謝曉忠，晏秋萍，劉桂海

（1 重慶市市政設(shè)計研究院有限公司，重慶 400020；2 林同棪國際工程咨詢(中國)有限公司，重慶 401121）

0 引言

重慶中心城區(qū)是典型的山地超大城市，常住人口已突破千萬，達(dá)1034 萬人。自東向西，重慶中心城區(qū)由明月山、中梁山、銅鑼山、縉云山分為三個槽谷，流經(jīng)槽谷的長江、嘉陵江進(jìn)一步將中心城區(qū)分割為若干組團(tuán)，形成典型的組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)。直轄二十五年以來，重慶城區(qū)的城市道路建設(shè)充分遵循山地城市本底特征，依山就勢以“逢山開路，遇水架橋”的方式，成功突破“兩江四山”的限制，骨架道路脈絡(luò)已初步建成，建設(shè)規(guī)模巨大，建設(shè)成就來之不易。針對重慶中心城區(qū)道路規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀問題，提出相應(yīng)解決措施，可為城市道路建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展提供思路與方向。

1 重慶中心城區(qū)城市道路發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)劃

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

1929 年，重慶第一條城區(qū)公路干道建成，起于通遠(yuǎn)門外七星崗，經(jīng)觀音巖、兩路口、上清寺，至曾家?guī)r，全長約3.5km。至建國時期（1949 年），重慶中心城區(qū)已基本建成現(xiàn)代城市道路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。直轄之初，重慶市中心城區(qū)城市道路通車?yán)锍滩蛔?000km。經(jīng)過多年的發(fā)展，截至2021 年底，城市道路通車總里程6041km[1]，為城市交通運行穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及整體競爭力提升提供了重要的基礎(chǔ)支撐。

（1）城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)?；拘纬伞拔鍣M六縱一環(huán)四聯(lián)絡(luò)”快速路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，路網(wǎng)密度由1998 年的不足3km/km2提升至7.43km/km2。

（2）道路橋梁。2018 年中心城區(qū)擁有的跨長江、嘉陵江的道路橋梁（含路軌共用橋梁）數(shù)量已從1998 年的7 座提高到35 座（其中跨嘉陵江大橋19 座，跨長江大橋16 座），并另有在建7 座。重慶道路橋梁建設(shè)誕生多項世界第一，已成為世界矚目的“橋都”。

（3）道路隧道。2018 年中心城區(qū)擁有的穿銅鑼山、中梁山的道路隧道數(shù)量已從1998 年的2 座提高到23 座（其中穿中梁山隧道9 座，穿銅鑼山隧道8 座），并另有在建5 座。重慶道路隧道建設(shè)讓城市核心區(qū)與城市新區(qū)組團(tuán)之間的聯(lián)系變得更加緊密。

（4）建設(shè)投資。直轄以來，中心城區(qū)城市交通建設(shè)投資增長迅猛，1998—2005 年間累計完成投資約362 億元，占基礎(chǔ)設(shè)施投資比例維持在50%以上。2021 年，中心城區(qū)城市道路完成投資320 億元，連續(xù)五年投資額超過300 億元。城市道路建設(shè)投資力度之大，在全國大城市中位居前列。

1.2 發(fā)展規(guī)劃

重慶不同時期城市交通發(fā)展戰(zhàn)略充分遵循山地城市特征，與“多中心組團(tuán)式”城市空間結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合，城市道路規(guī)劃逐步強化了路網(wǎng)功能層次的完整性和系統(tǒng)性，規(guī)劃形成“環(huán)放網(wǎng)格自由式”的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。針對直轄時存在的道路交通功能不明確、城市快速路系統(tǒng)缺乏、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不健全等系列問題，1998 年規(guī)劃提出了“分層網(wǎng)格自由式”的城市道路網(wǎng)絡(luò)布局形式，并規(guī)劃構(gòu)建“田”字形城市快速路系統(tǒng)。為繼續(xù)強化城市快速路系統(tǒng)的骨架地位，2003 年城市總體規(guī)劃提出構(gòu)建“五橫、六縱、一環(huán)、七聯(lián)絡(luò)”的城市快速路系統(tǒng)。2007 年城市總體規(guī)劃深化構(gòu)建“片區(qū)網(wǎng)格自由式”的道路網(wǎng)系統(tǒng)，并形成“六橫七縱一環(huán)七聯(lián)絡(luò)”城市快速路系統(tǒng)。2019 版城市綜合交通體系規(guī)劃進(jìn)一步深化城市快速路結(jié)構(gòu)體系，并形成“八橫七縱多聯(lián)絡(luò)”的城市快速路網(wǎng)功能結(jié)構(gòu)，成為跨組團(tuán)中長距離、中大量、快速交通服務(wù)的骨干。

