiān)持國(guó)有資本絕對(duì)控股。，允許在國(guó)有控股前提下的非公資本參與。而征求意見(jiàn)稿規(guī)定非公資本不得投資設(shè)立和經(jīng)營(yíng)新聞機(jī)構(gòu)，使非公資本進(jìn)一步受限。再次，新聞機(jī)構(gòu)版面、頻率、欄目、公眾號(hào)等的外包行為并不罕見(jiàn)，容易導(dǎo)致新聞機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)作，受資本裹挾喪失客觀公正的新聞立場(chǎng)。而征求意見(jiàn)稿規(guī)定，非公資本不得經(jīng)營(yíng)新聞機(jī)構(gòu)的版面、頻率、頻道、欄目、公眾賬號(hào)等，旨在要求新聞機(jī)構(gòu)自主運(yùn)營(yíng)其下屬的版面、頻率、欄目、公眾號(hào)等，對(duì)發(fā)布內(nèi)容自我管理與監(jiān)督。最后，征求意見(jiàn)稿禁止非公資本從事特定領(lǐng)域②根據(jù)清單第六條，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交，重大社會(huì)、文化、科技、衛(wèi)生、教育、體育以及其他關(guān)系政治方向、輿論導(dǎo)向和價(jià)值取向等活動(dòng)、事件。的實(shí)況直播業(yè)務(wù)。目前國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)直播大致分為兩類：一是在網(wǎng)上提供電視信號(hào)的觀看；另一類則是在現(xiàn)場(chǎng)采集，再發(fā)布到網(wǎng)站供人觀看［8］。第一類以傳統(tǒng)新聞單位為基點(diǎn)，公有資本為支撐，非公資本進(jìn)入門檻相對(duì)較高。因此，征求意見(jiàn)稿側(cè)重規(guī)制的是第二類網(wǎng)絡(luò)直播業(yè)務(wù)。一般新聞信息生產(chǎn)中 “采編” 與 “播發(fā)” 相互獨(dú)立。但實(shí)況直播中，上述兩步驟同時(shí)進(jìn)行。既然 “實(shí)況直播” 業(yè)務(wù)與 “采編發(fā)布” 業(yè)務(wù)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，對(duì)上述兩種業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制思路應(yīng)當(dāng)保持一致，要求其主體的公有制屬性，限制非公有制主體參與上述特定內(nèi)容的實(shí)況直播業(yè)務(wù)。

三、非公有制主體參與互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的路徑

在PGC 大背景下，非公資本僅能投資、經(jīng)營(yíng)無(wú)采編發(fā)布權(quán)限的非新聞?lì)惥C合網(wǎng)站③即門戶網(wǎng)站。；而隨著UGC發(fā)展，傳播平臺(tái)、平臺(tái)用戶等均可成為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息提供者，而UGC 門檻較低，非公資本也可相對(duì)自由進(jìn)入。因此，盡管非公資本在新聞采編與發(fā)布等關(guān)鍵領(lǐng)域的介入受到嚴(yán)格的業(yè)務(wù)限制，但部分頭部媒體等憑借其強(qiáng)大的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和分發(fā)能力，在新聞信息轉(zhuǎn)載和傳播服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮著不可忽視的作用［9］。民間非公資本介入傳媒產(chǎn)業(yè)具有兩面性［10］，如何引導(dǎo)并發(fā)揮非公資本在互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)領(lǐng)域的潛力變得至關(guān)重要。下文將針對(duì)上述門戶網(wǎng)站、傳播平臺(tái)與平臺(tái)用戶等三類主體如何規(guī)范參與提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息的路徑進(jìn)行論述。

（一）門戶網(wǎng)站

門戶網(wǎng)站是指鏈接某類綜合性互聯(lián)網(wǎng)信息資源并提供有關(guān)信息服務(wù)的應(yīng)用系統(tǒng)，國(guó)內(nèi)影響力較大的門戶網(wǎng)站包括搜狐網(wǎng)、網(wǎng)易網(wǎng)、新浪網(wǎng)、騰訊網(wǎng)等［10］，而上述門戶網(wǎng)站均由非公有資本投資設(shè)立、經(jīng)營(yíng)。在《暫行規(guī)定》背景下，門戶網(wǎng)站僅在小范圍內(nèi)從事轉(zhuǎn)載業(yè)務(wù)，僅是官媒與大眾之間的新聞分發(fā)者。而《規(guī)定》出臺(tái)后，門戶網(wǎng)站在取得相應(yīng)許可后，可從事除采編之外的其他互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)④根據(jù)《規(guī)定》第五條，包括轉(zhuǎn)載新聞信息、提供時(shí)政類電子公告服務(wù)、向公眾發(fā)送時(shí)政類通訊信息的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位等服務(wù)。。這一階段門戶網(wǎng)站的新聞來(lái)源有所擴(kuò)展，既包括通過(guò)合作、購(gòu)買等途徑從傳統(tǒng)媒體背景的網(wǎng)站獲得的新聞，也包括少量原創(chuàng)非時(shí)政類新聞，主要包括文化娛樂(lè)新聞、體育新聞以及科技新聞等［11］，即可對(duì)非時(shí)政類新聞進(jìn)行單獨(dú)采編。

