文/柳啟燕 楊瓊（北京工商大學(xué)）

一、三江源生態(tài)功能區(qū)基本概況

（一）自然環(huán)境

保護(hù)區(qū)范圍。三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)包括格爾木市唐古拉山鎮(zhèn)以及黃南、海南、玉樹(shù)、果洛四個(gè)藏族自治州,總面積約為39.5萬(wàn)平方公里。其中玉樹(shù)州包括囊謙、雜多、玉樹(shù)、治多、稱多和曲麻萊縣；果洛州包括班瑪、久治、達(dá)日、甘德、瑪沁和瑪多縣；黃南州包括同仁、尖扎、澤庫(kù)和河南縣; 海南州包括共和、興海、貴德、同德和貴南縣。

自然狀況。三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)位于青海省南部，屬于高原大陸性氣候，平均海拔高達(dá)4000米以上，高寒且缺氧，太陽(yáng)輻射較強(qiáng)，生物多樣性很豐富，是世界上獨(dú)有的高寒種質(zhì)資源庫(kù)。區(qū)內(nèi)草原面積約2396萬(wàn)公頃，林地面積139萬(wàn)公頃，均是重要水源涵養(yǎng)區(qū)。其中包括雪山、沼澤、湖泊、河流和冰川等多種地形地貌，其年平均產(chǎn)水量達(dá)499億立方米。其中: 黃河占黃河多年平均徑流量的38%；長(zhǎng)江占長(zhǎng)江多年平均徑流量的2%；瀾滄江則占境內(nèi)多年平均徑流量的15%。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況

首先產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)分單一，改善生態(tài)和保護(hù)環(huán)境的壓力巨大。三江源區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中畜牧業(yè)貢獻(xiàn)最大。然而畜牧業(yè)由于其本身對(duì)于自然環(huán)境、生態(tài)條件、地理位置等要求，其增速已經(jīng)漸漸跟不上發(fā)展要求，必須開(kāi)拓新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源。該區(qū)域的主要產(chǎn)業(yè)類型是采掘業(yè)、畜牧產(chǎn)品加工和電力等，但其整體規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展較慢。所以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然依賴于電力、礦業(yè)和高耗能等資源性產(chǎn)業(yè)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力仍然很大。其次，資源優(yōu)勢(shì)尚未成為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。三江源地區(qū)有十分優(yōu)秀的礦產(chǎn)資源，但為了國(guó)家生態(tài)安全著想，地方政府和當(dāng)?shù)鼐用穹艞壛谁h(huán)境帶給他們的收益，放棄了資源開(kāi)發(fā)利用的發(fā)展機(jī)會(huì)，所以當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展也到受阻礙，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)遲緩。

二、三江源生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償所面臨的問(wèn)題

（一）生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付方面的問(wèn)題

1.生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付所需資金量大

三江源地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金標(biāo)準(zhǔn)低、規(guī)模小、期限短，雖然自從該制度實(shí)施開(kāi)始，有關(guān)部門就為不斷完善和調(diào)整該結(jié)構(gòu)而做出很大努力，然而，其效果并不理想，原因在于其主要還是依靠于各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于公眾普遍承擔(dān)部分的管理制度還不嚴(yán)格，落實(shí)并不到位。三江源地區(qū)實(shí)施的退牧還草和生態(tài)移民等項(xiàng)目，這給當(dāng)?shù)啬撩裨斐闪司薮髶p失。雖然國(guó)家以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式給予一定的補(bǔ)償，但缺口較大。

