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論檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的憲法回歸

2022-11-24 12:30侯躍偉
關(guān)鍵詞:監(jiān)督權(quán)合規(guī)監(jiān)察

侯躍偉,李 嘉

(中國政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院,北京 100088)

監(jiān)察體制改革后,檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì),國家權(quán)力架構(gòu)發(fā)生了重大變化,從既往的“一府兩院”轉(zhuǎn)變成為“一府一委兩院”。其中,檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能轉(zhuǎn)變最為明顯,而且這一轉(zhuǎn)變以權(quán)力減損為主題。對此,部分檢察人員頗有失落之感,認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)丟失了長期以來最為重要的職務(wù)犯罪偵查權(quán),對檢察機(jī)關(guān)的未來走向感到迷茫不安。在本次改革之前,檢察機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)主要集中于刑事檢察,刑事檢察又以普通刑事犯罪檢察、經(jīng)濟(jì)犯罪檢察和職務(wù)犯罪檢察等業(yè)務(wù)為主。然而根據(jù)《憲法》規(guī)定,“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,法律監(jiān)督自然不應(yīng)局限于刑事檢察中??梢?,檢察機(jī)關(guān)存在嚴(yán)重的“偏科”現(xiàn)象,一直以刑事司法機(jī)關(guān)的形象出現(xiàn),而沒有真正踐行法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)。[1]本次國家機(jī)關(guān)間的權(quán)能調(diào)整,恰恰為檢察機(jī)關(guān)憲法定位的回歸及其法律監(jiān)督職責(zé)的履行提供了絕佳機(jī)會(huì)。既是轉(zhuǎn)隸,又是轉(zhuǎn)機(jī);既是挑戰(zhàn),更是機(jī)遇。學(xué)界的當(dāng)務(wù)之急是對檢察機(jī)關(guān)既往的履職情況進(jìn)行梳理和總結(jié),診斷監(jiān)督效果不佳的癥結(jié)所在。而后再以憲法定位的主職回歸為宗旨,探索現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的應(yīng)然內(nèi)涵與配套機(jī)制,以期實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)代下法律監(jiān)督職能的憲法回歸。

一、檢察機(jī)關(guān)的憲法定位及其職能適用狀況

1.“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位

“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的提法,最早起源于對蘇聯(lián)法律制度的借鑒。1950年,中共中央發(fā)布了《關(guān)于建立檢察機(jī)構(gòu)問題的指示》,文件指出“蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),對于保障各項(xiàng)法律、法令、政策、決議等貫徹實(shí)行,是起了重大作用的?!毙枰⒁獾氖牵M管中央已經(jīng)認(rèn)可了檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”定位,但在1954年頒布的《中華人民共和國憲法》中,卻沒有將這一定位予以明確,僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)體系、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和主要職權(quán)。同年頒布的《中華人民共和國檢察院組織法》也未明確這一定位,而是僅以列舉的方式,表明檢察機(jī)關(guān)具有對地方國家機(jī)關(guān)決策、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民守法情況以及偵查活動(dòng)、審判活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)等司法活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。在這一時(shí)期,雖然法律法規(guī)并未直接表明檢察機(jī)關(guān)的職能定位,但已經(jīng)通過列舉的方式,暗示其具有法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性。

在經(jīng)歷短暫的法制工作停擺后,檢察機(jī)關(guān)在1978年《憲法》后重新得到啟用。1979年《關(guān)于<中華人民共和國人民檢察院組織法草案>的說明(修改稿)》明確指出:“在事關(guān)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)這樣的根本問題上,必須旗幟鮮明,撥亂反正,重新肯定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的性質(zhì)?!盵2]331最終,1979年《人民檢察院組織法》直接將檢察院定位為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。而后1982年《憲法》也進(jìn)一步從根本法的高度,將檢察機(jī)關(guān)的職能定位確定下來。

2.法律監(jiān)督職能適用的三個(gè)階段

法律監(jiān)督的內(nèi)涵較為復(fù)雜,從某種意義上說,現(xiàn)代法治國家的全部社會(huì)活動(dòng)無處不在法律監(jiān)督的范圍之內(nèi),因?yàn)槿魏未嬖谶`反法律規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)行為,均必須接受法律監(jiān)督乃至法律制裁。但是由于監(jiān)督權(quán)本身的權(quán)能定位又決定了其不能夠無限擴(kuò)張,以免出現(xiàn)監(jiān)督泛化而導(dǎo)致的監(jiān)督失靈或者權(quán)力膨脹等問題,因此,應(yīng)當(dāng)對法律監(jiān)督的核心領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。然而縱觀我國檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的適用歷程,發(fā)現(xiàn)其并未均衡地適用于三種訴訟程序之中,而是分為三個(gè)差異明顯的適用階段。

