張 萍

（開遠市農村經營管理站，云南 開遠 661699）

土地是農村經濟發(fā)展中最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障［1］。農村土地承包經營權流轉是我國鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革的產物。黨的十九大報告中明確提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地三權分置制度”［2］。在堅持農村土地集體所有的前提下，通過所有權、承包權、經營權“三權分置”、經營權流轉，可將農戶分散的土地進行集中利用，實現(xiàn)農業(yè)的集約化和產業(yè)化，而農戶可通過土地流轉獲得收入或分紅，或通過務工等形式取得收入，實現(xiàn)雙贏。由此帶來的土地增值使農戶對土地的重視程度不斷加深，在農村土地承包經營活動中也產生了相關的法律糾紛。為深入貫徹《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，更好地為廣大農民群眾、新型農業(yè)經營主體服務，維護農民合法的土地承包權益，化解農民群眾矛盾，開遠市農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作在市仲裁委的領導下，在有效解決矛盾糾紛方面取得一定成效。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進、農村改革工作的不斷深化，進一步做好土地承包經營糾紛調解仲裁工作，對切實貫徹好農村土地承包政策，引導人民群眾依法化解土地糾紛和依法承包、經營土地，提高自身收入和生活水平具有重要意義。因此，對開遠市農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作的基本情況和主要措施進行總結，分析存在的主要問題并提出改進建議，為更好推進開遠市農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作提供參考。

1 基本情況

開遠市于2010年9月成立了以市分管副市長任主任，市農業(yè)局局長為副主任，市法院、市法制辦、市司法局、市國土資源局、市林業(yè)局、市財政局、市信訪局、市婦聯(lián)、市農經站等部門負責人為成員的開遠市農村土地承包仲裁委員會，同時下設辦公室在市農村經營管理站，并由市農經站站長兼任辦公室主任，負責處理日常工作，具體辦理仲裁糾紛受理、文書送達、開庭審理、檔案管理等工作。仲裁員由市農經站農村土地承包合同管理人員、農業(yè)局法規(guī)科人員、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農經人員共計25 人組成。另外，全市所轄的7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均分別成立了農村土地承包經營糾紛調解小組，組長由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鎮(zhèn)長（主任）擔任，副組長由分管農業(yè)的副鎮(zhèn)長（主任）擔任；成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站、國土所、林業(yè)站、司法所等單位負責人共5～7 人組成，同時成立村級調解小組55 個（其中包括5 個農村社區(qū)），全市形成了上下統(tǒng)一、部門聯(lián)動的仲裁工作機制，有力推動了全市農村土地糾紛調解工作的深入開展。自2018年以來，全市受理農村承包土地糾紛信訪案件127起，已調處糾紛案件99 起，調處率達78%；其中仲裁委受理7 起，調解解決3 起，裁決4 起，為農民群眾維護自身合法權益增加了有效途徑，也在一定程度上緩解了各級政府的綜合治理和信訪壓力。

2 主要措施

2.1 完善制度，規(guī)范仲裁程序

農村土地承包管理具有較強政策性，因此，在處理農村土地承包經營糾紛時不僅需適用《民法典》《中華人民共和國農村土地承包法》《最高院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等相關法律法規(guī)，還要緊扣黨在農村的各項方針和政策。為此，開遠市先后出臺了《開遠市農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作方案》《仲裁審理程序》《仲裁工作制度》《仲裁庭工作職責》、《仲裁員工作紀律》《當事人的權利和義務》等規(guī)章制度，通過正確運用法律法規(guī)和相關政策，以規(guī)范的仲裁程序維護農村社會穩(wěn)定和保護農民的合法權益。

2.2 強化培訓，提高業(yè)務素質

仲裁委結合本職工作，利用下鄉(xiāng)調解承包土地糾紛以及定期培訓等方式，廣泛宣傳農村土地承包各項法律法規(guī)以及農村土地承包糾紛仲裁工作的重大意義，積極引導農民群眾學法、守法、依法維權。2021年，市仲裁委員會高度重視、精心組織，把學習宣傳、貫徹落實《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》和新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》作為工作重點，先后組織仲裁員培訓5次，人次200余人，并針對農村土地糾紛易發(fā)地進行重點宣傳，推進法律進村入戶。通過學習、培訓和案件觀摩，極大地提高了全市仲裁員、調解員的業(yè)務素質和辦案水平。

2.3 改善工作條件，加強庭審效果

為達到較好的仲裁庭審效果，開遠市政府積極進行仲裁庭標準化建設，新建開遠市農村土地承包經營糾紛調解仲裁庭辦公場所，設仲裁庭1 間，面積134 m2；合議調解室1 間，面積58 m2；案件受理室1 間，面 積50 m2；檔案會商室1間，面積60 m2，并配置了檔案密集架，仲裁工作條件得到根本改善，庭審效果得以加強。

2.4 創(chuàng)新機制，扎實推進工作

2.4.1 建立調解仲裁與信訪聯(lián)動機制 一是搭建司法、信訪、調解聯(lián)動機制，建立起“上下聯(lián)動、職責明確、分級處理”的工作機制，信訪部門、市農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村土地承包調解小組、村級調解小組相互銜接，及時有效解決糾紛。二是與市級法院建立溝通機制，加強雙方信息通報、案件研討等，共同做好裁審銜接，統(tǒng)一案件處理標準。三是從源頭抓起，重點關注農村承包土地糾紛易發(fā)地，引導小組、村民依法依規(guī)維護權益。