重慶中心城區(qū)規(guī)劃至2035 年城市快速路992km（包含繞城高速以內(nèi)納入城市快速路管理的高速公路）、城市主干路2187km、城市次干路3955km 及若干支路，包括55 座道路橋梁（其中跨嘉陵江大橋27 座，跨長江大橋28 座）、33 座道路隧道（其中穿中梁山隧道17 座，穿銅鑼山隧道16 座）。

2 規(guī)劃建設(shè)中存在的主要問題

2.1 路網(wǎng)結(jié)構(gòu)先天薄弱

重慶受山水分割，地形高差大，建設(shè)成本高，城市交通體系相比平原城市先天較為薄弱。中心城區(qū)道路系統(tǒng)建設(shè)主要利用自然地形，依山就勢布設(shè)，與武漢、南京等平原城市方格式布局不同，因地制宜形成“環(huán)放網(wǎng)格自由式”布局路線，由于繞行距離較長，道路間落差大、間距小，瓶頸路段多、通達(dá)性差，極易造成交通擁堵，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，整體可靠性較差。根據(jù)統(tǒng)計,重慶中心城區(qū)道路網(wǎng)密度6.9km/km2[2]，處于全國中上水平，高于南京（5.6）、武漢（6.2）等長江經(jīng)濟(jì)帶城市，而高峰行程延時指數(shù)1.900[3]，卻高居全國第二位（遠(yuǎn)高于南京、武漢）,高密度路網(wǎng)結(jié)構(gòu)并未實現(xiàn)高效率的交通運行。重慶作為國內(nèi)少有的山地超大城市，由于國家標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范適用廣泛性，重慶地方標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)化程度低、標(biāo)準(zhǔn)缺項，以及規(guī)劃前瞻性不足、建設(shè)管理“邊界”不清等問題，導(dǎo)致路網(wǎng)結(jié)構(gòu)矛盾突出，如“快速路不快”[4]“斷頭路”較多等等。

2.2 建設(shè)成本明顯偏高

跨江橋梁、穿山隧道及復(fù)雜立交是重慶城市道路的關(guān)鍵組成。中心城區(qū)城市快速路跨江橋梁、穿山隧道占比高，平均達(dá)到30%以上。跨江道路橋梁平均間距3.3km，對比武漢5.8km、南京5.7km 平均間距，跨江橋梁分布密集；穿山隧道規(guī)模更是遠(yuǎn)超武漢、南京等城市；受地形限制，路網(wǎng)連通性相對較低，干路節(jié)點轉(zhuǎn)換交通量大，因此主要干路相交多采用立交。主城區(qū)內(nèi)環(huán)以內(nèi)立交115 座，建成區(qū)內(nèi)立交密度0.58 座/km，相較于平原城市0.25～0.3 座/km，立交密度近兩倍于平原城市。結(jié)合近年來城市道路建設(shè)項目投資情況統(tǒng)計，跨江道路橋梁、穿山道路隧道建設(shè)項目總投資占城市道路總投資35%以上，加之山地地形條件限制導(dǎo)致路基填挖高度、土石方量、防護(hù)邊坡面積大以及支擋結(jié)構(gòu)物多等因素，直接導(dǎo)致基建投資相比于平原城市再提高40%～50%。重慶中心城區(qū)城市快速路（含橋隧）單位公里造價3.66 億/km，相比于平原城市快速路單位公里造價1～2 億/km，建設(shè)成本約2～3 倍。