(1)第一階段:法律監(jiān)督權(quán)的刑事專項(xiàng)適用。在檢察理論上,我國雖在一定程度上學(xué)習(xí)借鑒了蘇聯(lián)的制度模式,但人民檢察院性質(zhì)最終確立的根本依據(jù)仍然是我國的基本國情。1979年《人民檢察院組織法》曾經(jīng)過多次討論,最終決定刪除1954年《人民檢察院組織法》中第3條、第4條的規(guī)定,同時(shí)又新增了“對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件,行使檢察權(quán)”的檢察職權(quán)內(nèi)涵。[3]應(yīng)當(dāng)說,這次修法是在基于中國現(xiàn)實(shí)國情需要的基礎(chǔ)上,對蘇聯(lián)檢察理論的揚(yáng)棄,明確將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)限定于刑事檢察的范圍內(nèi)。詳言之,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)包括:行使打擊重大犯罪案件的檢察權(quán)、部分案件的刑事自偵權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審查批捕權(quán)、公訴庭審監(jiān)督權(quán)以及刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。不難看出,當(dāng)時(shí)的法律監(jiān)督權(quán)已經(jīng)成為刑事法律監(jiān)督權(quán),法律監(jiān)督機(jī)關(guān)本質(zhì)上已經(jīng)成為刑事訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)。換言之,檢察院的全部職能均指向了刑事案件,將法律監(jiān)督的內(nèi)涵限縮為刑事法的專項(xiàng)監(jiān)督。顯而易見的是,刑事專項(xiàng)監(jiān)督無法覆蓋“法律監(jiān)督”的全部文義內(nèi)涵,而且這樣的做法,一方面極大地限縮了法律監(jiān)督的應(yīng)然范圍,另一方面又確立了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中的超然地位,這顯然背離了憲法對檢察機(jī)關(guān)職能設(shè)計(jì)的初衷。

(2)第二階段:法律監(jiān)督權(quán)的失衡適用。1982年《憲法》的修訂為法律監(jiān)督權(quán)由刑事專項(xiàng)適用向兼顧其他訴訟適用的轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)。正如前文所述,本次修憲雖然只是對組織法的已有內(nèi)容進(jìn)行了重申,但其產(chǎn)生的意義卻非常深遠(yuǎn)。憲法作為我國的根本大法,其載明檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能定位意味著后者可以具備法教義學(xué)的詮釋空間,專項(xiàng)適用的狀況開始得到緩解。[4]

法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位迫使檢察機(jī)關(guān)必須對直接進(jìn)行的法律活動(dòng)——訴訟活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督,法律監(jiān)督的內(nèi)涵也必須隨著訴訟制度變革而不斷充實(shí)。1991年出臺(tái)的《中華人民共和國民事訴訟法》在審判監(jiān)督程序中增加了檢察院對法院生效判決、裁定提出抗訴的內(nèi)容,這表明法律監(jiān)督的內(nèi)涵得以擴(kuò)展至民事審判領(lǐng)域。2012年修訂《民事訴訟法》時(shí),又進(jìn)一步將其擴(kuò)展為對“民事訴訟”的全過程監(jiān)督。在行政訴訟領(lǐng)域,1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布,也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以對行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督。隨著兩大訴訟法對檢察機(jī)關(guān)職能的肯定,標(biāo)志著法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能已經(jīng)擴(kuò)展到三大訴訟活動(dòng)中,達(dá)到了法律監(jiān)督內(nèi)涵的應(yīng)然狀態(tài)。

盡管檢察機(jī)關(guān)可以對三大訴訟領(lǐng)域開展法律監(jiān)督,但三者之間的重要程度仍有重大差別,集中體現(xiàn)為檢察力量對刑事訴訟領(lǐng)域的過度傾斜。造成精力傾斜的原因有很多,其中最根本的原因就在于檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域享有更大的話語權(quán)。如果將檢察機(jī)關(guān)人格化,刑事訴訟領(lǐng)域的免予起訴權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)無疑是其最具威懾力的“兩個(gè)拳頭”,也是提高檢察機(jī)關(guān)地位的重要支撐。在這種背景下,檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能行使,自然會(huì)導(dǎo)致一定程度的適用傾斜,即刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察之間的失衡適用。