但《規(guī)定》修訂后，門戶網(wǎng)站屬于提供轉(zhuǎn)載服務(wù)⑤根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第四條，是指提供選擇、編輯并發(fā)布其他主體已發(fā)布新聞信息的服務(wù)。的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位，不可登載單獨(dú)采編的新聞信息。同時(shí)伴隨著《規(guī)定》修訂案中對(duì)新聞信息的界定刪去了時(shí)政類新聞信息表述，意味著非時(shí)政新聞信息也可能成為新聞，自此在立法上門戶網(wǎng)站對(duì)非時(shí)政類新聞信息的采編就開(kāi)始受到限制。

近年來(lái)，門戶網(wǎng)站以應(yīng)用程序?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的主要載體，如騰訊網(wǎng)——騰訊新聞，新浪網(wǎng)——新浪新聞等。網(wǎng)信辦官網(wǎng)2021 年10 月公布的獲得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可的互聯(lián)網(wǎng)站名單中， “新浪網(wǎng)” “網(wǎng)易” “搜狐網(wǎng)” “騰訊網(wǎng)” 等赫然在列［12］，在獲得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可的應(yīng)用程序名單中也包括了相對(duì)應(yīng)的 “新浪新聞” “網(wǎng)易新聞” “搜狐新聞” “騰訊新聞” 等。

《規(guī)定》修訂后，門戶網(wǎng)站作為新聞轉(zhuǎn)載媒介，本身就不再?gòu)氖虏删帢I(yè)務(wù)。因此，若《征求意見(jiàn)稿》通過(guò)，取得許可的門戶網(wǎng)站仍可從事轉(zhuǎn)載服務(wù)。

（二）傳播平臺(tái)

純粹的傳播平臺(tái)服務(wù)提供者不登載其自主采編的新聞信息，僅提供信息登載渠道。其與轉(zhuǎn)載服務(wù)的區(qū)別在于信息來(lái)源除傳統(tǒng)媒體外，還包括個(gè)人用戶?；ヂ?lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者在提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息傳播平臺(tái)服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求用戶提供真實(shí)身份信息并與注冊(cè)用戶簽訂協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)①見(jiàn)《規(guī)定》修訂案第十三條。。另外，對(duì)用戶開(kāi)設(shè)公眾賬號(hào)的，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者應(yīng)審核其資質(zhì)等，并向有關(guān)部門作相應(yīng)備案②《規(guī)定》修訂案第十四條。。

網(wǎng)信辦于2018 年發(fā)布《微博客信息服務(wù)管理規(guī)定》（下文簡(jiǎn)稱《微博服務(wù)規(guī)定》），將微博客傳播平臺(tái)稱作 “服務(wù)提供者” ，而將通過(guò)平臺(tái)發(fā)布信息等的用戶稱為 “服務(wù)使用者” ?！段⒉┓?wù)規(guī)定》要求平臺(tái)落實(shí)信息內(nèi)容安全管理主體責(zé)任，建立與平臺(tái)生態(tài)治理相關(guān)的各項(xiàng)制度。針對(duì)平臺(tái)與信息發(fā)布者之間的責(zé)任分配，要求平臺(tái)制定平臺(tái)規(guī)則，明確雙方權(quán)利義務(wù)。使用者若發(fā)布、傳播不實(shí)信息或法律法規(guī)禁止的信息內(nèi)容，平臺(tái)應(yīng)主動(dòng)采取停止傳輸、消除等措施。2021 年《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號(hào)信息服務(wù)管理規(guī)定》（下文簡(jiǎn)稱《公眾號(hào)服務(wù)規(guī)定》）出臺(tái)，要求平臺(tái)建立健全并嚴(yán)格落實(shí)信息內(nèi)容安全、生態(tài)治理、應(yīng)急處置等管理制度。針對(duì)平臺(tái)與用戶之間的責(zé)任分配，要求平臺(tái)制定并公開(kāi)信息內(nèi)容生產(chǎn)、公眾賬號(hào)運(yùn)用等管理規(guī)則、平臺(tái)公約，與公眾賬號(hào)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)者簽訂服務(wù)協(xié)議，明確雙方內(nèi)容發(fā)布權(quán)限，賬號(hào)管理責(zé)任等權(quán)利義務(wù)。對(duì)于從事特定領(lǐng)域信息內(nèi)容生產(chǎn)的公眾賬號(hào)，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)用戶的專業(yè)背景、職業(yè)資格或服務(wù)資質(zhì)加以審核。上述兩規(guī)定建立了傳播平臺(tái)服務(wù)提供者與平臺(tái)用戶之間的雙重責(zé)任體系，見(jiàn)圖2。

