文／姜東升 朝陽市城市規(guī)劃編制研究中心 遼寧朝陽 122000

引言：

國土空間規(guī)劃是根據(jù)國家的戰(zhàn)略發(fā)展方向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總目標(biāo)，綜合考慮區(qū)域的自然資源、社會、經(jīng)濟(jì)條件，對國土資源的保護(hù)、開發(fā)和利用做出科學(xué)的規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要內(nèi)容，是其他規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)的重要依據(jù)。國土空間的發(fā)展可劃分為3 個(gè)階段。第一，在工業(yè)發(fā)展的早期階段，對城鎮(zhèn)的規(guī)劃采取了“一規(guī)統(tǒng)攬”的辦法；第二，在中期階段，進(jìn)行規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)“雙規(guī)協(xié)同”；第三，在現(xiàn)階段，以城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、土地規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等為依托，對主體功能區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，以“多規(guī)共管”的方式進(jìn)行規(guī)劃。新時(shí)期我國的國土空間規(guī)劃提出了更高的要求，要充分發(fā)揮規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)地位，必須對目前的國土空間規(guī)劃問題進(jìn)行細(xì)致的剖析，并進(jìn)一步完善和優(yōu)化。本文在對我國國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，明確了當(dāng)前急需解決的幾個(gè)重要問題，并對其戰(zhàn)略內(nèi)涵進(jìn)行了闡述，并就如何優(yōu)化國土空間規(guī)劃的發(fā)展和實(shí)施提出了建議。

1、研究現(xiàn)狀

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃調(diào)控是一種有效的調(diào)節(jié)資源的有效途徑，它能夠有效地解決市場中的各種問題，包括區(qū)域開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展、社會公平等。規(guī)劃管制是一種法律和行政的技術(shù)手段，它的目的是保證、規(guī)范、節(jié)約和集約使用土地，以增進(jìn)社會的總體利益，并對建筑物的特征、外觀進(jìn)行控制，以確保其經(jīng)濟(jì)、便利和美觀。國土空間規(guī)劃是我國發(fā)展中資源短缺、環(huán)境惡化、區(qū)域發(fā)展不平衡、空間發(fā)展無序的問題。20世紀(jì)初期，德國率先將國家分為多個(gè)地區(qū)，并進(jìn)行了綜合的空間布局。此后，英國，法國，日本，荷蘭，韓國等國相繼開展了全國范圍的國土空間規(guī)劃，并根據(jù)國家的發(fā)展需要，逐步形成了不同的國土空間開發(fā)模式，并呈現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)和趨勢。20世紀(jì)80年代之后，基于市場的規(guī)劃思想開始被越來越多的國家和規(guī)劃部門所關(guān)注，同時(shí)也在政府介入和尊重市場的雙重作用下進(jìn)行。

交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)是基于科斯交易成本的思想，在國土空間規(guī)劃中得到了廣泛的運(yùn)用，它為土地規(guī)劃系統(tǒng)的設(shè)計(jì)提供了差異化的范式，從傳統(tǒng)的分區(qū)管制和私有契約的角度，尋找到了包括特許管制、契約分區(qū)管制、開發(fā)許可等多種形式的規(guī)劃和產(chǎn)權(quán)組合。從二十世紀(jì)80年代后期到90年代初期，世界各國和區(qū)域的規(guī)劃理論與實(shí)踐越來越重視城市空間發(fā)展的整合性與協(xié)調(diào)性，使城市規(guī)劃擺脫了部門性規(guī)劃的束縛，形成了一個(gè)整體、協(xié)調(diào)、具有戰(zhàn)略意義的公共行政系統(tǒng)[1]。國土空間規(guī)劃是國家空間控制的基礎(chǔ)，它通過空間導(dǎo)向、空間制約等方法，對不同地區(qū)實(shí)行“空間鼓勵(lì)”、“空間準(zhǔn)人”、“空間限制”，從而達(dá)到對不同地區(qū)（單元）、不同利益集團(tuán)（主體）之間的土地資源供求關(guān)系的協(xié)調(diào)。規(guī)劃在充分利用現(xiàn)有資源的情況下，由于信息不對稱、監(jiān)管體系不健全、配套制度不健全等原因，會給各利益群體和規(guī)劃地區(qū)帶來“暴利暴損”等溢出效應(yīng)。