(3)第三階段:法律監(jiān)督權(quán)的軟化適用。隨著2018年《刑事訴訟法》的修訂,刑事專項(xiàng)適用與失衡適用的階段基本已經(jīng)告一段落。法律監(jiān)督權(quán)所存在的第三個(gè)階段,監(jiān)督權(quán)的軟化適用階段,即當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)存在剛性不足的問題。具體體現(xiàn)為:

第一,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段缺乏威懾力。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式通常包括提出糾正意見、檢察建議等,這類建議方式天然具有“自愿履行”的屬性,若缺少配備不履行相關(guān)建議的法律后果,監(jiān)督效果將會(huì)大打折扣。反觀我國當(dāng)前的法律規(guī)定,對于檢察監(jiān)督意見送達(dá)后如何糾正、如何反饋糾正情況,以及當(dāng)事機(jī)關(guān)拒不配合或者拒不糾正的法律后果均沒有明確的規(guī)定,更缺乏相關(guān)的責(zé)任性條款。[5]監(jiān)督無力的狀況勢必會(huì)反作用于監(jiān)督者,損傷其工作積極性,制約其職能的發(fā)揮。

第二,被監(jiān)督對象的不予配合、消極應(yīng)對等問題較為普遍。以立案監(jiān)督為例,檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)開展監(jiān)督,個(gè)別公安機(jī)關(guān)會(huì)采取“立而不偵”“偵而不結(jié)”等拖延戰(zhàn)術(shù)消極應(yīng)對,甚至根本不予理會(huì)。[6]據(jù)統(tǒng)計(jì),每年檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督的案件中近70%的案件沒有得到最終處理,進(jìn)入批捕、起訴、審判環(huán)節(jié)的一般不到三成。[7]究其原因,除了公安機(jī)關(guān)自身精力不足的問題外,更多還是源于對部門利益的維護(hù)以及對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的不重視。

第三,即使在較為剛性的審查批捕、審查起訴活動(dòng)中,同樣也存在檢察機(jī)關(guān)無可奈何的情形。在面對監(jiān)察委員會(huì)移送審查起訴的案件時(shí),如果犯罪嫌疑人在調(diào)查期間被采取留置措施,那么檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留,在拘留后10日內(nèi)作出適用何種強(qiáng)制措施的決定。值得注意的是,拘留本就是刑事強(qiáng)制措施的一種,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)決定對審查起訴階段的犯罪嫌疑人適用何種強(qiáng)制措施,而先行拘留客觀上造成了留置效果在審查起訴期間自動(dòng)延續(xù),這既侵害了當(dāng)事人的人身權(quán)益,又折損了檢察機(jī)關(guān)的拘留自主權(quán)。此外,如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)移送的案件應(yīng)作出不起訴處理的,還需要報(bào)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn),這一不對等的機(jī)關(guān)關(guān)系加重了檢察機(jī)關(guān)的“軟骨病”。

二、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能適用差異的原因分析

不同時(shí)期的法律制度都反映了當(dāng)時(shí)社會(huì)的法制需求,造成法律監(jiān)督職能與其憲法定位不相適應(yīng)的緣由,縱然有特定時(shí)期的認(rèn)識(shí)局限性,但同時(shí)也受制于理論觀點(diǎn)與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)之間的偏差,需要厘清其背后的成因,以便更好地找尋法律監(jiān)督職能未來的前進(jìn)方向。

1.不同歷史階段的不同需求

縱觀法律監(jiān)督職能適用的三個(gè)階段,不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)的適用狀況均與其所處的社會(huì)背景有關(guān)。刑事專項(xiàng)適用的緣由在于,1979年《人民檢察院組織法》出臺(tái)之前,我國剛經(jīng)歷了“文化大革命”的動(dòng)蕩,在這場災(zāi)難中,法制體系被嚴(yán)重破壞。十一屆三中全會(huì)后,全黨和全國上下形成了一個(gè)共識(shí),那就是必須依靠法制力量來保障社會(huì)秩序平穩(wěn)運(yùn)行、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全不受侵犯。具體到檢察工作中,就是要統(tǒng)一認(rèn)識(shí),要求檢察機(jī)關(guān)切實(shí)發(fā)揮出旗幟鮮明、撥亂反正、監(jiān)督法律正確實(shí)施的作用。1979年《人民檢察院組織法》則進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)的任務(wù),具體包括鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)、打擊犯罪分子、維護(hù)國家統(tǒng)一和無產(chǎn)階級專政、維護(hù)社會(huì)主義法制、保護(hù)公民合法權(quán)利等。由于當(dāng)時(shí)社會(huì)處于動(dòng)蕩恢復(fù)期,因此,打擊犯罪也就成為這一時(shí)期檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)。