2.生態(tài)保護(hù)資金缺口大，補(bǔ)償資金分散

第一就是資金缺口大，保護(hù)與發(fā)展矛盾非常突出。三江源因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)實(shí)力不足，難以支撐三江源巨大的生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值的維護(hù)和保護(hù)工作支出，惡性循環(huán)嚴(yán)重。長(zhǎng)江源區(qū)每年都需要支出巨額資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，僅玉樹(shù)一州每年在此項(xiàng)上的資金投入就超過(guò)30億元。第二就是補(bǔ)償名目多、資金較分散。長(zhǎng)江源區(qū)和青海各項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目繁多，前后共實(shí)施了數(shù)十項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，其中與保護(hù)森林、草原相關(guān)的名目多，涵括從天然林保護(hù)到森林效益補(bǔ)償?shù)葦?shù)項(xiàng)。這種分散補(bǔ)償，根本沒(méi)法起到對(duì)癥下藥的作用，往往會(huì)造成目標(biāo)不明、作用不強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)不高等諸多問(wèn)題。

3.生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)較為模糊

要實(shí)現(xiàn)維護(hù)生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)能力，需要多少資金補(bǔ)助，如何分配才能有效把控生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)的環(huán)境及其經(jīng)濟(jì)利益分配，這是很重要的一個(gè)問(wèn)題。實(shí)事求是地說(shuō)，生態(tài)系統(tǒng)的市場(chǎng)價(jià)值決定了補(bǔ)償它所需要花費(fèi)的價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)。但在現(xiàn)實(shí)中，要想具體實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，需要克服的技術(shù)阻力很大，很難評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)中包括的空氣、水源、土壤等具有提供生態(tài)產(chǎn)品、文化多樣性等多項(xiàng)服務(wù)功能的價(jià)值。三江源區(qū)同樣存在這樣的問(wèn)題：

一般性轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分，其公式表示為：

某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入)×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)+增幅控制調(diào)整+獎(jiǎng)勵(lì)資金

在一般性轉(zhuǎn)移支付額的公式中，其中關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)因子占比很小，在標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出中，生態(tài)環(huán)境的變化涉及的只有環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出。以此公式計(jì)算得出的結(jié)果，難以正確、科學(xué)地衡量實(shí)際數(shù)據(jù)。因?yàn)樗緵](méi)有考慮到大量因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境而造成的發(fā)展機(jī)會(huì)喪失，無(wú)形中放大了生態(tài)補(bǔ)償區(qū)與非補(bǔ)償區(qū)的差額，從而使得其無(wú)法正確表達(dá)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正公平等。

（二）生態(tài)補(bǔ)償管理和補(bǔ)償模式方面的問(wèn)題

首先就是管理方面的問(wèn)題，管理系統(tǒng)不完善，權(quán)責(zé)不明。生態(tài)保護(hù)和建設(shè)包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源、土地及環(huán)境保護(hù)，以部門為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償由于各部門分工不明、權(quán)責(zé)不明、職能交叉、管理混亂等問(wèn)題，使得在生態(tài)保護(hù)和建設(shè)執(zhí)行過(guò)程中很難形成項(xiàng)目建設(shè)、資本運(yùn)用及資金監(jiān)管的協(xié)同發(fā)力。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償不匹配的問(wèn)題也因此而生。其次就是補(bǔ)償模式方面存在的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，三江源地區(qū)每年要向其下游省區(qū)輸送600億立方米的優(yōu)質(zhì)水資源，對(duì)于東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活起到至關(guān)重要的作用。當(dāng)?shù)貫榱吮ＷC優(yōu)質(zhì)水資源的輸出，做出巨大犧牲，放棄大量發(fā)展機(jī)遇，整體居民收入和生活水平仍處于較低水平，然而下游對(duì)于上游的生態(tài)補(bǔ)償卻較少。

