黃 一

（焦作市馬村區(qū)市場監(jiān)督管理局，河南焦作 454000）

隨著人們生活水平的提高，對食品的要求更加注重吃得安全。習(xí)近平總書記也曾提出：“各級黨委和政府及有關(guān)部門要全面做好食品安全工作，堅持最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管統(tǒng)一性和專業(yè)性，切實提高食品安全監(jiān)管水平和能力。[1]”隨著法治政府建設(shè)不斷推進(jìn)，我國食品安全監(jiān)管經(jīng)歷了從無到有，從單一到多元的發(fā)展過程[2]。在大部制改革背景下，我國食品安全監(jiān)管機(jī)制體制不斷完善，伴隨著“史上最嚴(yán)”《中華人民共和國食品安全法》的頒布和實施，我國的食品安全相關(guān)法律法規(guī)也在進(jìn)一步完善。然而，頻發(fā)的食品安全事件、食品安全監(jiān)管矛盾以及食品安全基層監(jiān)管困境等也反映出我國監(jiān)管機(jī)制和相關(guān)法律法規(guī)仍然存在不足。食品安全監(jiān)管一線執(zhí)法人員直接履行著行政監(jiān)管、行政稽查、行政處罰等執(zhí)法職責(zé)，是典型的基層執(zhí)法人員，其在食品安全的政策執(zhí)行中起著舉足輕重的作用。

1 基層食品安全監(jiān)管人員的特征

基層食品安全監(jiān)管人員作為市場一線食品安全監(jiān)管的執(zhí)法者，具有以下特征。①基層性。食品安全監(jiān)管的核心在基層，基層執(zhí)法人員處于食品安全監(jiān)管的一線，直接面對食品生產(chǎn)經(jīng)營主體，履行食品安全日常監(jiān)管責(zé)任。②執(zhí)行性?；鶎邮称钒踩O(jiān)管人員作為一線執(zhí)法者，處于食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行的最末端，屬于“授命執(zhí)行”的角色，承擔(dān)著向食品生產(chǎn)經(jīng)營者宣傳和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、上級決策等各類職責(zé)[3]。③再決策性。一般而言，基層食品安全監(jiān)管人員的政策執(zhí)行需要遵守既定目標(biāo)、程序等，但是在實際工作中，部分政策落實需要依賴于自身的判斷。其在不違反相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，往往會按照自身所處的環(huán)境、經(jīng)驗、價值觀等開展食品安全監(jiān)管。④代表性?；鶎訄?zhí)法者主導(dǎo)著大眾對政府的評價，由于直接面向基層群眾提供服務(wù)，對當(dāng)?shù)氐氖称钒踩ぷ髫?fù)主要責(zé)任，故而其工作質(zhì)量往往決定著當(dāng)?shù)氐氖称钒踩珷顩r，進(jìn)而影響著人們的滿意度和當(dāng)?shù)卣块T的形象。

2 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行問題影響因素

2.1 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜性

①基層食品安全監(jiān)管對象復(fù)雜。基層食品安全監(jiān)管的對象基本上都屬于個體經(jīng)營戶，普遍存在經(jīng)營規(guī)模小、位置分布廣、經(jīng)營者素質(zhì)普遍不高以及經(jīng)營環(huán)境普遍較差等問題。②基層地方政治環(huán)境復(fù)雜。地方政府承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展任務(wù)，其關(guān)注點(diǎn)包括環(huán)保、招商引資、安全生產(chǎn)等，當(dāng)?shù)卣诓煌瑫r期的關(guān)注點(diǎn)也不盡相同。如果基層政府加大對食品安全的關(guān)注度，將食品安全納入政府工作重點(diǎn)，提供財政保障，加大經(jīng)費(fèi)投入，必將有助于加大提升食品安全政策執(zhí)行力度。

2.2 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行內(nèi)容的不完善性

食品安全監(jiān)管政策部分內(nèi)容本身尚不夠完善，基層食品安全監(jiān)管人員在政策執(zhí)行過程中，常會出現(xiàn)食品安全監(jiān)管因缺乏相關(guān)政策導(dǎo)致的執(zhí)法困難、部分政策內(nèi)容實際操作性不強(qiáng)導(dǎo)致難以落實以及部分政策規(guī)定不夠嚴(yán)厲導(dǎo)致缺乏威懾力等現(xiàn)象。例如，在食品安全監(jiān)督執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)，食品安全相關(guān)法律法規(guī)的部分條款責(zé)任過于嚴(yán)苛或者規(guī)定過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致落實起來困難重重。此外，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形式?jīng)Q定了城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管環(huán)境的差異性，然而我國現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)并沒有明確區(qū)分城市和農(nóng)村，而其相關(guān)政策的制定主要是針對于城市的食品安全監(jiān)管，這將導(dǎo)致部分條款在農(nóng)村落實相對比較困難。