第二個(gè)階段中法律監(jiān)督職能失衡的主要原因在于社會(huì)發(fā)展的需要。20世紀(jì)90年代,隨著《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國民事訴訟法》相繼頒布,檢察機(jī)關(guān)在部門法層面實(shí)現(xiàn)了對三大訴訟活動(dòng)的監(jiān)督全覆蓋,但其職能側(cè)重明顯不同。20世紀(jì)末,中國進(jìn)入了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放的關(guān)鍵時(shí)期,經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就。隨之而來的,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的犯罪案件以及貪污、賄賂等職務(wù)犯罪案件的數(shù)量也與日俱增。在黨的十三屆七中全會(huì)上,李鵬同志提出要堅(jiān)決打擊嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪分子和刑事犯罪分子,這為檢察機(jī)關(guān)的履職重點(diǎn)指明了方向。1991年,時(shí)任最高人民檢察院檢察長的劉復(fù)之同志在當(dāng)年的《最高人民檢察院工作報(bào)告》中主要提及了檢察工作在懲治貪污、賄賂犯罪,打擊嚴(yán)重刑事犯罪和查辦侵害公民權(quán)利犯罪方面的重要進(jìn)展,對民事、行政訴訟監(jiān)督活動(dòng)只提及“民事、行政訴訟法律監(jiān)督工作開始起步”??梢?,由于社會(huì)發(fā)展需要以及民事、行政監(jiān)督起步較晚的客觀現(xiàn)實(shí),這一時(shí)期檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督職能適用上難免出現(xiàn)失衡。

第三個(gè)階段的監(jiān)督職能軟化適用的原因主要在于監(jiān)察體制改革對檢察機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)隸所造成的影響。國家監(jiān)察體制改革是黨中央作出的重大改革舉措,是對行政監(jiān)察權(quán)、腐敗預(yù)防權(quán)、職務(wù)犯罪查處權(quán)等不同權(quán)力形態(tài)、不同權(quán)力屬性的權(quán)力重組,是區(qū)別于原有權(quán)力屬性的新型權(quán)力。[8]在這種權(quán)力架構(gòu)下,檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)職能中的反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防部門及其人員轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì),以實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察力量的快速補(bǔ)充,進(jìn)而推動(dòng)常態(tài)化反腐機(jī)制的有效構(gòu)建。至此,檢察機(jī)關(guān)缺失了職務(wù)犯罪偵查權(quán)這一強(qiáng)有力的剛性職能。缺乏直接追責(zé)的權(quán)力在一定程度上會(huì)改變以往檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督過程中的強(qiáng)勢心態(tài),尤其在對監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的過程中,多見“互相配合”,少有“互相監(jiān)督”,導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在這類案件監(jiān)督過程中處于尷尬境地。

2.不同領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)力存在強(qiáng)度差異

法律監(jiān)督職能適用差異的另一個(gè)重要原因在于,法律對檢察機(jī)關(guān)在不同領(lǐng)域所賦予的監(jiān)督權(quán)力存在明顯的強(qiáng)度差異。在檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)分布中,剛性最強(qiáng)的兩項(xiàng)職能是免于起訴權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)。這兩項(xiàng)職能集中于刑事檢察領(lǐng)域,使得法律監(jiān)督職能在行使過程中必然會(huì)出現(xiàn)向刑事領(lǐng)域傾斜的情況。而當(dāng)這兩項(xiàng)職能喪失時(shí),也必然會(huì)出現(xiàn)法律監(jiān)督職能剛性不足的現(xiàn)象。

免于起訴權(quán)是指檢察院對刑事案件作出是否予以起訴的一種處理決定權(quán)。免予起訴權(quán)自產(chǎn)生之日起就飽受詬病,因?yàn)樵擁?xiàng)權(quán)能的行使以被告人已經(jīng)構(gòu)成犯罪、需要承擔(dān)刑事責(zé)任為前提條件,而這明顯屬于人民法院審判權(quán)所涵涉的內(nèi)容。正因?yàn)槊庥杵鹪V“一方面具有終止訴訟程序,結(jié)束訴訟活動(dòng)的效力,另一方面也是對該案件所作的一種最終的實(shí)體性評斷,與人民法院免予刑事處分的判決具有相同的作用”,[9]1996年《刑事訴訟法》修改,將免予起訴權(quán)予以廢止。廢除免予起訴權(quán)意在申明法律監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)的界限,已實(shí)現(xiàn)檢法之間分工明確。[10]需要注意的是,在免予起訴權(quán)尚未廢除之際,檢察機(jī)關(guān)依法享有對民事、行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力,但在民事和行政監(jiān)督過程中,檢察機(jī)關(guān)卻未有類似于刑事免予起訴權(quán)的強(qiáng)大權(quán)力。毋庸諱言,過于強(qiáng)大的權(quán)力自然會(huì)吸引整個(gè)檢察機(jī)關(guān)的注意力,也更容易被異化為檢察機(jī)關(guān)提升自我地位的工具。