（三）在生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管方面的問(wèn)題

目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有有效的監(jiān)管和管理系統(tǒng)，導(dǎo)致無(wú)法管控財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，造成大量的轉(zhuǎn)移支付資金被挪用和浪費(fèi)。由于沒(méi)有有效的監(jiān)管機(jī)制，無(wú)法對(duì)財(cái)政資金的用途進(jìn)行有效掌控，無(wú)法統(tǒng)籌和規(guī)劃資金的調(diào)撥和分配，使得轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率低下。包括生態(tài)補(bǔ)償資金在內(nèi)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未能履行其效用，由于缺乏有效的監(jiān)管，使得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在使用的過(guò)程中主觀隨意性較強(qiáng)。在建立生態(tài)項(xiàng)目的過(guò)程中，完善健全的監(jiān)管機(jī)制是極為必要的，缺乏則容易造成項(xiàng)目評(píng)審的隨意性和專斷性。

三、三江源生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度優(yōu)化設(shè)計(jì)的建議

（一）加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金存在眾多挪用浪費(fèi)現(xiàn)象，其監(jiān)管和管理漏洞太多，同時(shí)其本身資金體量規(guī)模就小，對(duì)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償難以起到預(yù)想效果，所以必須要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督、管理和審計(jì)。第一，在績(jī)效審計(jì)中加入生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，直接影響績(jī)效的審計(jì)結(jié)果；第二，檢驗(yàn)生態(tài)補(bǔ)償資金籌集的合規(guī)性，構(gòu)建專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效審計(jì)考評(píng)體系，保障資金配套到位合理性以及資金預(yù)算的經(jīng)濟(jì)合理性；第三，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的綜合效益指數(shù)進(jìn)行分析，考察經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性要求，其中，經(jīng)濟(jì)性通過(guò)成本來(lái)考評(píng)，效率性通過(guò)評(píng)估資金結(jié)果對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益提高多少來(lái)評(píng)價(jià)。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金的3E原則評(píng)估，以此促進(jìn)專項(xiàng)資金的規(guī)范使用，為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提供充足的資金，促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立健全政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

1．進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付范圍

在生態(tài)保護(hù)和建設(shè)方面：第一，從硬件上支持三江源地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，提升和改善其設(shè)備和要求。第二，提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將權(quán)屬國(guó)家、集體和個(gè)人的生態(tài)公益林實(shí)行同等標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；第三，擴(kuò)大草場(chǎng)生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的適用范圍，將可利用草場(chǎng)及其牧民納入獎(jiǎng)補(bǔ)范圍。在提升牧民、農(nóng)民的生活質(zhì)量和工作環(huán)境方面：第一，建立配套措施和政策，提升農(nóng)牧民開(kāi)拓創(chuàng)新能力；第二，加強(qiáng)農(nóng)牧民的轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，以補(bǔ)償農(nóng)牧民犧牲的環(huán)境效益發(fā)展機(jī)會(huì)成本。第三，加強(qiáng)生態(tài)移民生活燃料費(fèi)用補(bǔ)助；第四，建立三江源區(qū)各縣生態(tài)移民者生活困難補(bǔ)助金。

2.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

三江源地區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能的受益者眾多，其囊括三江源地區(qū)生活的人民，更惠及其他城市和省份。根據(jù)“誰(shuí)收益、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，三江源地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償需要的不是無(wú)窮盡地來(lái)自中央財(cái)政的撥款，而是更多地希望能夠通過(guò)完善的制度設(shè)計(jì)，使得下游省份可以與三江源一同承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹厝?。彼此之間應(yīng)當(dāng)遵循“區(qū)域利益與流域整體利益協(xié)調(diào)”的原則，橫項(xiàng)資金補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償模式是可取的，即中下游經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)以橫向轉(zhuǎn)移的形式給予源頭地區(qū)一定的生態(tài)效益補(bǔ)償，以此協(xié)調(diào)地區(qū)間利益格局。中下游撥付資金可根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益外溢程度等因素綜合考慮確定。這也需要通過(guò)上下游政府之間的相互配合，形成良性的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕?dòng)。

（三）進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制

1.經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)基礎(chǔ)，構(gòu)建特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系