在規(guī)劃調(diào)控過程中，由于缺少相應(yīng)的調(diào)控機(jī)制，或者只是一些間接的政策體系，導(dǎo)致了政策的不完善，導(dǎo)致了社會不公，甚至滋生了尋租，導(dǎo)致了相關(guān)群體的利益分配關(guān)系發(fā)生了扭曲。從80年代開始，學(xué)者們就開始重視市場與政府對土地空間規(guī)劃的影響與影響，特別是政府在國土空間規(guī)劃規(guī)制中的成本-效益制約以及規(guī)制所帶來的溢出效應(yīng)。許多學(xué)者都指出，規(guī)劃調(diào)控會造成各區(qū)域利益集團(tuán)的利益失衡，并對發(fā)展受到限制的區(qū)域相關(guān)團(tuán)體造成福利損失。國內(nèi)學(xué)者對國土空間規(guī)劃也進(jìn)行了較深入的探討，主要介紹或引進(jìn)日本，英國，法國，韓國，德國，歐洲等國家和地區(qū)的國土空間規(guī)劃發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，以及對新時(shí)期編制國土空間規(guī)劃的必要性、創(chuàng)新性及面臨問題的思考和建議，及新一輪國土空間規(guī)劃試點(diǎn)工作的評價(jià)方法等。由于我國國土空間規(guī)劃是一種新興的現(xiàn)象，因此在我國，關(guān)于規(guī)劃調(diào)控所引起的調(diào)控效率和交易費(fèi)用問題的研究很少，大多側(cè)重于對土地使用或土地使用控制的績效進(jìn)行評估，而對由于規(guī)劃調(diào)控而導(dǎo)致的地區(qū)發(fā)展調(diào)控平衡和成本-收益限制的測量不足。

歐美各國對土地市場調(diào)控的有效性和調(diào)控效果的探討，特別是近年來，有關(guān)土地市場調(diào)控對土地價(jià)格、市場供給彈性和居民福祉的影響等方面的研究越來越多。由于土地市場失靈，空間發(fā)展格局不平衡，因此，規(guī)劃調(diào)控的主要作用是矯正外部性，提供公共財(cái)產(chǎn)，公開信息，減少土地開發(fā)交易的成本。但與此同時(shí)，我國國土空間規(guī)劃的失靈與低效問題也引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。例如，有關(guān)學(xué)者指出，由于缺乏信息干預(yù)、不當(dāng)誘因、獨(dú)占扭曲、內(nèi)因等原因，導(dǎo)致了土地使用管制的實(shí)施與交易費(fèi)用高昂；管制造成了其它經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不合理分配，或使其管理費(fèi)用高于其所帶來的社會利益。部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，土地使用效率低下的原因在于各種市場失靈，所以，德國、美國等國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)學(xué)者和規(guī)劃者，開始采取更為靈活的方式來研究調(diào)控機(jī)制，包括引入和整合市場機(jī)制，以提高土地利用的效率。近年來，國外對土地調(diào)控的經(jīng)濟(jì)學(xué)效果越來越多，主要集中在居住用地、工業(yè)用地等土地市場調(diào)控對土地價(jià)格、市場供應(yīng)彈性、居民福祉等方面的作用，監(jiān)管在正式和非正式雙重性質(zhì)的土地市場中所帶來的環(huán)境影響是必須予以重視的。面對土地管制的有效性與調(diào)控的期望目標(biāo)存在偏差，利益分配與最佳利益分配的偏差，管制理論應(yīng)強(qiáng)化管制政策的生成與實(shí)施機(jī)制的最佳化，關(guān)注利益分配與利益分配的博弈。從各國實(shí)際情況來看，在減少規(guī)章和官僚主義、簡化規(guī)劃程序方面，已有很多舉措和意向。