監(jiān)察體制改革前,職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)用以震懾法律監(jiān)督對象的一個(gè)“殺手锏”。雖然其設(shè)計(jì)初衷反映為法律的保障性措施,但在實(shí)踐中卻被異化為檢察機(jī)關(guān)對外爭取利益最有力的“籌碼”。[11]在某種意義上說,職務(wù)犯罪偵查權(quán)可以被視為法律監(jiān)督權(quán)的組成部分,因?yàn)樵趯唧w事項(xiàng)或具體的組織和個(gè)人進(jìn)行法律監(jiān)督時(shí),為保證被監(jiān)督機(jī)關(guān)能夠及時(shí)有效地對違規(guī)或違法行為進(jìn)行改正,職務(wù)犯罪偵查權(quán)成為極其有效的震懾手段。但在本質(zhì)上,職務(wù)犯罪偵查權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)存在性質(zhì)差異,職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有行政權(quán)的屬性,而法律監(jiān)督權(quán)具有司法屬性。法律監(jiān)督的主要作用在于監(jiān)督,而不在于懲處,即便被監(jiān)督機(jī)關(guān)沒有聽從法律監(jiān)督意見,也不應(yīng)當(dāng)由監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé)。一味地迷信職務(wù)犯罪偵查權(quán),就很可能導(dǎo)致少數(shù)檢察機(jī)關(guān)濫用偵查權(quán),進(jìn)而出現(xiàn)偵查權(quán)至上的迷信思維,滋生強(qiáng)權(quán)司法的心態(tài)。[12]

三、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位的重新彰顯及主職回歸

職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)之后,檢察機(jī)關(guān)解放了雙手,具備了充足的加強(qiáng)法律監(jiān)督職能的檢察資源。

1.對既有法律監(jiān)督職能的強(qiáng)化

(1)強(qiáng)化檢察建議的剛性程度。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的一種重要表現(xiàn)方式,在實(shí)際行使中卻總是陷于尷尬境地,常常出現(xiàn)檢察建議未受到被監(jiān)督機(jī)關(guān)足夠重視的情形,使法律監(jiān)督流于形式。其中,雖然可能存在檢察建議內(nèi)容不明確、建議不可行等問題,但更為重要的原因在于檢察建議的屬性一直未能明確,進(jìn)而造成其缺乏制度剛性的弱點(diǎn)。

關(guān)于檢察建議的屬性有三種觀點(diǎn),具體包括:其一,程序啟動(dòng)建議權(quán)。監(jiān)督者并不具有凌駕于被監(jiān)督者之上的地位,被監(jiān)督者具有是否采納建議的決定權(quán),監(jiān)督者無法對其進(jìn)行干預(yù);其二,督促權(quán)。監(jiān)督者與被監(jiān)督者處于平等主體地位,監(jiān)督者在發(fā)現(xiàn)違法情形時(shí)進(jìn)行監(jiān)督督促,與被監(jiān)督者進(jìn)行意見交換;其三,強(qiáng)制糾正權(quán)。監(jiān)督者地位更高,被監(jiān)督者有義務(wù)根據(jù)建議做出整改。[13]34-38根據(jù)語義理解,“建議”本身就具有弱監(jiān)督的屬性,缺乏強(qiáng)制約束力。因此,有學(xué)者認(rèn)為檢察建議只有具備很強(qiáng)的效力才能真正實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督價(jià)值。而目前的檢察建議作為一種監(jiān)督方式,仍缺乏剛性和強(qiáng)制力,受到被監(jiān)督對象不同程度的抵制,應(yīng)當(dāng)對其予以強(qiáng)化。[14]