2.3 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行主體的趨利性

基層執(zhí)法人員作為食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行主體，有的在執(zhí)法過程中會帶有一定的趨利性。由于受到機(jī)構(gòu)規(guī)格以及職位名額的因素限制，多數(shù)基層食品安全監(jiān)管人員獲得提升的機(jī)會有限，職務(wù)晉升的稀缺性導(dǎo)致其長時間在基層工作。為了使工作環(huán)境更加安全和輕松，個別基層執(zhí)法人員會靈活運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)。

2.4 食品安全政策執(zhí)行手段的片面性

基層食品安全監(jiān)管手段主要有日常監(jiān)管、專項監(jiān)管、“雙隨機(jī)，一公開”監(jiān)管等，食品安全監(jiān)管部門雖然比較注重監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)，但對食品生產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管對象自身應(yīng)具備的主體責(zé)任要求較低。尤其是在“放、管、服”背景下，為了降低準(zhǔn)入門檻，對進(jìn)入食品安全行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營主體審批要求降低，這樣就會造成部分不符合市場要求的監(jiān)管對象輕易進(jìn)入食品安全行業(yè)，給后期監(jiān)管工作帶來一定的困難。

3 加強(qiáng)基層食品安全監(jiān)管建議

3.1 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)境

食品安全工作量大，監(jiān)管環(huán)境相對復(fù)雜，新形勢下通過完善激勵制度以及食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，有助于食品安全監(jiān)管主體擺脫與監(jiān)管對象的利益糾紛，從而完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)境。

3.1.1 完善激勵制度

①強(qiáng)化物質(zhì)激勵，對于長期堅守市場一線的、無私奉獻(xiàn)的、政績突出的基層食品安全監(jiān)管人員，采取發(fā)放獎金、補(bǔ)助、福利等形式，激勵先進(jìn)，鞭策落后。②強(qiáng)化精神激勵，可采取樹立榜樣、評先評優(yōu)、授予榮譽(yù)稱號等手段，給予精神獎勵，激發(fā)內(nèi)在活力，以調(diào)動基層食品安全監(jiān)管人員的工作積極性[4]。此外，對工作中敢于擔(dān)當(dāng)、任勞任怨、能夠長期堅守基層的工作人員要大力進(jìn)行表彰，積極探索多種獎勵措施，優(yōu)化職位晉升渠道，使其有更多機(jī)會得到提升。

3.1.2 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

政策執(zhí)行離不開有效的社會監(jiān)督，要進(jìn)一步促進(jìn)和支持新聞輿論監(jiān)督、群眾自發(fā)監(jiān)督、行業(yè)部門監(jiān)督等，不斷完善監(jiān)督機(jī)制。尤其鼓勵媒體在合理合法的制度范圍內(nèi)，最大限度地使用輿論監(jiān)督優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)問題及時曝光，促進(jìn)地方食品安全監(jiān)管。此外，要發(fā)動廣大消費(fèi)者積極主動參與，強(qiáng)化其法律意識和監(jiān)督意識，全面監(jiān)督基層食品安全監(jiān)管人員的政策執(zhí)行行為。

3.2 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行相關(guān)內(nèi)容

食品安全相關(guān)政策的制定和執(zhí)行是一個動態(tài)的、需要不斷調(diào)整和完善的過程，要通過健全和完善食品相關(guān)法規(guī)政策、在大市場監(jiān)管背景下整合相關(guān)食品類法律法規(guī)、健全食品安全行政執(zhí)法自由裁量權(quán)限等多個途徑，完善政策主體，使得有規(guī)可循。

3.2.1 健全和完善食品安全相關(guān)法規(guī)政策

①注重調(diào)查研究。進(jìn)一步加強(qiáng)政策制定者和基層政策執(zhí)行者之間的直接聯(lián)系，政策制定者應(yīng)通過調(diào)研了解基層執(zhí)法現(xiàn)狀和面臨的困境，政策執(zhí)行者也要理解政策制定的最終目標(biāo)，減少二者之間的目標(biāo)差異性。②完善現(xiàn)有政策。要注重實現(xiàn)政策的完整性，尤其是對于個別有法無罰的相關(guān)食品安全監(jiān)管法律條款，要及時加以完善。③及時清理、調(diào)整不合時宜的相關(guān)法規(guī)政策，推動食品安全政策法規(guī)的“瘦身”以及健康發(fā)展。