2、研究內(nèi)容

2.1 規(guī)劃管制的發(fā)展模式及演替階段研究

二十世紀(jì)70年代，政府的社會管制范圍得到了擴(kuò)展，政府機(jī)關(guān)和政府部門擁有更多的自由裁量權(quán)。國土空間規(guī)劃規(guī)制是一種社會規(guī)制范疇，在我國也受到了廣泛的關(guān)注與運(yùn)用。其中最突出的例子是，某些國家和地區(qū)對于城市規(guī)劃法規(guī)、土地利用開發(fā)控制等規(guī)劃調(diào)控措施的關(guān)注，以及規(guī)劃機(jī)關(guān)和政府的決策權(quán)限的加強(qiáng)，規(guī)劃協(xié)議成為了公共選擇理論中的一種制度安排。在傳統(tǒng)的分區(qū)管制與私有契約之間，尋找不同的計(jì)劃與產(chǎn)權(quán)組合，如特許管制、契約式分區(qū)管制、開發(fā)許可等，并以交易費(fèi)用作為衡量最優(yōu)的政策選擇。在實(shí)施了近一個(gè)世紀(jì)之后，傳統(tǒng)的國土空間分區(qū)控制也遭到了諸多批評，以市場為導(dǎo)向的靈活用地劃分控制也隨之產(chǎn)生[2]。彈性分區(qū)管制和投票分區(qū)管制是我國國土空間分區(qū)管制的一種創(chuàng)新，它可以解決傳統(tǒng)分區(qū)管制中的各種低效問題，如浮動(dòng)分區(qū)管制、重疊分區(qū)管制、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移管制、投票分區(qū)管制等。二十世紀(jì)70年代末到80年代，由于新自由主義的興起，空間規(guī)劃一直被認(rèn)為是一種有效的預(yù)防市場失靈的管理方法。20世紀(jì)80年代以來，市場導(dǎo)向型規(guī)劃思想越來越被各國政府與規(guī)劃界所關(guān)注，其目標(biāo)與任務(wù)是尊重市場、培育市場、促進(jìn)市場，而非規(guī)范市場。從土地使用計(jì)劃的角度來看，應(yīng)該是為了營造一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)增長環(huán)境和促進(jìn)就業(yè)。20世紀(jì)90年代之后，正處在一個(gè)多元化的計(jì)劃階段，即整合設(shè)計(jì)、政策、管理、開發(fā)的規(guī)劃模式，并將不同的土地使用分區(qū)設(shè)計(jì)、開發(fā)和開發(fā)的分級和開發(fā)許可等多種標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，在戰(zhàn)略上更加靈活。我國土地規(guī)劃管理存在著“規(guī)劃范圍的擴(kuò)展，調(diào)控手段的多樣化”；規(guī)劃注重發(fā)展管理，注重磋商過程；規(guī)劃問題愈復(fù)雜，規(guī)劃角色愈多元的發(fā)展趨向。在某些發(fā)達(dá)國家，規(guī)劃系統(tǒng)已將基于市場的策略整合到計(jì)劃管理中，例如開發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)移等方面。相對于指令和管制，可交易許可制度符合預(yù)先設(shè)定的生態(tài)上限目標(biāo)，因此，管理人員在遵循該制度時(shí)具有很大的彈性。

2.2 規(guī)劃管制的政策動(dòng)機(jī)及理論依據(jù)研究

從20世紀(jì)80年代起，基于市場的規(guī)劃思想逐步得到了人們的關(guān)注，而對土地使用市場進(jìn)行了嚴(yán)格的調(diào)控。規(guī)劃控制的目的一般有兩個(gè)：控制可以保證各類土地利用的分離，從而避免工業(yè)等污染土地的緊密依賴于其它土地，如居住用地。第一，土地利用分區(qū)控制是政府機(jī)構(gòu)在市場失效時(shí)常用的一種方法，它通過規(guī)劃將土地分為工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和居民區(qū)，以及通過設(shè)計(jì)綠心和綠帶來分隔不同用途的土地，從而減少對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的潛在影響，從而實(shí)現(xiàn)對土地的最佳利用；第二，調(diào)控可以使土地私人和社會的利益相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)土地資源配置的最優(yōu)配置。本文認(rèn)為，國土空間規(guī)劃調(diào)控的動(dòng)因和理論依據(jù)主要是為了補(bǔ)償市場失靈，并認(rèn)為它是一種有效的政策手段，以預(yù)防市場失靈。同時(shí)，人們普遍認(rèn)為，在規(guī)劃調(diào)控過程中，存在著區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，特別是由于規(guī)劃發(fā)展受到制約的地區(qū)、保護(hù)區(qū)體系的失效或破壞，其主要原因是市場失靈，而且沒有對有關(guān)利益團(tuán)體為社會所帶來的外部利益進(jìn)行定量和補(bǔ)償。部分學(xué)者認(rèn)為，缺乏市場，政府管制失靈，產(chǎn)權(quán)定義不明確，導(dǎo)致了資源的濫用和價(jià)值的低估。一些學(xué)者認(rèn)為，由于產(chǎn)權(quán)制度的不合理，致使制度的弱化，使自然資源保護(hù)區(qū)和富庶地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到阻礙，相關(guān)利益群體的利益受到損害?？傮w來說，糾正管制失效、建立地方和全球環(huán)境市場以及實(shí)施區(qū)域金融轉(zhuǎn)移是解決問題的重要舉措[2]。

