田靜 姚歡

（1 連云港市環(huán)境科技服務(wù)中心 江蘇連云港 222000 2 江蘇洋井環(huán)保服務(wù)有限公司 江蘇連云港 222000）

0 引言

舊的《行政處罰法》在實(shí)踐中與新時(shí)代、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的新變化逐漸產(chǎn)生了一些不適應(yīng)，新修訂后的 《行政處罰法》，已于2021 年7 月15 日正式施行。新《行政處罰法》的實(shí)施不僅明確了綜合行政執(zhí)法的法律地位，擴(kuò)大了地方的行政處罰設(shè)定權(quán)限，加大了重點(diǎn)領(lǐng)域的行政處罰力度，同時(shí)完善了行政處罰程序，明確了行政執(zhí)法責(zé)任，為生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法嚴(yán)格依法行政提供了充分的法律依據(jù)。

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法一方面關(guān)系著企業(yè)的發(fā)展，另一方面要解決群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問題，承擔(dān)著推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的重任。新《行政處罰法》的施行對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法起到了助推作用，明確了行政處罰方式、規(guī)范了執(zhí)法程序、豐富了執(zhí)法手段、順暢了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的互聯(lián)互通，提高了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效率。

1 新法的實(shí)施對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的助推作用

1.1 豐富了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段

新《行政處罰法》與修訂前相比，新法增加了一些行政處罰類型，如降低資質(zhì)等級、通報(bào)批評、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令關(guān)閉等，使得生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法手段更加豐富，同時(shí)也對執(zhí)法人員素質(zhì)提出了更高的要求，一些以往的行政命令將適用行政處罰程序，執(zhí)法人員必須依照行政處罰的程序進(jìn)行［1］。另外，要特別注意，在發(fā)環(huán)境污染“黑名單”等生態(tài)環(huán)境執(zhí)法通報(bào)時(shí)，要辨別“黑名單”是否認(rèn)定為行政處罰，如果是，就必須履行相應(yīng)的行政處罰程序，不能濫用信用管理手段。

1.2 規(guī)范了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法程序

新《行政處罰法》施行后，生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法人員必須取得執(zhí)法資格才能執(zhí)法，否則處罰決定將無效，這對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是一種新的挑戰(zhàn)。基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，人員數(shù)量少、素質(zhì)參差不齊，難以滿足繁重的執(zhí)法任務(wù)需求，常常出現(xiàn)一個(gè)執(zhí)法人員要管上百家企業(yè)的困境，尤其是面對化工、醫(yī)藥等重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管人員在很大程度上業(yè)務(wù)能力、綜合素質(zhì)不夠。為了克服這些困難，一些基層環(huán)保部門聘用編外人員進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。新《行政處罰法》實(shí)施后，要求執(zhí)法人員持證執(zhí)法，不僅在一定程度上規(guī)范了執(zhí)法程序，也通過法律的形式對執(zhí)法人員素質(zhì)提出更高要求。

另外，新《行政處罰法》在法律上首次明確規(guī)定了行政處罰的主觀過錯(cuò)要件［2］，即當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。這就要求生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員務(wù)必要重視證據(jù)收集，在取證過程中完善證據(jù)鏈，對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)提出更高要求。

1.3 加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的互聯(lián)互通

新《行政處罰法》施行之前，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接普遍存在案件移送率較低、案件移送標(biāo)準(zhǔn)不明確、證據(jù)轉(zhuǎn)換比較困難、檢測鑒定難度大、網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺不順暢等問題，使得執(zhí)法人員在案件移送中困難重重［3-4］。新《行政處罰法》中將“構(gòu)成犯罪”改為“涉嫌犯罪”，將案件移送標(biāo)準(zhǔn)由以前的確定性，改成了具有一定的不確定性，降低了生態(tài)環(huán)境案件移送的門檻，可以提高行政機(jī)關(guān)的辦案效率，調(diào)動(dòng)行政執(zhí)法人員的辦案積極性。另外，單向移送改為雙向移送，加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的互聯(lián)互通，使得案件辦理更加順暢。