實(shí)行三江源區(qū)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)發(fā)展的互動(dòng)戰(zhàn)略。對(duì)于三江源而言，其首要目標(biāo)必然是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這是其所承擔(dān)的職能決定的。然后在此基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。為了實(shí)現(xiàn)三江源的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境均衡持久發(fā)展，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境放置于主導(dǎo)地位，積極開(kāi)發(fā)生態(tài)項(xiàng)目，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，加大生態(tài)購(gòu)買力度和生態(tài)推銷力度，實(shí)現(xiàn)以地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)擺脫貧窮困境。開(kāi)發(fā)地區(qū)特有的優(yōu)勢(shì)資源和生態(tài)產(chǎn)業(yè)，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，形成生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)發(fā)展。

2.建立合作聯(lián)動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

第一，積極促進(jìn)瀾滄江、黃河、長(zhǎng)江三大河流的整體聯(lián)動(dòng)，確立江河流域的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，形成一個(gè)共建共享且具有新時(shí)代特性的制度體系。認(rèn)真貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，與流域省份共同探討，以確立補(bǔ)償方法、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，也要建立聯(lián)防共治機(jī)制并簽署補(bǔ)償合同等。第二，建立流域水資源保護(hù)基金機(jī)制。由流域地方共同建設(shè)和共享的流域水資源保護(hù)基金系統(tǒng)。國(guó)家層面對(duì)三江源流域制定水資源管理方法，引導(dǎo)成立流域水資源保護(hù)基金會(huì)，并制定相應(yīng)的管理制度。第三，探索生態(tài)補(bǔ)償資金市場(chǎng)化籌集渠道。批準(zhǔn)三江源生態(tài)保護(hù)彩票的發(fā)行；穩(wěn)定補(bǔ)償資金的來(lái)源，拓寬補(bǔ)償資金的渠道，充分發(fā)揮生態(tài)保護(hù)開(kāi)發(fā)資金的效用。

四、結(jié)論

三江源地區(qū)惡化的生態(tài)環(huán)境不僅制約著西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還影響著整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)生活，而生態(tài)環(huán)境屬于典型的公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府來(lái)提供。但是政府雖然采取了一定的措施，比如2010年政府對(duì)三江源地區(qū)啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但其生態(tài)保護(hù)基本狀況跟我國(guó)大部分地區(qū)一樣，處于總體在惡化、局部在改善的狀態(tài)，其治理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上破壞速度，使得生態(tài)赤字逐漸擴(kuò)大。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是加強(qiáng)三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的最有效手段，青海省作為三江源中央生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，正在建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定的三江源地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按政府主導(dǎo)的協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移、生態(tài)基金等提供穩(wěn)定的補(bǔ)償資金來(lái)源外，還應(yīng)引入社會(huì)資金、實(shí)物、技術(shù)、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等其他方式。三江源地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，可以有效提高環(huán)境利用效益，減輕扶貧脫貧的壓力，提高水源地保護(hù)區(qū)人民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，打開(kāi)制約水源地環(huán)境保護(hù)的瓶頸，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)、有效的水源地環(huán)境保護(hù)。

注釋

①郭志儀,馬洪波.三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的制度選擇[J].改革,2005(10):46-50.

②李芬,朱夫靜,翟永洪,巢世軍,岳琦,郭楊,張林波. 基于生態(tài)保護(hù)成本的三江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金估算[J].環(huán)境科學(xué)研究,2017,30(1):91-100.

③沈曉悅,侯東林,郭林青,馮雁.加快推動(dòng)建立健全長(zhǎng)江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2020-01-14(003).

④http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/yss/201211/t20121125_2498058.html中華人民共和國(guó)財(cái)政部,關(guān)于印發(fā)《2012年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》的通知.

⑤孫青.政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)探究[J].財(cái)政監(jiān)督,2012(32):56-58

⑥王金南.實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2015-12-04(002).

⑦楊曉萌.中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償與橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立[J]. 財(cái)政研究,2013(2):19-23.