圖2 《微博服務(wù)規(guī)定》與《公眾號(hào)服務(wù)規(guī)定》下的雙重責(zé)任體系

（三）平臺(tái)用戶

根據(jù)法律法規(guī)，平臺(tái)用戶可細(xì)分為公眾賬號(hào)用戶與一般用戶，這兩類用戶適用的規(guī)范與資質(zhì)要求存在較大差異，因此下文將對(duì)其參與互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的規(guī)范路徑進(jìn)行分別論述。

1.公眾賬號(hào)用戶

《公眾號(hào)服務(wù)規(guī)定》將互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號(hào)界定為互聯(lián)網(wǎng)用戶在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)注冊(cè)運(yùn)營(yíng)，面向社會(huì)公眾生產(chǎn)發(fā)布信息內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)賬號(hào)，側(cè)重強(qiáng)調(diào)公眾賬號(hào)的公開(kāi)性。公眾賬號(hào)生產(chǎn)者在運(yùn)營(yíng)公眾賬號(hào)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守平臺(tái)內(nèi)容生產(chǎn)和賬號(hào)運(yùn)營(yíng)管理規(guī)則，按照登記的內(nèi)容從事相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的信息發(fā)布?！段⑿攀畻l》進(jìn)一步規(guī)定公眾賬號(hào)提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的資質(zhì)要求，并且要求即時(shí)通信工具服務(wù)提供者須對(duì)符合資質(zhì)的公眾賬號(hào)加注標(biāo)識(shí)。換言之，未取得許可的公眾賬號(hào)不得從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，平臺(tái)對(duì)此承擔(dān)審核、標(biāo)識(shí)用戶資質(zhì)的責(zé)任。

截至目前，網(wǎng)信辦官網(wǎng)公布的獲得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可的公眾賬號(hào)名單中僅包括在騰訊微信與新浪微博平臺(tái)注冊(cè)的公眾賬號(hào)［13］，而不包括其他平臺(tái)注冊(cè)的公眾賬號(hào)。可見(jiàn)，網(wǎng)信辦已經(jīng)初步認(rèn)可上述二平臺(tái)建立的公眾賬號(hào)審核監(jiān)管制度。具體而言，騰訊微信公眾賬號(hào)服務(wù)嚴(yán)格區(qū)分新聞媒體與其他公眾賬號(hào)，非新聞媒體開(kāi)設(shè)的公眾賬號(hào)禁止使用 “新聞” 的名稱［6］。新浪微博服務(wù)使用協(xié)議中的條款4.2 載明，新聞媒體開(kāi)設(shè)微博賬號(hào)的，除根據(jù)本協(xié)議約定使用微博服務(wù)以外，還應(yīng)遵守相關(guān)法律法規(guī)、組織規(guī)則及監(jiān)管規(guī)定；4.21 條款對(duì)媒體賬號(hào)加以界定，是指具有法定新聞資質(zhì)的新聞單位在微博上開(kāi)設(shè)的機(jī)構(gòu)認(rèn)證賬號(hào)。媒體賬號(hào)在使用微博服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)接受新聞主管部門和網(wǎng)信部門的統(tǒng)一管理。

目前，除新聞機(jī)構(gòu)、新聞網(wǎng)站設(shè)立的公眾賬號(hào)以及網(wǎng)信辦公布的取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可的39 個(gè)公眾賬號(hào)之外，其余公眾賬號(hào)均不能開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)。但實(shí)踐中自媒體公眾賬號(hào)發(fā)布、轉(zhuǎn)載新聞?lì)愋畔⒌那闆r卻屢見(jiàn)不鮮。一方面與平臺(tái)監(jiān)管壓力大，措施滯后等有關(guān)；另一方面，盡管大量自媒體公眾賬號(hào)可以發(fā)布、轉(zhuǎn)載新聞?lì)愋畔ⅲ捎诓痪邆湎鄳?yīng)資質(zhì)，該類信息不能稱為規(guī)范意義上的 “新聞” ，其公信力和影響力會(huì)大打折扣。市場(chǎng)準(zhǔn)入限制所要確保的是有高度公信力的，狹義上的 “新聞” 不受非公資本的侵蝕，而其他媒體則無(wú)須嚴(yán)格限制準(zhǔn)入。但這并不意味著發(fā)布不實(shí)信息無(wú)需成本，由于虛假信息發(fā)布、轉(zhuǎn)載行為致使他人人身、財(cái)產(chǎn)遭受損害的，除按照相關(guān)平臺(tái)協(xié)議停、封賬號(hào)外，仍需承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