2.3 規(guī)劃管制存在失靈和低效的爭議研究

二十世紀(jì)70年代開始，人們開始對監(jiān)管政策的失敗和失敗進(jìn)行了解釋，他們認(rèn)為，監(jiān)管當(dāng)局在實(shí)現(xiàn)公共福利的目的方面的效率低下。由于缺乏政府干預(yù)信息、不當(dāng)誘因、獨(dú)占扭曲以及內(nèi)部因素，導(dǎo)致了土地使用管制的實(shí)施和交易費(fèi)用高昂。從一定意義上說，糾正市場失效的后果有時(shí)候并不能提高經(jīng)濟(jì)效率。市場和政府都存在著一個(gè)問題，那就是缺乏有效和公正。反對規(guī)劃控制的學(xué)者普遍認(rèn)為，通過發(fā)展需求來引導(dǎo)土地發(fā)展，要比常規(guī)的規(guī)劃和區(qū)域控制更有效。例如，有關(guān)土地使用區(qū)域控制對產(chǎn)權(quán)的影響。而支持者們則普遍相信，地區(qū)控制并不會導(dǎo)致物業(yè)的價(jià)格上升，因?yàn)樗麄兿嘈?，盡管社區(qū)擁有管理社區(qū)土地發(fā)展的權(quán)利，但房價(jià)與其壟斷水平之間存在著直接的正相關(guān)。分析了區(qū)域控制對住房價(jià)格的影響。另外，學(xué)者一般會從土地使用管制、城市發(fā)展限制、土地使用規(guī)范等三個(gè)層面來探討土地管制對城市土地價(jià)格的影響。

2.4 規(guī)劃管制的經(jīng)濟(jì)及溢出效應(yīng)研究

近十年來，國外對土地使用管制的經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行了研究。本文主要從土地市場調(diào)控、住宅用地、工業(yè)用地等角度對土地價(jià)格、市場供應(yīng)彈性、居民福祉等因素進(jìn)行了探討。根據(jù)早期研究，對此進(jìn)行了大量的研究，認(rèn)為管制是導(dǎo)致房屋價(jià)格上漲、效率低下的根源，并探討了管制的核心問題，以及加強(qiáng)美國房地產(chǎn)市場調(diào)控功能的管制措施。美國在1970年-2000年期間的實(shí)際建設(shè)費(fèi)用一直維持不變，而房價(jià)則繼續(xù)上升，這說明法規(guī)提高了購買權(quán)力和土地成本。利用從城市向城市的特性回歸模式估計(jì)附加土地向住宅使用者的陰影價(jià)格，從而提高了消費(fèi)者的邊際收益。有關(guān)的研究，也將注意力集中在對建筑物高度控制的費(fèi)用上。通過馬來西亞，韓國，泰國的房地產(chǎn)調(diào)控政策對房地產(chǎn)市場的作用進(jìn)行了研究。同樣的觀點(diǎn)是，對土地和房屋市場的控制會使低收入家庭在正規(guī)市場上的花費(fèi)過多，美國的嚴(yán)格監(jiān)管是在社會中隨著平均售價(jià)的提高而帶來的短期和長遠(yuǎn)的效果。土地控制帶來的凈影響往往是因?yàn)檎?guī)市場只為少數(shù)城市居民提供了解決辦法。

3、研究動(dòng)態(tài)

本文的研究動(dòng)向和發(fā)展趨勢如下：

（1）研究視角由前期側(cè)重于對土地使用和產(chǎn)權(quán)限制的現(xiàn)象和成因，以及分區(qū)規(guī)劃管制所帶來的不同規(guī)制區(qū)域及權(quán)利主體福利非均衡的經(jīng)濟(jì)誘因及制度缺陷分析，轉(zhuǎn)向關(guān)注規(guī)劃管制可能采取的較有效的規(guī)制模式、政策工具及其所產(chǎn)生的影響，探討如何設(shè)計(jì)可行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或轉(zhuǎn)移機(jī)制，以達(dá)到協(xié)調(diào)各權(quán)利主體的利益平衡；

（2）從政策動(dòng)因和理論基礎(chǔ)的探討，逐步向成本效益、外溢效應(yīng)、發(fā)展權(quán)價(jià)格等量化的角度進(jìn)行量化的分析，最后將注意力轉(zhuǎn)移到土地規(guī)劃管制的損失補(bǔ)償、增益分配以及土地所有權(quán)的確定上，運(yùn)用市場與政府的補(bǔ)償機(jī)制，以及相關(guān)的制度安排與政策研究；

