劉 琳 孫 穎

(東北林業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，哈爾濱 150040)

黨的十八大以來，黨中央對林業(yè)建設(shè)高度重視。林業(yè)治理體系建設(shè)成為新時代背景下林業(yè)研究的嶄新命題；黨的十九屆四中全會為推進林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。

東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)是我國面積最大、天然林分布最集中、生物多樣性最豐富的林區(qū)，在我國生態(tài)建設(shè)和森林資源培育總體布局中具有極其重要的戰(zhàn)略地位[1]。新中國成立以后，國家在東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)累計投資建設(shè)了87個森工企業(yè)局，并在開發(fā)過程中形成了集經(jīng)營、利用、管理和保護森工企業(yè)的森林資源管理體制。但長期以來，在以森林采伐為重點的計劃經(jīng)濟和傳統(tǒng)林業(yè)思想的影響下，我國重點國有林區(qū)以木材生產(chǎn)為中心，忽視森林經(jīng)營與資源管理，使森林經(jīng)營水平低下，林地生產(chǎn)率較低，后備可采森林資源儲備嚴重不足[2]。隨著國有重點林區(qū)改革的持續(xù)深入推進，相關(guān)研究成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注的熱點。

1 森林治理及森林治理體系變遷的相關(guān)研究

1.1 森林治理的定義

國內(nèi)學(xué)者沒有對森林治理的內(nèi)涵進行科學(xué)的界定，而國外學(xué)者對森林資源治理的內(nèi)涵從不同角度進行了闡述。有學(xué)者從森林治理對森林資源的影響角度出發(fā)，將森林治理定義為：運用規(guī)范、過程，工具來控制人類與森林互動方式的人和組織[3]?！吧种卫怼钡亩x也可以從幾個指標(biāo)框架中得以體現(xiàn)，如世界糧食及農(nóng)業(yè)組織的“評估和監(jiān)測森林治理的框架[3]、國際自然保護聯(lián)盟的“自然資源治理框架評估指南”、世界資源研究所的“森林治理倡議框架”。雖然上述框架沒有提供森林治理系統(tǒng)直接的經(jīng)濟、生態(tài)和社會產(chǎn)品，但提供了治理過程的全面視角，這些過程將有助于提高決策制定的質(zhì)量，并有助于提高森林治理能力。

1.2 森林治理體系變遷的驅(qū)動因素

柯水發(fā)等[4]認為中國的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度變遷，既有誘致性的變遷，也有強制性的變遷；林業(yè)資源的稀缺性，是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度變遷的原始動因，經(jīng)濟效率的激勵和利益的驅(qū)動是林權(quán)制度變遷最重要的動因，同時，外部環(huán)境的變遷，人們需求或偏好的變化，也會驅(qū)動著林權(quán)制度的變遷；林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的變遷是利益分配制度重新調(diào)整的過程，不同的利益主體對制度變遷有著不同利益目標(biāo)的訴求。龍賀興等[5]認為20世紀(jì)80年代以來，從管制向治理轉(zhuǎn)變是世界森林治理變遷的共同特征，政府管制的范圍和強度不斷弱化。1998年發(fā)生特大洪水后，中國政府決定圍山造林、退耕還林、恢復(fù)植被覆蓋來保護生態(tài)環(huán)境。

1.3 森林治理體系變遷的研究方法

①眾多學(xué)者對森林治理體系變遷進行階段性劃分。王樹良[6]認為新中國成立以來，我國林業(yè)管理機構(gòu)職能隨著國家經(jīng)濟和環(huán)境建設(shè)的需要而轉(zhuǎn)變；有學(xué)者以林業(yè)政策的重點和實施目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，將我國的林業(yè)政策發(fā)展劃分為奠基階段、發(fā)展與挫折階段、嚴重挫折階段、恢復(fù)發(fā)展階段、發(fā)展探索階段、可持續(xù)發(fā)展階段6個時期。總之，學(xué)術(shù)界較公認的林業(yè)發(fā)展階段可分為“木材生產(chǎn)” “生態(tài)并重”和“生態(tài)優(yōu)先”。