2.一般用戶

根據(jù)《微博服務(wù)規(guī)定》，用戶并不屬于 “服務(wù)提供者” ，而是 “服務(wù)使用者” ?！豆娞?hào)服務(wù)規(guī)定》也未對(duì)一般用戶的信息發(fā)布行為提出準(zhǔn)入性規(guī)制。上述二規(guī)定均倡導(dǎo)運(yùn)用平臺(tái)規(guī)則規(guī)制一般用戶的信息發(fā)布行為。只有法人才可取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可，自然人無(wú)法取得相應(yīng)許可。由此可見(jiàn)，規(guī)定并非直接針對(duì)廣大個(gè)人用戶，而是針對(duì)組織化或機(jī)構(gòu)化的媒體及其他商業(yè)組織。只有組織、機(jī)構(gòu)才是互聯(lián)網(wǎng)新聞許可制度要求的需要接受監(jiān)管的直接對(duì)象。公民個(gè)人開(kāi)設(shè)的賬號(hào)，即便從事新聞活動(dòng)，發(fā)表時(shí)政方面的評(píng)論，其賬戶的使用，也不需經(jīng)過(guò)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的許可［14］。同樣，在社交媒體轉(zhuǎn)發(fā)公眾賬號(hào)發(fā)布的新聞和評(píng)論也不構(gòu)成轉(zhuǎn)載［14］。非公資本不得從事新聞采編播發(fā)業(yè)務(wù)的條款并不妨礙公眾、主播的自媒體直播，因?yàn)樽悦襟w本沒(méi)有采訪權(quán)，自媒體直播并不構(gòu)成規(guī)范意義上的新聞采編。由此可見(jiàn)，一般個(gè)人用戶發(fā)布新聞性信息或評(píng)論一般不認(rèn)為是 “提供新聞信息服務(wù)” ，因此不受相關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，但仍應(yīng)遵循基本的道德和法律規(guī)范，遵守平臺(tái)規(guī)則。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著媒體融合深入，非公資本利用互聯(lián)網(wǎng)提供新聞?lì)愋畔⒌那乐饾u拓寬，非公資本成為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中最有活力的市場(chǎng)力量與中國(guó)現(xiàn)代文化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本動(dòng)能。非公資本雖然缺乏公有制資本在文化產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)中的部分特許權(quán)益，但有著更強(qiáng)的市場(chǎng)敏銳度和更大的競(jìng)爭(zhēng)活力［15］。但另一方面，非公資本參與互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的準(zhǔn)入限制愈發(fā)嚴(yán)格：在形式上，對(duì)采編發(fā)布業(yè)務(wù)由主體限制轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)限制，防止非公資本通過(guò)投資相關(guān)主體介入采編發(fā)布業(yè)務(wù)；在內(nèi)容上，征求意見(jiàn)稿新增六類禁止非公資本準(zhǔn)入的具體業(yè)務(wù)。

在守住輿論陣地前提下發(fā)揮非公資本潛力，須明確各非公有制主體的行為界限。當(dāng)前立法語(yǔ)境下，提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)須立足于許可，禁止未經(jīng)許可或超越許可的新聞信息服務(wù)提供。門戶網(wǎng)站與傳播平臺(tái)主體須在取得的許可范圍內(nèi)提供服務(wù)。另外，傳播平臺(tái)主體還須承擔(dān)用戶資質(zhì)審查與平臺(tái)生態(tài)治理等職責(zé)，管理各類用戶的信息發(fā)布行為。平臺(tái)用戶主體中，公眾賬號(hào)用戶須取得許可方能提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，并且只有新聞機(jī)構(gòu)或新聞網(wǎng)站設(shè)立的公眾賬號(hào)才可從事新聞采編發(fā)布業(yè)務(wù)。另一方面，個(gè)人用戶利用平臺(tái)上傳新聞?lì)愋畔㈦m類似采編發(fā)布行為，由于不屬于互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)而無(wú)須受市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，但個(gè)人用戶須遵守平臺(tái)規(guī)則與其他法律法規(guī)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。