何振軍

為了扎實推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用有關(guān)政策，全面了解本地農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用情況，深入分析存在的問題及原因，提出有針對性的對策建議，甘肅省靈臺縣組織相關(guān)部門對農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用情況進(jìn)行了專題調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況整理如下。

一、基本情況

甘肅省靈臺縣共有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、186個行政村、1423個村社、5.48萬農(nóng)戶，國土二調(diào)耕地面積77.81萬畝。2019年底，農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年報農(nóng)村宅基地6.29萬宗，占地3.66萬畝。其中，閑置宅基地1821宗，面積1178畝。近年來，靈臺縣認(rèn)真貫徹落實中央、省、市宅基地審批管理政策文件精神，以農(nóng)村閑置宅基地整治盤活利用為抓手，加快村莊規(guī)劃編制，鼓勵村集體和農(nóng)民利用閑置資源創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。主要有以下幾個方面的特點：

農(nóng)村宅基地房地一體確權(quán)頒證工作有序推進(jìn)，為閑置宅基地利用奠定了基礎(chǔ)。在前期摸底調(diào)查和試點的基礎(chǔ)上，對全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)186個村56393戶農(nóng)戶宅基地通過外業(yè)調(diào)查、復(fù)核審查、內(nèi)業(yè)建庫等工作程序和環(huán)節(jié)，對宅基地和集體建設(shè)用地及房屋等地上建筑物和構(gòu)筑物的權(quán)屬進(jìn)行了調(diào)查和地籍測量等工作。目前已全面進(jìn)入頒證環(huán)節(jié)。

廢舊宅基地拆除復(fù)墾取得了階段性成效，減少了存量閑置宅基地。充分利用農(nóng)村“風(fēng)貌革命”、全域無垃圾治理、清潔村莊整治和移地扶貧搬遷建新折舊等工作，實行多部門聯(lián)合攻堅，扎實開展“廢舊莊基和廢棄建筑物拆除”專項行動，累計拆除廢舊莊基和建筑物6864處，可復(fù)墾復(fù)綠面積2230畝，農(nóng)村村莊面貌發(fā)生了顯著變化。如百里鎮(zhèn)楊新莊村實施扶貧搬遷后，拆除8戶舊宅基地，墾耕土地10.2畝，建成養(yǎng)牛小區(qū)1處，鞏固了脫貧成果。

閑置宅基地盤活利用出現(xiàn)新模式，提高了閑置宅基地利用率。近年來，隨著休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游興起和發(fā)展，靈臺縣充分調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鄉(xiāng)工商資本、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的積極性，結(jié)合區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和歷史文化傳承，農(nóng)戶采取自營、出租、轉(zhuǎn)讓等方式，盤活利用閑置宅基地打造旅游示范村，發(fā)展農(nóng)家樂等項目，帶動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境治理和鄉(xiāng)風(fēng)文明，增加了群眾收入。如邵寨鎮(zhèn)干槐樹村利用農(nóng)戶閑置宅基地和村集體閑置房屋，引入返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，投資430多萬元打造干槐樹AAA級生態(tài)旅游示范村，實現(xiàn)了農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)收入雙贏。2019年，村集體實現(xiàn)收入1.6萬元。同時，帶動周邊群眾利用閑置宅基地發(fā)展農(nóng)家樂5家，年收入在10萬元以上。

二、存在問題

全縣農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作雖然有起色有亮點，但從總體上看，仍處于起步探索階段，農(nóng)民對閑置宅基地和閑置住宅盤活利用思想認(rèn)識不到位、積極性不高，盤活利用率低且規(guī)模不大、質(zhì)量不高、吸引力不強(qiáng)，盤活利用的機(jī)制不活、模式單一，面臨著一系列困難和問題。

閑置宅基地不斷增加，利用率低下。一是農(nóng)戶子女戶口遷出，已不在本村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，老人隨子女生活或已去世，原住宅長期空閑。二是在移地搬遷項目后，由于各種原因，搬遷居民建新而未拆舊，存在舊宅閑置或新宅利用率不高的問題。三是隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高和進(jìn)城務(wù)工人員經(jīng)濟(jì)收入的不斷增加，考慮到子女上學(xué)、婚嫁、就業(yè)方便等原因，有一大部分農(nóng)戶選擇在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城和周邊中小城市購買商品房，長年外出或季節(jié)性回家，造成原農(nóng)村住宅閑置或荒廢。由于以上原因而擁有多處閑置住宅的農(nóng)戶在農(nóng)村有一定數(shù)量，很大程度上制約著農(nóng)村宅基地集約利用。

宅基地私有觀念根深蒂固，農(nóng)民依法用地意識淡薄。農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸屬村集體，但大多數(shù)農(nóng)村居民對農(nóng)村宅基地所有權(quán)普遍存在私有的觀念認(rèn)識，認(rèn)為宅基地可以祖輩繼承，是一種私有財產(chǎn)，即使閑置，外人也無權(quán)過問，造成當(dāng)前宅基地使用率低下，閑置宅基難以盤活的現(xiàn)狀。同時，建新拆舊、拆除廢舊房屋阻力極大，動輒就要大額補(bǔ)償、賠償才能拆除，強(qiáng)制拆除又容易引發(fā)矛盾糾紛和上訪，造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定。