筆者以為,應(yīng)當(dāng)辯證地看待檢察建議的效力:一方面,羸弱的監(jiān)督權(quán)必然造成監(jiān)督的無力,進(jìn)而使得法律監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)?!叭鮿輽C(jī)關(guān)”監(jiān)督“強(qiáng)勢機(jī)關(guān)”往往會(huì)出現(xiàn)檢察建議一發(fā)了事的尷尬局面,對樹立司法權(quán)威和建設(shè)法治社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。另一方面,如果賦予法律監(jiān)督機(jī)關(guān)強(qiáng)硬的監(jiān)督權(quán),同樣可能造成法律監(jiān)督機(jī)關(guān)越俎代庖,出現(xiàn)架空行政工作和審判工作的風(fēng)險(xiǎn)。因此,對于檢察建議的效力判定,應(yīng)當(dāng)采取一種折中的方式,將其理解為督促權(quán)。在法律監(jiān)督起到督促效果的視野下,應(yīng)當(dāng)細(xì)化、明確檢察建議的可操作性標(biāo)準(zhǔn)與剛性化流程。檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)違規(guī)情形時(shí),有權(quán)提出檢察建議,有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)予以改正并將整改情況反饋給檢察機(jī)關(guān),不能改正的需要說明理由。對已經(jīng)做出改正的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)落實(shí)回訪制度,承辦檢察官定期了解整改情況,遇到整改難題的及時(shí)匯報(bào),適時(shí)提出新的檢察建議;若檢察機(jī)關(guān)對拒絕改正的理由不認(rèn)可或有關(guān)主體拒不改正的,檢察機(jī)關(guān)可以督促其限時(shí)向上級主管單位進(jìn)行報(bào)告,由其上級主管單位出具說明;拒不提供的,檢察建議既可以作為檢察工作報(bào)告的附屬內(nèi)容向人大提出,也可以作為有關(guān)單位失職瀆職的證據(jù)材料提交監(jiān)察委員會(huì),并建議監(jiān)察委員會(huì)追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。

(2)充分發(fā)揮檢察抗訴的作用。有觀點(diǎn)認(rèn)為,為了保障法院審判獨(dú)立,保障生效裁判的既判力,應(yīng)當(dāng)廢除檢察機(jī)關(guān)的民事抗訴權(quán)。[15]隨著以審判為中心的訴訟制度改革不斷推進(jìn),這種呼聲越來越大。但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到的是,在強(qiáng)調(diào)審判中心的同時(shí),亦不能忽視檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位,除了應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢察建議的可操作性外,還要處理好抗訴中存在的協(xié)調(diào)機(jī)制與保障問題,真正發(fā)揮好審判監(jiān)督職能。[16]

在司法實(shí)踐中,法院和檢察院對抗訴的態(tài)度不盡相同,這很大程度上源于雙方對抗訴制度的理解偏差。特別是在民事和行政訴訟中,檢察機(jī)關(guān)并非當(dāng)然的訴訟參加者,法院對檢察機(jī)關(guān)的介入缺乏足夠的耐心。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)也對民事、行政案件抗訴的必要性缺乏正確認(rèn)識(shí),不愿插手遵循意思自治的民事訴訟,也不愿過度干涉行政訴訟以免與行政機(jī)關(guān)交惡。有鑒于此,當(dāng)務(wù)之急是要在思想上正確對待抗訴制度。首先,抗訴并不會(huì)影響審判的中心地位??乖V僅產(chǎn)生程序效果而不直接產(chǎn)生實(shí)體效果,抗訴可以啟動(dòng)二審或再審程序,但最終裁判案件的仍然是法院。其次,有權(quán)力必有制約是現(xiàn)代法治的重要思想,法院的權(quán)力也必須受到監(jiān)督。況且以審判為中心,并非以法院為中心,法院應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中開展法律監(jiān)督全覆蓋的現(xiàn)實(shí)。再次,抗訴作為一種外部監(jiān)督,較之于法院的內(nèi)部監(jiān)督,顯然更為有效。作為監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的重要手段,抗訴制度不僅是對憲法精神的弘揚(yáng),更是實(shí)現(xiàn)司法工作的重壓舉措。最后,各機(jī)關(guān)不合理的內(nèi)部考核也是直接影響抗訴的重要原因。以某省檢察機(jī)關(guān)考核規(guī)定為例,對于檢察機(jī)關(guān)提起的公訴案件,如果被判無罪,則相關(guān)人員考核將被扣減8~10分;因未執(zhí)行上級批復(fù)導(dǎo)致出現(xiàn)無罪判決或者撤訴的,每件案件分別再扣件4~2分,并有可能被錯(cuò)案追責(zé)。同樣,人民法院系統(tǒng)內(nèi)部也存在此類標(biāo)準(zhǔn),例如以檢察機(jī)關(guān)的抗訴和上級法院的改判情況作為降低法官績效考核成績的原因之一。對此類不合理的考核標(biāo)準(zhǔn)有必要進(jìn)行修正,減少抗訴率、無罪判決率等不合理的指標(biāo)對法官工作的干擾,摒棄“司法GDP”下衍生出的畸形司法責(zé)任觀,形成以審判質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)、尊重司法規(guī)律的良性審判環(huán)境。

