孫明慧 徐豐偉 黨明靜

（大連交通大學經濟管理學院，遼寧大連 116028）

0 引言

促進科技成果轉化是實現科技成果轉化為現實生產力、實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，科學合理的政策引導與激勵是其中的重要措施。為了配合創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國對1996 年頒布的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》進行了修訂，據此遼寧省陸續(xù)出臺了《遼寧省實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉規(guī)定》為代表的一系列政策措施與行動方案，為促進科技成果在遼轉化提供了更為完善的政策環(huán)境，提高了科技成果在遼轉化的效率。但依然存在重大成果轉化項目數量偏少、本地轉化率較發(fā)達省市偏低等問題，說明遼寧省科技成果轉化政策還存在很多不足。為此，本文以2015 年修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》為起點，對之后遼寧省出臺的科技成果轉化政策文本進行整理和分析，從政策發(fā)文數量、政策制定主體、政策效力和政策工具等方面進行分析，探究近年來遼寧省科技成果轉化政策存在的問題并提出優(yōu)化建議。

1 政策文本來源與選擇

本文以“科技成果轉化”“技術轉移”等與科技成果轉化高度相關的詞匯為關鍵詞，對2015 年9 月-2021年12 月期間遼寧省人民政府、遼寧省科技廳等相關政府網站進行文本收集，并輔以“北大法寶”等政策檢索平臺對文本進行查漏補缺。為保證政策文本的代表性和全面性，按以下標準對收集的政策文本進行篩選：一是所選文本與科技成果轉化有緊密聯系；二是所選文本主要為條例、法規(guī)、意見、通知等，不包含復函、行業(yè)標準等文本。由此，最終選取了76 份有效政策文本。

2 遼寧省科技成果轉化政策文本分析

2.1 政策年度發(fā)文數量分析

對2015 年9 月-2021 年12 月的遼寧省科技成果轉化政策年度發(fā)文數量進行統(tǒng)計，如圖1 所示。

圖1 遼寧省科技成果轉化政策發(fā)文趨勢圖

由圖1 可見，2015 年至2021 年遼寧省科技成果轉化政策的發(fā)文數量呈“S”型趨勢。2015-2016 年政策數量增加，呈明顯上升趨勢，在2016 年達到峰值，主要是由于2015 年8 月29 日全國人大修訂了《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，為貫徹落實該法律推動遼寧省出臺多項配套政策。2016-2019 年政策數量減少，呈下降趨勢，2019-2021 年的政策數量又有所增加，呈小幅上升趨勢?？傮w上，政策年度發(fā)布數量趨勢呈現一定的波動性，說明政策的連續(xù)性有待改善。

2.2 政策制定部門及制定方式分析

遼寧省有20 多個部門單獨或共同參與科技成果轉化政策的制定，主要制定部門包括：遼寧省人民政府及其辦公廳、遼寧省科學技術廳等，各主要部門政策制定數量如表1 所示。

表1 遼寧省科技成果轉化政策主要制定部門

由表1 可知，單一部門獨立制定的政策為60 份，占比79%。其中，遼寧省人民政府及其辦公廳獨立或共同制定的政策數量最多，說明其在遼寧省科技成果轉化政策建設中發(fā)揮了重要的領導作用，也反映了遼寧省人民政府對科技成果轉化工作的重視；而多部門聯合制定的政策數量僅為16份，說明遼寧省科技成果轉化政策的協(xié)同性還有待提高。

2.3 政策類型及效力分析

遼寧省科技成果轉化政策類型多樣，表現為意見、方案、通知等12種形式，如表2 所示。

表2 遼寧省科技成果轉化政策類型統(tǒng)計

由表2 可知，政策類型以“意見”“方案”為主。整體而言，遼寧省科技成果轉化政策主要是由“意見”“通知”為代表的規(guī)范性政策和以“方案”“措施”為代表的操作性政策構成。此外，“方案”“意見”這兩種效力較低的政策類型占所有政策文本的60%以上，而“條例”“決定”等權威性較高的政策數量較低。這說明遼寧省科技成果轉化政策的法律效力和權威性偏低，政策的有效性、權威性還有待提升。

2.4 政策工具分析

本文借鑒Rothwell 和Zegveld的政策工具分類思想，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種類型，進一步借鑒馬江娜[1]、蘇駿[2]等學者的研究對三種政策工具類型進行細分。其中，供給型政策工具包括人才培養(yǎng)、科技信息支持、資金投入、基礎設施建設、公共服務等；環(huán)境型政策工具包括金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)及管制、策略性措施、目標規(guī)劃、知識產權等；需求型政策工具包括政府采購、服務外包、國際合作、貿易管制等。對遼寧省科技成果轉化政策工具進行頻度統(tǒng)計，如表3 所示。