1.4 提高了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效率

綜合執(zhí)法是為了推動(dòng)解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法力量分散問題，整合政府職能和行政執(zhí)法力量，也減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)［5］。新《行政處罰法》為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法提供了明確的法律依據(jù)，與城市管理、市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理等領(lǐng)域建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)，提高執(zhí)法效率。

在基層社會治理中，往往會存在一些在監(jiān)管時(shí)力不從心的現(xiàn)象，如街道辦事處或者社區(qū)工作人員看到一些企業(yè)在非法排污，只能采取口頭警告或者責(zé)令整改的措施。沒有行政處罰權(quán)限，無法運(yùn)用行政手段來震懾企業(yè)的違法行為。新修訂的《行政處罰法》增加了行政處罰權(quán)下放的規(guī)定，這有利于將行政處罰實(shí)施權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處延伸，為生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)下移、充實(shí)基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量、提高執(zhí)法效能提供了法律依據(jù)。

1.5 完善了行政處罰基本規(guī)則

新《行政處罰法》增加了關(guān)于“首違不罰”的規(guī)定，體現(xiàn)了人本執(zhí)法的價(jià)值理念，有助于樹立“服務(wù)政府”的形象，同時(shí)也有利于營造優(yōu)良的營商環(huán)境。特別是在疫情長效防控的當(dāng)下，企業(yè)經(jīng)營不易，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中如對于一些輕微的違法行為不予行政處罰，一方面有助于該企業(yè)的順利復(fù)工復(fù)產(chǎn)，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，另一方面有利于推動(dòng)該公司對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)繼續(xù)貢獻(xiàn)力量，營造寬松、優(yōu)良的營商環(huán)境。

1.6 保障了企業(yè)的合法權(quán)益

新《行政處罰法》的施行在監(jiān)督、約束行政執(zhí)法者處罰行為方面更加完善，還限制和規(guī)范了立法者的設(shè)定處罰行為［6］，擴(kuò)大了追責(zé)范圍，如未取得執(zhí)法證件執(zhí)法、該立案不立案將被追責(zé)。新《行政處罰法》首次將“三項(xiàng)制度”納入法律，行政執(zhí)法公示制度可以保障相對人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，執(zhí)法全過程記錄是行政執(zhí)法活動(dòng)合法有效的重要保證，重大執(zhí)法決定法制審核是確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的重大執(zhí)法決定合法有效的關(guān)鍵?！叭?xiàng)制度”的實(shí)施，保證了生態(tài)環(huán)境“陽光執(zhí)法”，保障了企業(yè)的合法權(quán)益。

1.7 為新的執(zhí)法方式提供法律保障

目前，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，已開始運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)作為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工具，推行“非現(xiàn)場”執(zhí)法監(jiān)管。如依托衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、遠(yuǎn)程監(jiān)控等科技手段開展近實(shí)時(shí)的“非現(xiàn)場”執(zhí)法檢查，采用高科技在線監(jiān)控視頻“天眼”，對企業(yè)進(jìn)行全方位全時(shí)段的監(jiān)管，減少人為干擾，降低取證難度，增強(qiáng)處罰依據(jù)［7-8］。行政機(jī)關(guān)過去以現(xiàn)場執(zhí)法為主的執(zhí)法方式將發(fā)生轉(zhuǎn)變，未來將轉(zhuǎn)向現(xiàn)場與非現(xiàn)場執(zhí)法相結(jié)合的執(zhí)法方式［5］，而修訂后的《行政處罰法》順應(yīng)時(shí)代特征，明確了非現(xiàn)場執(zhí)法的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，為新的執(zhí)法方式提供了法律保障。

2 新法背景下生態(tài)環(huán)境執(zhí)法發(fā)展趨勢

2.1 轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)與監(jiān)管相結(jié)合，更加注重高效便民，放管結(jié)合，精細(xì)執(zhí)法。執(zhí)法的目的不是“為罰而罰”，而是發(fā)現(xiàn)問題，從而教育整改。堅(jiān)持預(yù)防為主、處罰與教育相結(jié)合的執(zhí)法理念，對輕微環(huán)境違法容錯(cuò)糾錯(cuò)，考慮疫情對中小微企業(yè)的影響，在行政檢查中，對企業(yè)輕微違法違規(guī)行為實(shí)行預(yù)先提醒、主動(dòng)指導(dǎo)、及時(shí)糾正等措施，最大限度減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的影響［9］。