2.對新型法律監(jiān)督領(lǐng)域的開拓

(1)加強(qiáng)對監(jiān)察調(diào)查的法律監(jiān)督。監(jiān)察體制改革后,《監(jiān)察法》并未明確檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督,造成了訴前監(jiān)督的模糊和缺位。因此,鑒于以往以偵查為中心的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),防范訴前非法證據(jù)的應(yīng)用與留置措施的不當(dāng)使用,有必要系統(tǒng)地明確檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督流程,構(gòu)建對調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督預(yù)防機(jī)制。

監(jiān)察委員會(huì)作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān),可以對涉嫌違法違紀(jì)的公職人員進(jìn)行一般調(diào)查,對涉嫌構(gòu)成犯罪的公職人員進(jìn)行特殊調(diào)查。在對職務(wù)犯罪調(diào)查過程中,職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與刑事犯罪偵查權(quán)均屬于求刑權(quán)。根據(jù)《監(jiān)察法》第四章規(guī)定的調(diào)查措施種類來看,除留置措施以外,其他調(diào)查措施與刑事訴訟中的偵查措施本質(zhì)上是完全相同的。[17]既然調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)在本質(zhì)上是一致的,那么對于意圖追究被調(diào)查人刑事責(zé)任的調(diào)查措施就不能放任不管,有必要對其進(jìn)行法律監(jiān)督。

在監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)中,留置措施是實(shí)現(xiàn)追究嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪責(zé)任的關(guān)鍵措施。監(jiān)察體制改革之前,檢察機(jī)關(guān)對自偵案件實(shí)行“自偵自捕”的做法便飽受爭議,監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察委員會(huì)采取的留置手段,同樣屬于“自調(diào)自留”。由于缺乏必要的監(jiān)督舉措,極易出現(xiàn)留置措施過度適用的情形,被調(diào)查人的人身權(quán)利也難以得到保障。對此,有學(xué)者提出借鑒《刑事訴訟法》中批準(zhǔn)逮捕的程序,將留置權(quán)與批準(zhǔn)留置權(quán)相分離,發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。[18]筆者認(rèn)為,這一做法在目前來看不具有可操作性。相較而言,通過探索檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)的協(xié)同合作機(jī)制,由檢察機(jī)關(guān)對留置權(quán)的行使進(jìn)行形式化、程序化的法律監(jiān)督更具有可行性。

(2)在公益訴訟領(lǐng)域發(fā)揮法律監(jiān)督作用。2020年,最高人民檢察院頒布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》,明確檢察院辦理公益訴訟案件的任務(wù)是要獨(dú)立自主地行使監(jiān)察權(quán),支持法定主體依法提起公益訴訟,監(jiān)督行政主體依法履行責(zé)任,進(jìn)而維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。具體方式包括,提出檢察建議、提起訴訟、支持起訴等。

在公益訴訟領(lǐng)域取得建樹需要檢察機(jī)關(guān)付出比以往偵查職務(wù)犯罪案件更多的努力。不同于刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)具有當(dāng)然的公訴機(jī)關(guān)地位,能夠在每個(gè)刑事案件中出席庭審并發(fā)揮公訴職能,公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)是否需要介入?何時(shí)可以介入?如何介入等問題都需要根據(jù)具體案件情況作出判斷。就民事公益訴訟而言,檢察機(jī)關(guān)必須尊重民事訴訟主體意思自治的帝王原則,不能打破民事訴訟平等主體之間的力量均衡,同時(shí)又要適時(shí)發(fā)揮主觀能動(dòng)性,在這個(gè)過程中,法律監(jiān)督權(quán)更側(cè)重于維護(hù)社會(huì)公平正義,包含著扶危濟(jì)困、實(shí)質(zhì)平等和維護(hù)群體利益的考量。

近年來,食品藥品安全、國家資源流失、生態(tài)環(huán)境破壞等問題頻繁出現(xiàn),嚴(yán)重侵害公民的合法權(quán)益。面對這些問題,如果寄希望于公民自力救濟(jì)或者政府機(jī)關(guān)事無巨細(xì)未免太過理想化。因此,檢察機(jī)關(guān)必須在公益領(lǐng)域充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能,對行政機(jī)關(guān)違法作為或者不作為的情況依法提出檢察建議,督促其履行職責(zé),并在缺乏起訴的適格主體時(shí)適時(shí)主動(dòng)提起公益訴訟??梢哉f,公益訴訟擴(kuò)大了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能范圍,使得法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督定位更加清晰與明確,監(jiān)督屬性更加凸顯和有效。

