■ 王雨蓉 馬 佳 王麗媛 馬 瑩

我國高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，出臺了一系列政策，致力于發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟，保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。2016年中共中央、國務院提出《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，該意見接續(xù)了農(nóng)村改革的基本精神：一是重視集體經(jīng)濟；二要將集體經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶。黨的十九大進一步明確要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟”，把集體產(chǎn)權(quán)制度改革提升到政治高度，集體經(jīng)濟發(fā)展和集體產(chǎn)權(quán)制度改革關系密切。黨的十九屆五中全會審議通過的《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》具體指出“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”?？梢姡罨r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革帶動發(fā)展集體經(jīng)濟不僅已成共識，而且是國家十四五規(guī)劃中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要抓手。2014年集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點改革在全國逐步推開，截至2019年底，村級集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)總額6.5萬億元，其中東部地區(qū)資產(chǎn)為4.2萬億元，占總資產(chǎn)的64.7%。其中，上海的農(nóng)村既是村集體資產(chǎn)總額最高的地區(qū)之一，也是產(chǎn)權(quán)制度改革的先行區(qū)。近年來，上海市持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟在傳統(tǒng)做法上得到新發(fā)展，展現(xiàn)新亮點。通過改革，構(gòu)建了歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，科學界定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，明晰了集體所有產(chǎn)權(quán)關系，形成了有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的治理體系，充分保護和發(fā)展了農(nóng)民的合法權(quán)益。截至2019年底，全市村級產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成，鎮(zhèn)級改革已完成全市總數(shù)的86%。農(nóng)村集體經(jīng)濟改革調(diào)動了廣大農(nóng)民的個人積極性，有利于增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能，有利于激活農(nóng)村各要素的發(fā)展?jié)摿?，對集體經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生積極的促進作用。集體產(chǎn)權(quán)改革的具體實踐、集體經(jīng)濟發(fā)展以及集體資產(chǎn)的增值收益如何協(xié)調(diào)分配等等問題都交織在一起。因此，研究該地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后集體經(jīng)濟發(fā)展問題，具有重要的研究意義和現(xiàn)實價值。

一、集體經(jīng)濟發(fā)展傳統(tǒng)模式

（一）發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，增加租金和服務收入

通過物業(yè)的租賃經(jīng)營，大力發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，引導村級集體組織通過自主開發(fā)、合資合作、產(chǎn)權(quán)租賃、物業(yè)回購、提供服務等形式，興建或購置物業(yè)房產(chǎn)，增加物業(yè)、服務收入。奉賢區(qū)新民村利用集體經(jīng)濟資金購買兩個商鋪，投入300多萬，每年租金12萬。浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)，由鎮(zhèn)級集體公司以成本價出資購置本鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)區(qū)屬動遷安置房商業(yè)配套設施，累計購入4.7萬平方米，出資近5億元。青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)共購置物業(yè)2萬平方米，2018年收取租金1370萬元。

（二）發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟，增加租金和稅收收入

通過改造園區(qū)、引進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)機構(gòu)，提高園區(qū)租金，增加集體租金、稅收收入。閔行區(qū)華漕鎮(zhèn)結(jié)合“美麗園區(qū)”建設，以友東路兩側(cè)為重點，落實產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。如：啟動并完成友東路237號莘東園區(qū)改造，引進偉昊汽車項目，租金由原來的0.94元/平方米提升到1.35元/平方米；完成莘瀝海天園區(qū)的升級改造，引進東闊實業(yè)項目，租金由原來的0.92元/平方米提升到2.58元/平方米；完成莘吳一期一標段新建樓宇招租，引進中閔集團，租金由原來的1.04元/平方米提升到2.3元/平方米。完成七莘路1366號園區(qū)改造置換，引進探能、越科等優(yōu)質(zhì)企業(yè)。目前入駐企業(yè)36戶，園區(qū)年租金收入1500萬元，企業(yè)產(chǎn)稅近3000萬元，租金較改造前增加200萬元，稅收增加400萬元。通過園區(qū)改造，實現(xiàn)了園區(qū)租金和稅收的大幅提升。