2.3 投融資壓力逐步增大

重慶中心城區(qū)城市快速路、跨江大橋、穿山隧道、大型立交以及重要的主干路等重大交通建設(shè)項目，大多采取市區(qū)共建模式，即由市級資金負(fù)擔(dān)全部或部分工程建設(shè)費用，屬地區(qū)政府負(fù)責(zé)征地拆遷費用。近年來，通過不斷創(chuàng)新投融資模式，重慶逐步形成了以政府融資平臺公司融資、政府債券融資兩大模式為主體，PPP 模式為有益補充的投融資模式，為城市道路建設(shè)資金提供了強有力的支持。政府融資平臺公司依靠“經(jīng)營土地”，同時通過銀行貸款，作為項目工程建設(shè)費用的主要資金來源；政府債券以政府財政、信用支持發(fā)行債券，擴大對城市道路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的有效投資。近年來，PPP 模式在城市道路建設(shè)領(lǐng)域的成績顯著，包括已通車的曾家?guī)r嘉陵江大橋、白居寺長江大橋、歇馬隧道以及郭家沱長江大橋、紅巖村嘉陵江大橋等項目，是對傳統(tǒng)投融資模式的重要補充，對緩解非經(jīng)營性城建項目建設(shè)資金壓力提供了重要的支持。目前，全國各地均已逐漸進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施舉債還債的高峰期，資金缺口逐漸拉大。重慶現(xiàn)有城市道路的PPP 項目的回報依靠“影子收費”，即由政府按其交通流量大小定期向社會投資主體支付使用費，根本來源依然是政府財政。地方財力對交通的投入本來就受收入限制，由于中心城區(qū)路橋年費改革，加之中央政府清理隱性債務(wù)、嚴(yán)控“表外融資”、叫停政府平臺公司利用儲備土地融資和為公益性項目融資等防范金融風(fēng)險措施的影響，城市交通建設(shè)資金籌措越發(fā)困難，亟需尋求新的突破口。

3 城市道路建設(shè)發(fā)展的客觀形勢

3.1 未來城市道路建設(shè)任務(wù)量依然巨大

隨著城市規(guī)模的不斷擴大，中心城區(qū)發(fā)展突破兩山兩江屏障，城市建成區(qū)面積由1998 年的162km2擴大至2018 年的762km2（增長近5 倍），城市道路建設(shè)里程由1998 年750km 增長至2018 年的6041km（增長8 倍）。在城市道路建設(shè)的帶動下，城市格局從有機分散、分片集中逐步向平行帶狀形式轉(zhuǎn)變，城市道路建設(shè)與城市發(fā)展的互動關(guān)系明顯。按照2019 版綜合交通體系規(guī)劃明確的交通干路規(guī)劃目標(biāo)，除在建7 座跨江道路橋梁和5 座穿山道路隧道，中心城區(qū)規(guī)劃未建跨江道路橋梁20 座、穿山道路隧道10 座以及超過400km 城市快速路、1000km 主干路，未來建設(shè)任務(wù)依舊繁重，資金需求巨大?；凇俺捎宓貐^(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”“雙核”的戰(zhàn)略部署與重慶主城都市區(qū)區(qū)域互聯(lián)互通的建設(shè)要求，交通基礎(chǔ)設(shè)施正謀劃新布局，城市通勤范圍向外拓展，居民出行距離拉長，城市交通擁堵趨勢將向外擴展，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模將進(jìn)一步外延。