2.4.2 創(chuàng)新仲裁辦案方式 調解是解決矛盾糾紛最有效的途徑。發(fā)生糾紛時，為避免發(fā)生久拖不調行為，充分調動村干部積極性，發(fā)揮農村基層組織的作用，通過多種說服教育疏導工作，堅持調解主導訴訟，將矛盾化解到基層。特別是在土地流轉糾紛調解中，從合同簽訂的時間、背景和土地經營現(xiàn)狀把握土地流轉關系，同時在不違反法規(guī)的前提下靈活采取措施及時解決土地承包糾紛。對確實調解無效的依法再予以仲裁，避免后續(xù)矛盾的發(fā)生。

3 存在問題

3.1 處理矛盾糾紛的統(tǒng)一性和規(guī)范性不足

一方面，承包土地的相關政策在不斷的完善發(fā)展中，經歷了二輪農村土地承包延包、農村土地承包經營權證補換發(fā)、農村土地承包經營權確權登記頒證等大的政策調整，但因不同階段政策執(zhí)行的偏差等原因產生了部分歷史遺留問題；另一方面，隨著國家經濟的快速發(fā)展，因征用土地、土地流轉等原因引發(fā)的土地糾紛呈上升趨勢，且呈多樣化特征，如外出打工農戶回村要地、外嫁女回娘家要地、子女因贍養(yǎng)老人爭地、相鄰農戶爭地、口頭流轉土地爭議等問題層出不窮，但在處理糾紛時仍缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。

3.2 人員隊伍力量不足

目前，全市已聘用仲裁員25名，但多數(shù)是聘用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市級農經站的工作人員，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進和農村改革工作的不斷深化，農村經營管理部門身兼數(shù)職，除農村土地承包管理、村級財務代管、農村財務審計、農民負擔監(jiān)督管理等日常工作外，承擔農村土地承包經營權確權登記頒證、農村產權制度改革、“三權分置”、農村宅基地管理工作會進一步增加基層工作人員的工作壓力，一定程度上制約了仲裁工作的順利開展。

3.3 仲裁與司法訴訟存在斷層

一是法院在受理申請人和被申請人雙方因對承包土地的承包經營權發(fā)生爭議時，將其屆定為土地所有權和使用權爭議，通常建議有關行政管理部門解決，或建議申請人申請仲裁。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第五十五條規(guī)定，“因土地承包經營權發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調解解決。當事人不愿意協(xié)商、調解或者協(xié)商、調解不成的，可以向土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴［3］。二是糾紛仲裁機構只有對糾紛的仲裁權，沒有具體的執(zhí)行權，因此，仲裁生效后的仲裁書必須向法院申請，由法院進行強制執(zhí)行，但也面臨裁決結果難以得到真正落實的問題。

4 改進建議

4.1 加大政策和法制宣傳

持續(xù)開展學習貫徹以《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律法規(guī)為主要內容的宣傳活動，充分利用廣播、墻報、科技下鄉(xiāng)、發(fā)放資料、專題培訓等方式，向農民群眾廣泛宣傳農村土地承包政策，特別是針對農村承包土地糾紛易發(fā)地進行重點宣傳，推進法律進村入戶，使法律法規(guī)深入人心，增強廣大農民群眾的法制觀念，切實保障農民權益，維護農村和諧穩(wěn)定。

4.2 加強農村土地承包管理工作

一是加強農村土地承包合同管理工作，對二輪土地延包以來的情況進行認真梳理和排查，妥善處理歷史遺留問題。二是加強土地流轉管理和服務工作。依托開遠市產權交易中心，切實加強流轉合同的管理、流轉用途監(jiān)管、流轉合同簽訂工作，依法規(guī)范土地流轉行為。三是繼續(xù)鞏固農村承包土地確權登記頒證工作成果，全面落實農村土地承包法律法規(guī)及相關政策。

4.3 提高矛盾糾紛調解工作水平

一是加強組織領導。在市委市政府的統(tǒng)籌領導下，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級矛盾糾紛調處機構建設，增強工作合力。二是堅持以人為本的工作思路，建立土地糾紛調解激勵保障機制，激活村級干部隊伍的工作熱情。三是強化責任擔當。各部門各單位應樹立責任意識、強化擔當精神，堅持問題導向，牢固樹立源頭治理的理念，盡可能從源頭上預防和減少糾紛，立足本職化解矛盾糾紛，做到依法辦事和服務群眾的有機統(tǒng)一。

4.4 加強仲裁員隊伍建設

一是根據基層農經行政管理職能體系分類，進一步明確機構歸屬政府職責的行政性質，確定基層農經站行政執(zhí)法、監(jiān)管主體地位［4］。二是充實調解仲裁員隊伍，從各局各單位以及村組中乃至退休干部中聘用熟知本部門法規(guī)政策業(yè)務、精通調解法律法規(guī)，具備調解經驗、善于溝通的干部到調解仲裁員隊伍中，同時給予其相應待遇保障。三是強化培訓指導，進一步樹立正確的調解理念，增強公正廉潔、為民服務的責任感，認真依法做好調解工作，力爭化解社會矛盾。同時開展有針對性的業(yè)務培訓和指導，定期安排法律法規(guī)學習、案件交流研討、旁聽發(fā)言庭審、調解現(xiàn)場觀摩等，不斷增強調解仲裁運用法律法規(guī)化解矛盾糾紛的能力和技巧。

4.5 加強與司法部門的溝通聯(lián)系

仲裁與司法都以化解矛盾糾紛為己任，以實現(xiàn)社會公平正義為理想追求，兩者優(yōu)勢互補［5］。在實踐中應理性思考有關土地承包糾紛問題，認真總結案例經驗，探索實現(xiàn)仲裁與司法的良性互動，更好地維護農民根本利益和農村穩(wěn)定。