（三）發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，增加經(jīng)營收入

通過推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，利用自身及其周邊自然資源優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)，增加集體經(jīng)營收入。崇明區(qū)港沿鎮(zhèn)園藝村轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和經(jīng)營理念，成立七家苗木種植專業(yè)合作社，開設黃楊課堂，提高種植戶生產(chǎn)能力。注冊黃楊商標和地理保護標志，與盆景藝術大師合作建立工作室，提升知名度。建立線上線下兩大交易平臺，拓展展銷渠道，全村造型黃楊2018年銷售收入達4000萬元。

集體經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)做法適合大多數(shù)村集體，也能一定程度上提高集體經(jīng)濟發(fā)展水平，但長期來看還是存在一些不足。首先，村級集體要有購買發(fā)展載體資產(chǎn)的初始資金，較弱的村級集體經(jīng)濟組織通常需要市、區(qū)、鎮(zhèn)財政的大力支持，財政投入壓力較大。其次，租金收入嚴重依賴于當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平和地理區(qū)位，特別是當前經(jīng)濟形勢普遍下行疊加疫情影響，可能會出現(xiàn)招商困難或資產(chǎn)租賃收入難以得到有效保障的情況。最后，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的廠房面臨著不能“長高”不能“長胖”的限制，隨著產(chǎn)業(yè)的不斷升級，必然會倒逼產(chǎn)房改造，這又將成為集體經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。

二、嘉定區(qū)“鄉(xiāng)悅?cè)A亭”發(fā)展模式

（一）案例簡介及資料來源

嘉定區(qū)鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目位于華亭鎮(zhèn)，是嘉定區(qū)北部典型的農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)，也是上海市郊野鄉(xiāng)村的典型代表。項目范圍東至寶山區(qū)界、南至霜竹路、西至聯(lián)華村路、北至江蘇省界，啟動區(qū)整體占地約3.16平方公里。按規(guī)劃方案，該區(qū)域新增集體建設用地面積222.11畝。項目由區(qū)政府與上海地產(chǎn)集團合作，以“美麗鄉(xiāng)村”的大環(huán)境營造為背景，共同打造的融田園、文化、旅游、康養(yǎng)、鄉(xiāng)居與一身的農(nóng)旅田園綜合體項目。將鄉(xiāng)悅?cè)A亭與華亭鎮(zhèn)的發(fā)展融為一體，貫穿生態(tài)與環(huán)保的理念。項目主要規(guī)劃有鄉(xiāng)村旅游項目集群、田園主題樂園、健康養(yǎng)生建筑群、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目集群、田園社區(qū)項目集群等。建設內(nèi)容主要分兩部分：第一部分為動遷原住居民，統(tǒng)一規(guī)劃并建設安置房安置；第二部分按照整體規(guī)劃，建設擁有40年租賃使用權(quán)的長租農(nóng)莊（低密度中式合院）、短租酒店及相關配套設施。該項目在土地整理、住房更新、農(nóng)旅發(fā)展、政企合作、農(nóng)民增收等方面進行了有益探索嘗試，力爭走出一條農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興新路。為掌握項目的主要做法和成效，作者在2020年7月、2021年9月分別對鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目開發(fā)負責人、聯(lián)一村村委會成員、鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目貸款金融機構(gòu)進行了訪談，并實地調(diào)研鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目。收集的數(shù)據(jù)及其來源如下：

（1）鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目的新聞報道和項目進展，數(shù)據(jù)來源是網(wǎng)站、報紙及上海聯(lián)頤建設發(fā)展有限公司；

（2）鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目的具體工作、制度內(nèi)容和利益相關者的態(tài)度，數(shù)據(jù)來源是相關工作人員的訪談。