②研究中將定性與定量研究相結(jié)合。張道衛(wèi)[7]認為林業(yè)所面臨的嚴峻局面是由于政府政策失誤和不連續(xù)，從而使林業(yè)生產(chǎn)的純收益低，并由此妨礙生產(chǎn)者對林業(yè)的投入(或各種生產(chǎn)要素不能有機結(jié)合)而造成的。政府需要制定和實施穩(wěn)定、安全、可靠，從而是交易成本低的林業(yè)產(chǎn)權(quán)政策。

③引入多源流理論框架進行分析。涂成悅等[8]認為有關(guān)政策的規(guī)程變遷或設(shè)置的分析框架中，多源流理論框架是一個較為全面、系統(tǒng)的分析框架，是從決策視角理解政策變遷的代表性理論，應(yīng)從政策過程的視角出發(fā)，運用多源流理論框架，分析中國林業(yè)政策從“經(jīng)濟優(yōu)先”向“生態(tài)優(yōu)先”轉(zhuǎn)型發(fā)生的原因。

2 國有林治理體系的相關(guān)研究

國內(nèi)學(xué)者對國有林管理的研究熱點主要圍繞國有林經(jīng)營管理模式、國有林管理體制、國有林管理監(jiān)督體制3個方面展開。

①國有林經(jīng)營管理模式研究方面。陳建成等[9]認為許多工業(yè)發(fā)達國家大體都經(jīng)歷工業(yè)化前期的負保護、工業(yè)化中期的一般保護和工業(yè)化后期的正保護3個階段；易愛軍等[10]概括國有林的管理主要包括3個方面：重要的木材和非木材林產(chǎn)品生產(chǎn)地、生物多樣性的保護、發(fā)揮防護功能的生態(tài)林。而發(fā)達國家的國有林基本都是以發(fā)揮生態(tài)效益和社會效益為主，將生產(chǎn)功能、水土保持功能、生物多樣性保護以及游憩等生態(tài)社會功能結(jié)合起來。

②早期國有林管理體制研究主要集中在3個方面——政企分開問題、林權(quán)制度改革和管理體制改革模式的選擇。耿玉德等[11]認為應(yīng)實行政企分開，確立森工企業(yè)的企業(yè)性質(zhì)，擺脫政府對森工企業(yè)的行政約束，建立經(jīng)濟性約束與管理，使森工企業(yè)成為真正意義上的企業(yè)；王毅昌等[12]認為國有林區(qū)政企合一的管理體制是形成“兩危”的根本性原因之一。王月華等[13]認為國有林區(qū)改革，需要權(quán)力更大、視野更開闊、配套更全面的頂層推動，才能保證改革設(shè)計更具框架性和根本性，保證改革的成功，雷加富[14]、詹昭寧[15]、朱洪革等[16]、張志達等[17]對重點國有林區(qū)的改革模式進行了理論上多角度的探討。2015年《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》頒布后，更多學(xué)者關(guān)注新一輪國有林區(qū)改革對天保工程的影響[18]、全面停伐后黑龍江國有林區(qū)改革的創(chuàng)新機制研究[19]；國有林區(qū)改革中的民生問題[20-22]；王溪等[23]提出以“競爭中立”為原則，明確國家所有權(quán)邊界，提高治理透明度，來實施新一輪國有林區(qū)改革。

③在國有林管理監(jiān)督體制研究中，國內(nèi)學(xué)者普遍認同國有重點林區(qū)森林資源監(jiān)督體制中存在監(jiān)督失靈問題[24]；多數(shù)學(xué)者認為應(yīng)建立垂直管理的森林資源監(jiān)督管理體系[25-26]。