由表3 可知，遼寧省科技成果轉化政策中三種政策工具的使用并不均衡，環(huán)境型政策工具占比最高，高達68.7%，供給型政策工具占28.1%，而需求型政策工具僅占3.2%。其中，供給型政策工具中，基礎設施建設占比高達46.8%，可見遼寧省對于其給予了高度重視。環(huán)境型政策工具中，策略性措施占比最高，高達68.4%，其次是法規(guī)及管制，而金融支持、稅收優(yōu)惠和知識產權占比均未超過5%。需求型政策工具中，主要采用國際合作和政府采購工具，而服務外包和貿易管制工具缺失。

表3 遼寧省科技成果轉化政策工具頻數統(tǒng)計

3 問題與建議

3.1 政策存在的問題

（1）遼寧省科技成果轉化政策的發(fā)文數量在2015-2021 年間發(fā)生了較大波動，說明政策的連續(xù)性不夠強，不利于為科技成果在遼轉化提供持續(xù)、穩(wěn)定的政策支持。

（2）科技成果轉化政策主要是由遼寧省人民政府及其辦公廳制定與實施，很少有多個部門聯合制定與出臺政策，表明遼寧省不同政府部門在政策制定過程中缺乏協(xié)調與溝通，且有關職能部門制定的政策較少，從而大大降低了政策的執(zhí)行力度及效果。

（3）遼寧省科技成果轉化政策類型多樣，但大多以“意見”“通知”等形式發(fā)布，政策文本更多以宏觀指導與鼓勵性為主，缺乏實施細則和方法，可操作性不足，從而導致政策的執(zhí)行困難。

（4）政策工具使用過溢或缺失。其中，環(huán)境型政策工具使用占比非常高，存在過溢問題，而需求型政策工具使用占比非常少，存在嚴重缺失問題。供給型、需求型政策工具的缺失使得政策對科技成果轉化的推動、拉動力度不足，導致科技成果轉化困難。

3.2 政策優(yōu)化建議

（1）增強科技成果轉化政策連續(xù)性。首先，加強政策制定的銜接性，政策的制定應與國家政策主旨保持一致，進一步對國家政策進行細化和地方化，使政策更有效地支持科技成果在遼轉化。其次，建立科學的政策評價機制，對已頒布的科技成果轉化政策的制定和執(zhí)行效果進行定期評價，分析政策本身及執(zhí)行中存在的問題，對未實現的政策目標繼續(xù)進行分解，修改、完善原有政策或制定、頒布全新政策來落實[3]。最后，加強對擬頒布的科技成果轉化政策科學性和可行性的審查，保證其與以往頒布的政策無交叉重復的內容及對以往政策文本內容不足的修改與完善。

（2）加強部門之間的合作，形成不同政府部門間的協(xié)同合作機制。遼寧省政府及其辦公廳作為政策制定的領導機構要做好全面統(tǒng)籌，做好宏觀指導和頂層設計，明確科技成果轉化政策支持的目標和方向，讓更多與科技成果轉化相關的部門參與到政策制定中來，加強各部門之間的協(xié)同，建立常態(tài)化的政策制定協(xié)同工作機制，以跨部門工作小組等方式進行充分研究和討論，最大限度地形成政策合力，多部門聯動出臺更具可行性、融合性的政策[4]。

（3）增強政策的權威性與約束力，提高政策的操作性。首先，根據科技成果在遼轉化狀況，加強遼寧省科技成果轉化立法力度，制定并頒布“條例”等效力較高的政策文本，對于“意見”“通知”等類型政策進行效力上的修改與完善，提高政策的權威性與約束力[5]。其次，遼寧省應更注重出臺“細則”“辦法”等可操作性更強的政策，政策文本內容更著重于政策的實施與監(jiān)督細節(jié)，通過政策發(fā)揮規(guī)范主體行為、保障各方利益的作用，為科技成果在遼轉化提供有力的支撐環(huán)境。

（4）優(yōu)化政策工具組合，形成合理完善的政策體系。首先，適度降低環(huán)境型政策工具的使用次數，同時對具體工具使用做出調整，改善“策略性措施”“法規(guī)及管制”政策工具的可操作性，加強對“金融支持”“稅收優(yōu)惠”“知識產權”等政策工具的使用。其次，加強供給型和需求型政策工具的使用力度，通過增加“科技信息支持”“公共服務”的使用推動科技成果轉化，通過將研究開發(fā)項目外包、加強與國外高校和科研院所的合作交流，拉動科技成果在遼轉化。

（文責自負）