2.2 營造公平營商環(huán)境

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)垂直管理后，實(shí)行縣區(qū)生態(tài)環(huán)境局長、執(zhí)法局長、市生態(tài)環(huán)境局關(guān)鍵處室重點(diǎn)崗位異地交流輪崗，環(huán)保鎮(zhèn)長、局長輪崗等方式，同時(shí)將行政處罰全部上收到市生態(tài)環(huán)境局，避免了區(qū)域差異自由裁量認(rèn)定不同造成的不公平處罰，杜絕了人情執(zhí)法，從而營造公平的營商環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)自覺綠色發(fā)展。

2.3 嚴(yán)格執(zhí)法紀(jì)律

充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)。同時(shí)加強(qiáng)對監(jiān)管人員的監(jiān)管，建立對監(jiān)管人員的監(jiān)督約束和考核評價(jià)機(jī)制。健全并嚴(yán)格執(zhí)行對監(jiān)管人員獎(jiǎng)勵(lì)懲罰和責(zé)任追究制度，防止監(jiān)管人員濫用監(jiān)管權(quán)力、胡亂作為，打造環(huán)保鐵軍，確保高效監(jiān)管、依法監(jiān)管、陽光監(jiān)管。

2.4 創(chuàng)新執(zhí)法方式

創(chuàng)新監(jiān)管方式，用科技手段助力生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，推行現(xiàn)場與非現(xiàn)場執(zhí)法相結(jié)合、線上與線下執(zhí)法相結(jié)合的模式，實(shí)現(xiàn)智能化、精細(xì)化執(zhí)法。充分依托生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，運(yùn)用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息化手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)警企業(yè)環(huán)境污染問題，將環(huán)境污染問題切斷在苗頭里，監(jiān)督企業(yè)及時(shí)改正環(huán)境違法行為。加快建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，打破部門壁壘，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管精度和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效率［10-11］。

2.5 大力推行信用監(jiān)管

通過制定“環(huán)保信任企業(yè)名單”，對企業(yè)實(shí)施差別化監(jiān)管，在監(jiān)管中引入信用管理，對守法記錄好且無環(huán)境信訪投訴的企業(yè)，盡量減少檢查頻次；而對信用差、群眾投訴反映強(qiáng)烈、違法違規(guī)頻次高的企業(yè)，加密執(zhí)法監(jiān)管頻次。同時(shí)引入信用修復(fù)機(jī)制，對因受行政處罰等導(dǎo)致信用受損的企業(yè)，在其積極履行義務(wù)完成整改后，準(zhǔn)予信用修復(fù)，鼓勵(lì)企業(yè)盡快糾正違法行為，發(fā)揮企業(yè)主體責(zé)任，調(diào)動(dòng)企業(yè)守法積極性［9］。

2.6 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境普法宣傳

堅(jiān)持誰執(zhí)法誰普法，把普法貫穿于執(zhí)法全過程。加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，多渠道、多形式送策上門、送法入企，將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與普法、執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合，組織對企業(yè)環(huán)保負(fù)責(zé)人進(jìn)行政策宣傳和守法提醒，提升企業(yè)守法自律和配合落實(shí)的自覺性。同時(shí)完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公眾參與機(jī)制和輿論監(jiān)督機(jī)制，廣泛動(dòng)員社會力量，利用移動(dòng)互聯(lián)平臺，使熱心環(huán)保事業(yè)的人士成為移動(dòng)的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，為生態(tài)環(huán)境部門提供實(shí)時(shí)的污染證據(jù)。

3 結(jié)語

新 《行政處罰法》 的實(shí)施對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法起到了助推作用，也提醒我們，要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，寓服務(wù)于監(jiān)管中，才能適應(yīng)新《行政處罰法》的現(xiàn)實(shí)要求。在今后的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，不僅要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法方式，用科技手段助力生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，大力推行信用監(jiān)管，還要加強(qiáng)普法宣傳、完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公眾參與機(jī)制，更要打造環(huán)保鐵軍，嚴(yán)格執(zhí)法紀(jì)律，營造公平營商環(huán)境。