(3)在企業(yè)合規(guī)過程中履行監(jiān)督職責(zé)。2022年4月2日,最高人民檢察院會(huì)同全國工商聯(lián)召開會(huì)議,宣布涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)在全國檢察機(jī)關(guān)全面推開。檢察機(jī)關(guān)對企業(yè)合規(guī)的監(jiān)督是刑事訴訟活動(dòng)中的程序監(jiān)督,暫緩起訴和附條件不起訴為企業(yè)合規(guī)形式化提供了合法性依據(jù)。[19]

企業(yè)合規(guī)是一項(xiàng)復(fù)雜的企業(yè)治理策略,其所涉及的領(lǐng)域非常廣闊,其中最為重要的便是涉罪企業(yè)的合規(guī)問題。企業(yè)合規(guī)不起訴是檢察理論的最新研究成果,它對于優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境、為企業(yè)減負(fù)松綁、保障員工就業(yè)穩(wěn)定具有重要意義。[20]針對企業(yè)合規(guī)過程中的法律監(jiān)督主要體現(xiàn)在合規(guī)計(jì)劃書的制定、執(zhí)行以及后續(xù)的評估問題等方面。首先,在合規(guī)計(jì)劃的制定上,應(yīng)當(dāng)以涉罪行為為合規(guī)整改的主要方向?,F(xiàn)階段的合規(guī)企業(yè)大多為小微企業(yè),涉罪領(lǐng)域大多集中在虛開增值稅發(fā)票、環(huán)境資源破壞、侵害著作權(quán)等犯罪中,合規(guī)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對類型化的犯罪問題制作有針對性的方案。合規(guī)計(jì)劃宜細(xì)不宜粗、宜精不宜多,倘若處處整改,那便意味著沒有突出合規(guī)重點(diǎn),法律監(jiān)督職能的擴(kuò)展就顯得漫無邊際。其次,在合規(guī)計(jì)劃的執(zhí)行上,要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)自主監(jiān)督和第三方監(jiān)督平臺(tái)監(jiān)督并存。檢察監(jiān)督與第三方組織監(jiān)督的區(qū)別在于,第三方的監(jiān)管要義是企業(yè)按照合規(guī)計(jì)劃程序設(shè)定的各種經(jīng)營規(guī)則,檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的要義是企業(yè)內(nèi)設(shè)各種權(quán)力的運(yùn)行是否遵守合規(guī)程序、權(quán)利之間是否能夠促進(jìn)企業(yè)法治意識(shí),以及是否能夠改善營商環(huán)境等。[21]最后,在合規(guī)整改完成后,檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)做到長效監(jiān)督。換言之,檢察機(jī)關(guān)對被不起訴的企業(yè)不能“一放了之”,企業(yè)合規(guī)不起訴正處在探索創(chuàng)新階段,應(yīng)當(dāng)在事后保持監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)合規(guī)不起訴的“回頭看”。同時(shí)也可邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、工商聯(lián)合會(huì)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、企業(yè)代表等多元主體共同對企業(yè)合規(guī)后的情況進(jìn)行評議,以此增加企業(yè)合規(guī)的社會(huì)認(rèn)同感,實(shí)現(xiàn)辦理一起案件、規(guī)范一個(gè)行業(yè)的源頭治理格局。

四、結(jié)語

在監(jiān)察體制改革的背景下,需要檢察機(jī)關(guān)清晰地認(rèn)識(shí)到自身的功能定位,積極履行憲法所賦予的法律監(jiān)督職能。同時(shí),要統(tǒng)籌兼顧,做到不同法律監(jiān)督工作的協(xié)同發(fā)展。可以說,本次改革既是對檢察機(jī)關(guān)前一階段工作的概括總結(jié),又是對下一階段工作的明確指引。更重要的是,法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵始終會(huì)處于一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程,會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷豐富演進(jìn),其內(nèi)涵也會(huì)始終圍繞保障人權(quán)這條主線,不斷拓展自身的生命力。近幾年實(shí)施的認(rèn)罪認(rèn)罰監(jiān)督、公益訴訟監(jiān)督、監(jiān)察調(diào)查監(jiān)督、企業(yè)合規(guī)監(jiān)督等,都屬于其中的縮影?;貧w憲法定位,重塑法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能與地位,唯有如此,才能真正構(gòu)建新時(shí)代下的中國特色檢察制度。

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