規(guī)劃管理滯后，對宅基地管理重視不夠。在宅基地管理規(guī)劃上，目前普遍存在村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不完善和缺少閑置宅基地綜合利用規(guī)劃方案。如過去部分行政村修建小康屋，建設(shè)過程中缺乏科學(xué)規(guī)劃，未能合理確定農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和用地規(guī)模，甚至規(guī)劃朝令夕改，不在原址規(guī)劃重建，保留原有農(nóng)村居民點，而是另行選址新建，造成宅基地資源的極大浪費。同時，有關(guān)部門管理缺位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體對宅基地管理缺乏重視，宅基地審批管理“三到場”沒有全面落到實處，對農(nóng)戶宅基地審批后的建設(shè)行為，不能夠及進(jìn)跟進(jìn)，一些違法違規(guī)行為沒有及時糾正和阻止，存在以罰款代替拆除的情況。

三、對策措施

在農(nóng)村，宅基地審批困難、利用粗放、退出不暢等問題近年來愈發(fā)凸顯，盤活閑置宅基地勢在必行。應(yīng)做好閑置宅基地和閑置住宅盤活總體方案編制，堅持宣傳引導(dǎo)試點先行，將健全完善配套法規(guī)政策、部門聯(lián)合攻堅嚴(yán)格行政執(zhí)法等作為工作重點，以清理一戶多宅，建新折舊和拆除廢舊房屋為突破口，加強(qiáng)對“空心村”“無人村”閑置宅基地進(jìn)行整治復(fù)墾和調(diào)整利用，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村集聚，有效盤活農(nóng)村土地資源、改善人居環(huán)境、助推鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

編制整體規(guī)劃，對閑置宅基地進(jìn)行土地復(fù)墾。對旅游業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)落后的地方來說，復(fù)墾閑置宅基地是盤活利用的有效途徑。一是摸清宅基地底數(shù)，由宅基地管理部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社配合，摸清農(nóng)村居民閑置宅基地和閑置住宅存量。特別要按“一戶一宅”政策要求，徹底摸清“一戶多宅”、長期閑置荒廢宅基形成的原因，因戶施策確定拆除的范圍及具體農(nóng)戶，依法引導(dǎo)農(nóng)戶自行拆除復(fù)墾。二是以村為單位，整治盤活村內(nèi)荒廢宅基地和空閑地，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治等工作，組織開展村內(nèi)空閑地集中連片整治，因地制宜建成果園、菜園、花園和村集體文化體育廣場等公益設(shè)施。三是編制“空心村”“無人村”和移地搬遷后閑置宅基地和閑置住宅盤活利用整體規(guī)劃，與村莊規(guī)劃相銜接，與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相配套。按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分年度實施宅基地土地管理復(fù)墾等項目，集中連片地進(jìn)行復(fù)墾，以降低復(fù)墾成本。復(fù)墾后的土地可作為村集體農(nóng)業(yè)項目用地，或承包給農(nóng)戶耕種，提高土地利用率。

強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，堅持試點先行。大力宣傳新修訂的《中華人民共和國土地管理法》及國家出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》等政策文件精神，分層次培訓(xùn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部群眾，使相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定深入人心，破除宅基地私有觀念，樹立節(jié)約用地、依法用地意識。同時，農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作應(yīng)充分尊重農(nóng)民的主體地位，廣泛征求村民或村民代表意見建議，堅持試點先行。建議由省、市政府層面出臺試點方案，給予資金和政策支持，擇機(jī)選點開展試點工作，總結(jié)可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗方法，由點到面逐步推開，不搞“一刀切”和強(qiáng)迫命令，通過試點進(jìn)一步建立健全農(nóng)村宅基地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整治、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一管理的制度體系，促進(jìn)土地集約利用和耕地保護(hù)政策落到實處。

抓好完善法規(guī)政策，加強(qiáng)對閑置宅基地管理。健全完善的法律制度是做好宅基地審批管理和閑置宅基地盤活利用的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對宅基地審批、閑置宅基地和閑置住宅盤活利用、一戶多宅收回制定具體規(guī)定，明確農(nóng)戶在實行“一戶一宅”制度中的法律責(zé)任和義務(wù)及閑置宅基地的處置、流轉(zhuǎn)辦法，做好頂層設(shè)計。同時，應(yīng)加強(qiáng)宅基地管理隊伍建設(shè)，切實落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體的宅基地管理機(jī)制和宅基地申請、審批、使用全過程監(jiān)管“三到場”要求。加大執(zhí)法力度，建立一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、忠于職守、秉公執(zhí)法的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，加大違法案件查辦和巡察力度，做到違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)。

加快確權(quán)頒證步伐，探索盤活利用新舉措。靈臺縣農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證工作已進(jìn)入頒證環(huán)節(jié)，但農(nóng)房補(bǔ)充調(diào)查尚未結(jié)束，數(shù)據(jù)庫尚未建立。有關(guān)部門應(yīng)加快工作進(jìn)度，提高工作質(zhì)量，按照技術(shù)規(guī)范要求做到農(nóng)戶宅基地“應(yīng)確盡確”，農(nóng)房不動產(chǎn)證“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”，做好農(nóng)房確權(quán)頒證“回頭看”和遺留問題掃尾工作，為下一步農(nóng)村宅基地改革奠定堅實基礎(chǔ)。同時，發(fā)揮村集體作用，探索農(nóng)村閑置宅基地盤活利用新舉措，在堅持公開、公平、公正原則的前提下，支持村集體經(jīng)濟(jì)組織與社會資本合作或聯(lián)營，拓展農(nóng)家樂、休閑觀光農(nóng)業(yè)、電商特色村等形式多樣的新業(yè)態(tài)，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)新經(jīng)營模式，以入股、出租、合作等方式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入。