（二）鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目主要做法

1.盤活“三塊地”，不增加建設用地、不減少農(nóng)用地。自2018年開始，項目圍繞“三塊地”開展一系列的策劃定位：宅基地平移歸并；承包地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)經(jīng)營；對歸并結(jié)余及存量低效的集體建設用地進行統(tǒng)一規(guī)劃。通過做好“三塊地”的文章，項目盤活了宅基地、承包地、集體建設用地資源，在建設用地不增加、農(nóng)用地不減少的基礎上，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)村面貌，增加農(nóng)民收入。

2.開展農(nóng)民相對集中居住，節(jié)約宅基地。農(nóng)民相對集中居住工作宅基地歸并后，戶均占地由0.82畝降至0.46以下（含宅基地及外圍配套設施），平均每戶節(jié)約節(jié)地率超過40%。節(jié)約的宅基地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源，通過集體經(jīng)營性用地的產(chǎn)業(yè)引入與運營，獲取收益平衡農(nóng)民住宅建設資金，從而資金達到自平衡。農(nóng)民以舊房換新房，政府除了承擔原先農(nóng)村地區(qū)建設應完成的市政配套設施外，無需另行投入。

3.創(chuàng)新政企合作模式，實現(xiàn)多方合作的鄉(xiāng)村振興模式。鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目打造了一個“政府引導、企業(yè)操盤、集體經(jīng)濟參與”的創(chuàng)新模式，各個利益相關者明確且彼此之間有溝通平臺，有效創(chuàng)造了行動主體需要承擔的職責。嘉定區(qū)政府采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出地、地產(chǎn)集團提供資金和專業(yè)支持的合作模式，合作載體是雙方共同設立的合資公司，農(nóng)村集體組織以上位規(guī)劃確定功能的集體建設用地40年土地使用權(quán)作價入股，以40萬元/畝作價入股，占項目公司股權(quán)比例20%。地產(chǎn)集團現(xiàn)金增資，占項目公司總股本的80%。組建合資公司后，在40年作價入股的過程中，雙方同股同權(quán)、共同承擔項目開發(fā)建設的風險和收益。相比集體建設用地入市出讓后集體經(jīng)濟組織一次性取得土地出讓金的收益方式，作價入股方式由集體經(jīng)濟組織和投資企業(yè)分別通過土地使用權(quán)和資本投入，形成權(quán)屬清晰、利益共享、風險共擔的合作開發(fā)模式和經(jīng)營管理方式，體現(xiàn)市場化運行規(guī)律。

4.創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展模式，打造長效造血機制。項目所打造的小鎮(zhèn)以農(nóng)事體驗與健康康養(yǎng)為主題，包括長租農(nóng)莊、休閑農(nóng)旅、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等。長租農(nóng)莊主要為經(jīng)營性長租頤養(yǎng)農(nóng)莊，依托地產(chǎn)集團在休閑頤養(yǎng)的業(yè)務板塊，結(jié)合藍城的商業(yè)品牌以及農(nóng)業(yè)合作方的渠道資源形成全齡頤養(yǎng)健康、田園度假體驗、農(nóng)舍生活服務的田園綜合體；休閑農(nóng)旅因地制宜，應用發(fā)展國內(nèi)外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術、新品種、新模式，打通科研、種植、加工、品牌化銷售整條產(chǎn)業(yè)鏈，在整條產(chǎn)業(yè)鏈中疊加田園度假、科普教育、農(nóng)事體驗、田園創(chuàng)意等新興業(yè)態(tài)，走一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展的新模式，建成上海都市田園休閑度假新去處，打造上海都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的“華亭樣板”“鄉(xiāng)悅模式”；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)落實嘉定區(qū)土地利用規(guī)劃中關于本項目近2000畝的農(nóng)業(yè)用地的功能區(qū)劃，劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，合理劃定養(yǎng)殖業(yè)適養(yǎng)、限養(yǎng)、禁養(yǎng)區(qū)域，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)附加值。