3.2 既有交通發(fā)展模式難以滿足發(fā)展需求

重慶中心城區(qū)近三年汽車保有量累計增加42.3 萬輛，年均增長11.4%，而同期城市道路通車?yán)锍汤塾嬙黾?19.6km，年均增長5.2%，不足汽車增幅的一半。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，使重慶的交通基礎(chǔ)實施建設(shè)承受著巨大壓力。近年來，由于人民生活水平的不斷提高，城市道路建設(shè)速度始終無法跟上機動車增長的速度，主城區(qū)車輛運行速度下降明顯，城市道路擁堵路段、擁堵里程逐漸增加，擁堵范圍持續(xù)擴大，依靠城市道路建設(shè)緩解城市交通擁堵難以為繼。同時，城市規(guī)模的不斷擴張也導(dǎo)致交通出行呈現(xiàn)高強度、長距離、網(wǎng)絡(luò)化態(tài)勢，加上交通出行結(jié)構(gòu)單一、公共交通系統(tǒng)不健全，城市道路依舊是交通出行選擇的主體，以致于跨組團(tuán)橋、隧及干道擁堵突出，片區(qū)內(nèi)干道節(jié)點交通壓力巨大。以道路建設(shè)為主體的發(fā)展模式，邊際效益逐漸遞減，難以支撐高強度、長距離、快速化的交通出行需求。

4 對策與建議

4.1 深刻認(rèn)識本底條件，規(guī)劃引領(lǐng)城市高水平建設(shè)

強化城市道路規(guī)劃控制深度，提高建設(shè)部門在規(guī)劃預(yù)控階段參與力度，減少后期道路建設(shè)中的矛盾；建立健全城市建設(shè)決策機制，突出強化建設(shè)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能；建立健全項目管理運行機制，強化建設(shè)管理綜合效能提升。樹立“窄馬路、密路網(wǎng)、小街區(qū)”的城市道路規(guī)劃布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級配合理的路網(wǎng)系統(tǒng)[5]。嚴(yán)格管控快速路與主干路等重要功能路段沿線開口設(shè)置，提高快速通行效率。優(yōu)化干路銜接通道，保障互聯(lián)互通，提檔升級區(qū)域道路，構(gòu)建適應(yīng)車流均衡、支撐片區(qū)整體發(fā)展的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。重視次支路網(wǎng)建設(shè)，盤活背街小巷，打通未貫通道路，暢通交通微循環(huán)。

4.2 探索構(gòu)建可持續(xù)的城市道路基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制

城市道路屬于基本公共服務(wù)項目，缺乏使用者付費基礎(chǔ)，項目自身沒有收益，難以實現(xiàn)市場化融資，但具有顯著的正外部性，政府投入仍然是主體。適應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資新特點、新形勢，應(yīng)從立足項目規(guī)劃、建設(shè)、管理全生命周期視角，牢牢守住地方債務(wù)和項目風(fēng)險防范底線，積極把握國家政策，加大融資力度，探索新的融資模式，研究利用金融資本的措施，通過發(fā)行企業(yè)專項債、直接融資等方式，形成政府市場協(xié)同發(fā)力的城市建設(shè)投融資主體多元化格局，解決城市道路建設(shè)資金問題，形成期限匹配、成本適當(dāng)、可持續(xù)、全周期的城市建設(shè)投融資機制。同時，還可以積極探索，通過多種渠道增加城市非經(jīng)營性項目投入，如建立非經(jīng)營性項目與經(jīng)營性項目統(tǒng)籌發(fā)展機制，健全停車資源、軌道交通、場站綜合開發(fā)等項目合理回報機制，研究探索利用城市道路敷設(shè)水、電、氣等公益性產(chǎn)品的合理價格形成、調(diào)整和補償機制，反哺城市道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.3 統(tǒng)籌城市道路與軌道交通的復(fù)合建設(shè)與發(fā)展

堅持軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局為根本出發(fā)點，注重城市道路沿線的拉伸帶動與通勤服務(wù)作用，推動城市道路與軌道交通的復(fù)合建設(shè)與發(fā)展。一方面，核心區(qū)城市道路改擴建與軌道交通同步建設(shè)，同時避免道路二次開挖；城市新區(qū)城市軌道交通沿既有或規(guī)劃城市道路布設(shè)，綜合考慮城市環(huán)境、空間布局、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等因素，實施“路軌共建”，既減少占地，又節(jié)省投資[6],并可進(jìn)一步提升周邊土地利用價值。另一方面，促進(jìn)城市道路建設(shè)與軌道交通建設(shè)的點、線融合，軌道交通換乘點周邊接駁道路同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步實施，可推動交通出行由個體交通向公共交通轉(zhuǎn)變，從根本上促進(jìn)道路交通擁堵治理方式轉(zhuǎn)變。