3 國有林治理體系變遷的研究

3.1 從多角度對國有林治理體系變遷展開研究

衣保中[27]對近代東北地區(qū)林業(yè)開發(fā)變遷的研究表明，忽視森林資源的保護不僅使林業(yè)經(jīng)濟本身走向衰退，而且還會對區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成危害，因此必須把林業(yè)開發(fā)與資源保護結(jié)合，才能使區(qū)域經(jīng)濟走上可持續(xù)發(fā)展之路。樊寶敏[28]：1949—2000年間社會經(jīng)濟、森林生態(tài)、林業(yè)思想、科技教育、林業(yè)經(jīng)濟、法律法規(guī)和機構(gòu)設(shè)置等方面及其相互結(jié)合上，對林業(yè)政策進行了系統(tǒng)的研究；王樹良[29]采用對歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析的方法，回顧分析黑龍江森林資源變遷和森林經(jīng)營管理各個方面(體制、機制、技術(shù)和管理等)；張壯[30]從制度變遷角度分析了中國國有林區(qū)治理體制變遷的路徑依賴問題。

3.2 國有林治理體系變遷對森林資源變化的影響

王毅昌等[31]認為國有林區(qū)政企合一的管理體制是形成東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)可采森林資源危機的根本性原因之一；周生賢[32]認為中國林業(yè)政策經(jīng)歷了從“經(jīng)濟優(yōu)先”到“生態(tài)優(yōu)先”的歷史性轉(zhuǎn)變；潘丹等[33]對1949年以來我國林業(yè)政策的演變進行了闡述；柯水發(fā)等[34]對1975年至2017年重點國有林區(qū)森林資源、從業(yè)人員數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展之間的聯(lián)系進行宏觀分析。

3.3 國有林治理體系變遷的驅(qū)動因素

王樹良[35]認為新中國成立以來我國森林經(jīng)營管理體制的變化決定了林業(yè)機構(gòu)的多變性；黑龍江省的森林資源狀況、國民經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境建設(shè)的客觀要求，也對黑龍江森林經(jīng)營管理的發(fā)展具有特別重大的影響。王毅昌[36]認為伴隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國的治國理念逐漸發(fā)生了變化。黨和國家相繼提出了“三個代表” “以人為本” “和諧社會”等治黨治國理念，國家對林業(yè)的需求發(fā)生了變化，森工林區(qū)需要新的思維和發(fā)展定位[36]。王迎[37]認為，重點國有林區(qū)森林經(jīng)營與資源管理弊端的形成受到如下因素影響：計劃經(jīng)濟思想、傳統(tǒng)林業(yè)思想、照搬蘇聯(lián)林區(qū)開發(fā)模式、林區(qū)森林資源管理體制與林區(qū)內(nèi)部森林資源管理機制的影響。

4 國內(nèi)外研究述評

綜合上述國內(nèi)外相關(guān)學(xué)術(shù)史梳理可見，研究視角方面：國內(nèi)外大部分學(xué)者針對國有林治理體系變遷的某一方面進行研究，如林業(yè)政策變遷、管理體制變遷和經(jīng)營管理模式變遷等。對黑龍江森工林區(qū)國有林治理體系變遷的系統(tǒng)研究尚屬空白；研究內(nèi)容方面：國內(nèi)外學(xué)者更多關(guān)注中國林業(yè)政策變遷對森林資源和林業(yè)生產(chǎn)行為的影響；研究方法方面：國內(nèi)學(xué)者對于一段歷史時期內(nèi)國有林治理體系變遷的研究大多用定性研究，國外同類研究運用定量研究和實證研究方法較多。目前國有林治理體系的定義、內(nèi)涵和內(nèi)容仍有待科學(xué)的界定。今后如何梳理我國國有重點林區(qū)國有林治理體系變遷歷程、驅(qū)動因素及其對森林資源的影響，對于我國林業(yè)治理體系完善和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的理論意義與實踐價值。