5.提高當?shù)剞r(nóng)民參與度，實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村善治格局。聯(lián)一村村委會及地產(chǎn)集團為了讓村民盡可能地理解項目的情況，在未獲取集體土地資源情況下，兩方先期投入，為聯(lián)一村村民訂制七種標準戶型及八個特殊戶型（滿足兄弟分戶需求），讓村民所見即所得，樣板房建設過程中村民經(jīng)常去“現(xiàn)場監(jiān)工”，協(xié)助“施工管理”。村委會負責村民動員工作，不僅積極解釋項目的來龍去脈和具體情況，而且?guī)椭禺a(chǎn)集團建立起與村民的溝通方式，減少信息不對稱，推進村莊歸并中，建立“鄉(xiāng)悅?cè)A亭”項目臨時黨支部，施行“樹下議事會”，完善村規(guī)民約，最大程度提高知情度和滿意度，凝聚起助力項目推進的強大合力。政府監(jiān)督企業(yè)和農(nóng)戶的資產(chǎn)投入以及運作，確保項目信息的透明度。

三、鄉(xiāng)悅?cè)A亭帶動集體經(jīng)濟發(fā)展成效

（一）在全市鄉(xiāng)村振興工作推進上，打造鄉(xiāng)村振興可復制樣板

鄉(xiāng)悅?cè)A亭作為本市第一批鄉(xiāng)村振興試點項目，項目以增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力為著眼點，探索政企合作、市場化運作解決三農(nóng)問題的鄉(xiāng)村振興新模式，獲得市委市政府高度肯定。2020年7月24日，市委書記李強同志帶隊調(diào)研鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目，充分肯定了鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目對上海鄉(xiāng)村振興方面做出的有益探索：“鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目走通了上海鄉(xiāng)村振興的整套工作邏輯。地產(chǎn)集團作為國有功能性國企，與集體經(jīng)濟捆綁發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)導入，帶動農(nóng)民共同富裕，體現(xiàn)了國企的責任擔當，也體現(xiàn)了人民城市為人民建，人民城市為人民的內(nèi)涵”。該項目通過對“三塊地”的盤活利用，土地資源要素轉(zhuǎn)化為了資本要素，沉睡的鄉(xiāng)村土地紅利被充分釋放，節(jié)約出來的集體建設用地通過產(chǎn)業(yè)導入獲得的收益來平衡村莊歸并、農(nóng)民集中建房的資金，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)總體平衡。以產(chǎn)業(yè)收益平衡農(nóng)民住房更新資金，具有可復制、可推廣的價值。

（二）在政企合作模式探索上，形成集體經(jīng)營性建設用地作價入股的全路徑

鄉(xiāng)悅?cè)A亭是全市首個集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)作價入股作價模式試點，以集體經(jīng)濟長效增收為綱，為政府政策制定及推廣提供了理論與實踐。盡管集體土地出讓方式也能為集體經(jīng)濟帶來收益，但在帶動集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與長效增收方面，在調(diào)動農(nóng)村村民群眾助力項目建設方面，存在一定的弊端。因此，嘉定區(qū)圍繞企業(yè)與集體合作及土地管理監(jiān)管的需求，制定通過集體建設用地使用權(quán)作價入股合作開發(fā)的政策路徑，并利用規(guī)資系統(tǒng)平臺簡化審批流程，并聯(lián)審批程序，保證流程合規(guī)、操作合法，形成了集體經(jīng)營性建設用地作價入股的全路徑。

（三）在鄉(xiāng)村水鄉(xiāng)風貌還原上，關注村落與自然的積極融合

鄉(xiāng)悅?cè)A亭的建筑設計通過提煉上海鄉(xiāng)村文化特色的符號和元素，形成村莊和農(nóng)房的管控導則，體現(xiàn)江南特色。通過積極的街巷空間、白墻粉黛的色彩關系、豐富層疊的村落輪廓、多層次的村落空間序列、兼顧交往及私密的住戶單元、標準化與豐富性的結(jié)合，在符合國家政策法規(guī)的前提下，尋求與地方風貌協(xié)調(diào)融合的，既有傳統(tǒng)的詩意，又符合現(xiàn)代生活的農(nóng)村新聚落形態(tài)。

（四）在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，推動新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的升級

鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目構(gòu)建多功能、精品化、融合型的休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游載體。一方面，項目通過承包地規(guī)模化經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)附加值。逐步流轉(zhuǎn)項目區(qū)內(nèi)1500畝農(nóng)用地，進行統(tǒng)一經(jīng)營，以項目區(qū)內(nèi)哈密瓜、葡萄等多種地產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品為基礎，以規(guī)模化經(jīng)營的無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機產(chǎn)品認證為核心，同時設計多樣化休閑農(nóng)旅單元（農(nóng)業(yè)展示中心、市民農(nóng)園、GAP菜園、兒童樂園、田趣樂園等），延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)產(chǎn)品價值。另一方面，高品質(zhì)打造具有江南水鄉(xiāng)特色的民宿酒店與鄉(xiāng)居康養(yǎng)類產(chǎn)品，提升區(qū)域消費。經(jīng)營上將采用長短租結(jié)合，服務定制的模式，市民可以根據(jù)需要，選擇短期酒店度假、長租及基礎服務、農(nóng)業(yè)體驗與管家服務、健康管理及醫(yī)養(yǎng)服務。

（五）在城鄉(xiāng)融合上，重塑城鄉(xiāng)關系促進城市反哺農(nóng)村

項目依托地產(chǎn)集團下屬各專業(yè)公司醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和健康管理服務經(jīng)驗，結(jié)合特色農(nóng)業(yè)，促進三產(chǎn)聯(lián)動，以滿足市民對田園式美好生活向往為切入點，打造休閑農(nóng)旅、醫(yī)養(yǎng)和鄉(xiāng)居康養(yǎng)板塊。產(chǎn)品不僅包含了建筑及庭院空間，還包括了整個“農(nóng)、養(yǎng)、旅”生活服務運營體系。不僅吸引了市民下鄉(xiāng)體驗示范和特色農(nóng)業(yè)，助推農(nóng)業(yè)發(fā)展，留住他們到鄉(xiāng)村居住生活和消費，集聚人氣和活力，而且還吸引文創(chuàng)、醫(yī)療等專業(yè)人員駐留創(chuàng)業(yè)，參與產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合。

四、鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目對推動集體經(jīng)濟發(fā)展的啟示

首先，多元化集體經(jīng)濟發(fā)展的參與主體。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展多是依靠集體或政府這一單一主體，通過鄉(xiāng)悅?cè)A亭這一案例發(fā)現(xiàn)，可以加入企業(yè)、金融機構(gòu)和其他非政府組織共同合作，積極探索集體土地作價入股，建立利益聯(lián)結(jié)的責任機制。

其次，借助社會資本和市場化力量促進集體經(jīng)濟發(fā)展是當下鄉(xiāng)村振興最重要的路徑之一。多數(shù)集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題是資金不足。借鑒鄉(xiāng)悅?cè)A庭的案例，以市場化手段運營項目，重點打造滿足市場需求的低層多樣類型建筑住宅，有利于參與占用房產(chǎn)市場競爭的高端產(chǎn)品，能夠迅速回籠資金、保障收益。

最后，確保農(nóng)民積極參與能夠有效促進集體經(jīng)濟發(fā)展。集體經(jīng)濟發(fā)展必然是農(nóng)民和農(nóng)村的有機聯(lián)系，以鄉(xiāng)悅?cè)A庭為例，在村民收益方面以“安居、樂業(yè)”為主線，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈組織形式和利益聯(lián)結(jié)機制，保障村民利益?！鞍簿印狈矫?，通過安置房的建設，村民獲得了可以居住的宅基地，保證了資產(chǎn)的穩(wěn)定；“樂業(yè)”方面，推廣“土地流轉(zhuǎn)+優(yōu)先雇用+社會保障”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)方式，讓農(nóng)戶分享加工、銷售環(huán)節(jié)收益。而且鄉(xiāng)悅?cè)A庭在項目規(guī)劃、建設的不同階段都廣泛收集村民意愿，使村民有渠道表達意見，提高了村民的參與度，確保項目的公平、有效?！?/p>