3.2.2 健全食品安全行政執(zhí)法自由裁量權(quán)限

少數(shù)基層食品安全監(jiān)管人員在執(zhí)法過程中，會依靠掌握的自由裁量權(quán)造成政策執(zhí)行偏差[5]。為此，要加強(qiáng)對自由裁量權(quán)的控制和監(jiān)督，不斷健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范制約權(quán)力。此外，要在法律法規(guī)范圍內(nèi)，進(jìn)一步細(xì)化食品安全監(jiān)管自由裁量權(quán)基準(zhǔn)。例如，針對無證經(jīng)營，要進(jìn)一步細(xì)化經(jīng)營主體、經(jīng)營范圍、違法情節(jié)、違法時間等相關(guān)細(xì)節(jié)的規(guī)定，可以有效減少政策偏差。

3.3 提升食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行主體素養(yǎng)

3.3.1 增強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)

在強(qiáng)化基層食品安全監(jiān)管人員隊伍建設(shè)時，要充分考慮到隊伍的專業(yè)化要求，補(bǔ)充基層監(jiān)管力量時要更多的考慮專業(yè)背景。要進(jìn)一步提高基層食品安全監(jiān)管人員的依法行政能力，通過定期開展法律講座、案例分析、法規(guī)政策考核等方式，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管人員法律意識，減少自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用。同時還要加大食品安全監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，不斷提升其專業(yè)素質(zhì)。

3.3.2 提升道德觀

①加強(qiáng)個人道德素養(yǎng)。基層執(zhí)法人員個人道德素養(yǎng)的高低，影響著在政策執(zhí)行過程中的執(zhí)法行為。為此，要強(qiáng)化基層執(zhí)法人員的思想政治教育，通過深入開展豐富多彩的理想信念教育、社會主義道德教育，不斷提升其道德素養(yǎng)。②加強(qiáng)職業(yè)道德培養(yǎng)。食品安全監(jiān)管人員應(yīng)選用有相關(guān)學(xué)歷背景、品行一致、忠于職守、責(zé)任心強(qiáng)的人員，通過學(xué)習(xí)教育，增強(qiáng)職業(yè)道德培養(yǎng)，嚴(yán)肅執(zhí)法紀(jì)律，規(guī)范執(zhí)法行為，不斷優(yōu)化和提升基層執(zhí)法隊伍的整體素養(yǎng)。

3.4 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行手段

3.4.1 完善信息公開制度

通過完善信息公開制度，打破信息不對稱的桎梏。食品安全監(jiān)管部門與食品生產(chǎn)經(jīng)營單位或消費(fèi)者相比，有著一定的政策信息資源優(yōu)勢，在基層食品安全監(jiān)管部門政策執(zhí)行過程中，難免會涉及部門自身利益或者涉及執(zhí)法監(jiān)管人員利益，這就容易造成政策執(zhí)行偏差。通過信息公開，不但可以提高食品安全監(jiān)管透明度，保障人們對食品安全監(jiān)管工作的知情權(quán)，也有利于外部監(jiān)督。

3.4.2 落實監(jiān)管對象主體責(zé)任長效機(jī)制

①加強(qiáng)食品安全監(jiān)管對象內(nèi)部質(zhì)量管理，在食品生產(chǎn)經(jīng)營單位建立食品安全管理機(jī)構(gòu)，配置相應(yīng)管理人員。②推行質(zhì)量安全自查報告制度，及時排查整治食品安全隱患，建立問題食品處理制度和辦法。③推進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管對象誠信體系建設(shè)，食品安全監(jiān)管部門依法將有關(guān)食品安全行政處罰信息記錄統(tǒng)一納入企業(yè)信用信息平臺，實行聯(lián)合懲戒，使失信者“一處失信，處處受制”。

4 結(jié)語

基層食品安全監(jiān)管問題歸根結(jié)底是食品安全監(jiān)管人員對有關(guān)食品安全的政策執(zhí)行問題。本文從政策執(zhí)行角度來探索基層食品安全監(jiān)管問題，希望有助于控制基層食品安全監(jiān)管人員的自由裁量權(quán)，調(diào)動其工作積極性，提高其監(jiān)管效力，進(jìn)而實現(xiàn)食品安全機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。