（3）從實(shí)證研究的困難和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，市場失靈和信息不對稱是制約我國國土空間規(guī)制體制弱化、調(diào)控政策失效、效率低下的內(nèi)在原因。在我國國土空間規(guī)劃建設(shè)中，不同層次的政府對土地利用的需求認(rèn)識存在差異，不僅會影響到規(guī)劃的效果，而且還會嚴(yán)重影響到地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)調(diào)查，由于我國政府對國土空間規(guī)劃認(rèn)識的不一致，在一定程度上造成了在未來規(guī)劃實(shí)施中存在的縱向傳導(dǎo)不良、橫向銜接不順暢等一系列問題，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)問題，同時(shí)規(guī)劃和使用成本也在不斷增加，長此以往對國家總體發(fā)展而言是十分不利的。為了從根本上解決高質(zhì)量發(fā)展中的國土空間開發(fā)與保護(hù)模式問題，確保資源的使用效率最大化，在進(jìn)行國土空間規(guī)劃時(shí)，必須由自然資源部門組成的開發(fā)部門實(shí)施，確保目標(biāo)統(tǒng)一、步調(diào)統(tǒng)一、政令合一的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的縱向和橫向協(xié)調(diào)發(fā)展，在打破單一的維度壁壘的前提下，確保規(guī)劃工作的有序、有效落實(shí)；

（4）從對國土空間規(guī)劃規(guī)制中權(quán)利主體福利的改變與規(guī)制地區(qū)發(fā)展不平衡的定性判別與現(xiàn)象的描述，轉(zhuǎn)而運(yùn)用數(shù)理模式與實(shí)證案例（如限制發(fā)展區(qū)或土地市場）相結(jié)合的方式，對規(guī)制政策的成本效益、溢出效應(yīng)及規(guī)制政策執(zhí)行效果進(jìn)行量化度量，并著重于動(dòng)態(tài)過程與福利變動(dòng)的長期效應(yīng)[3]；

（5）就實(shí)際需要和研究方向而言，規(guī)劃協(xié)定是一種產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的方式，在發(fā)達(dá)國家和區(qū)域的基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成了傳統(tǒng)的分區(qū)管制、浮動(dòng)分區(qū)管制、重疊分區(qū)管制、投票分區(qū)管制等，如何根據(jù)中國的政策和國土資源的實(shí)際情況，探討在各種規(guī)制方式下，既要兼顧公平與效率，又要考慮市場與政府的制約，又要尋求協(xié)調(diào)機(jī)制與實(shí)現(xiàn)的條件；因此，制定適合中國不同地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展需要的規(guī)制激勵(lì)機(jī)制，以推動(dòng)我國國土空間規(guī)劃的有效實(shí)施，就顯得尤為重要；

（6）“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的普及，為我國土地利用提供了新的活力，在國土空間規(guī)劃中，合理地引入“大數(shù)據(jù)”，對提高規(guī)劃工作的整體水平和效率起到了很好的促進(jìn)作用。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的一個(gè)重要戰(zhàn)略依據(jù)是確保新時(shí)期國土空間規(guī)劃工作的合理化和科學(xué)性，在大數(shù)據(jù)引入時(shí)為保證數(shù)據(jù)的最大化發(fā)揮，國土空間規(guī)劃工作對于打造“高效、集約、合理且開放”的國土空間規(guī)劃與應(yīng)用格局具有重要意義，為進(jìn)一步全面提高規(guī)劃工作的合理化和科學(xué)性，在大數(shù)據(jù)引入時(shí)為保證使用效益的最大化發(fā)揮，一方面工作人員需從整體上完成相關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)與信息的收集工作，對相關(guān)經(jīng)濟(jì)和空間規(guī)劃策略進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化；另一方面，有關(guān)部門要建立一個(gè)完善的大數(shù)據(jù)規(guī)劃平臺，既要確保數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性，又要確保方案的科學(xué)性和合理性，又要加快大數(shù)據(jù)集成管理體系的建設(shè)，避免數(shù)據(jù)沖突。

結(jié)語：

綜上所述，國土空間規(guī)劃工作是國家規(guī)劃與建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它對推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義，是當(dāng)前我國“人地資源”矛盾最有效的途徑。但是，我國在高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，對國土空間規(guī)劃的需求越來越大，必須不斷地調(diào)整和優(yōu)化規(guī)劃工作方式，這是當(dāng)前我國國土空間開發(fā)的一個(gè)重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)。